永定鎮土地流轉現狀問題及對策

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1永定鎮土地流轉發展現狀

永定鎮是永仁縣的中心城鎮，轄區有3個社區、9個村委會、94個村民小組。永定鎮大規模的土地流轉種植晚熟芒果開始于2012年，前后共計土地流轉面積1221.3hm2，涉及2個行政村云龍村委會，5個村民小組，農戶300戶。其中，云龍村委會2012年麥拉務小組流轉土地140hm2，其中耕地126.7hm2、荒山13.3hm2；2015年，三家村小組土地流轉134.7hm2，其中耕地130.8hm2、荒山3.9hm2；2016年，土地流轉946.7hm2，其中小布租組253.3hm2（耕地213.3hm2，荒山40hm2）；云龍小組493.3hm2，其中耕地413.3hm2、荒山80hm2。麥拉村委會的畢節小組200hm2。

2制約永定鎮土地流轉的主要問題

農村土地流轉是為解決“三農”問題而提出一種農村土地種植的新方式，也是為實現農業現代化應運而生種植方式，解決了農村資本不夠滿足生產發展發展的現狀、機械化耕作難、沒有規模化經營形成不了產業、沒有品牌形成不了市場競爭等一系列的問題。土地流轉對于永定鎮也是新鮮事物，在促進土地適度規模經營的同時大力促進地方農業發展和農民增收，為此永定鎮大膽嘗試并得到縣委政府支持，成功引進海南客商成立云南哲林芒果公司開展高原特色的晚熟芒果種植，土地流轉周期35年。隨著企業的入駐，土地流轉的推進也就開始了，但在土地流轉過程也暴露出一些阻礙土地流轉問題而得不到及時有效的化解，主要問題表現在以下幾個方面。

2.1土地流轉推進難

一是2002年農村稅費改革后，中央出臺很多強農惠農的政策特別是農民種糧有綜合直補、良種補貼的落實到位，農民種地的積極性有所提高，感受到種地還是有點收入，土地流轉出去感到可惜。二是當地黨委政府參與土地流轉為農民謀福利。為實現自己占有土地利益的最大化，部分開挖大戶鼓動辨別不足的農民，聲稱當地黨委政府參與土地流轉是對承包土地的重新調整或收走農民的土地等來誤導農民，使得農民參加土地流轉不積極。三是農民生存技能不夠，怕失去賴以生存的土地無法養活家人，滿足于多年形成只有種地才能養活家人、才能實現富足的生活，長期形成自產自銷的種植模式嚴重阻礙土地流轉的推進。四是靠地方黨委政府力量難以解決多年累積的問題。土地政策作為穩定發展農村的政策一直都得到黨中央高度重視，實行家庭聯產承包責任制后，促進農村經濟的繁榮發展，隨著時間的推移和招商引資高位推進，土地流轉促進土地集中再次突顯農民、土地客商的矛盾，為實現農民既有地種又把過多土地流轉出去增加收入，當地黨委政府應參入其中，尋找平衡點。農民也想做成土地流轉但是最怕利益受損，政府夾在中間以農民利益為出發點，但得不到農戶理解支持也就出現各級干部不出力的現象，表現為少數基層干部有“兩怕”：一怕對業主實力的考察論證不充分，產業選擇不準，造成損失；二怕個別業主動機不純，套取國家項目，一旦項目或者資金出現問題企業跑路給政府、農民造成損失，挨罵名。此外，地方縣委、政府缺乏對土地流轉的領導，大規模的土地流轉過程中，政府出現屬地管理原則，領導擔當力度不夠，縣推鎮、鎮推村、村推小組。土地流轉中缺乏綱領性文件缺失，靈活性不足。

2.2農民對農村土地認識的誤解阻礙土地流轉

根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農村土地是指農民集體所有和國家所有，依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。但多年來，部分農民未經過公開招標、拍賣和公開協商，未取得縣級人民政府的認可就私開亂挖，且私開亂挖突出，冒著被處罰的風險開挖耕地或已被處罰，并以處罰為依據長期占有大量耕地，在土地流轉過程中，為將土地流轉資金占為己有，無視相關法律法規的行為阻礙土地流轉。

2.3林地糾紛突出

過去是天然防護林，不產生經濟效益，土地流轉后可為村集體或個人帶來部分經濟收入，因此出現縣與縣、村與村、小組與林場、小組與小組的林地糾紛，戶與戶的土地糾紛問題尤為突出，這幾種問題得不到及時解決阻礙了土地流轉。

2.4流轉資金難以分配

土地資源占有的不均衡導致資金收入的不均衡，過去占用集體土地開荒種地農戶是誰開荒、誰投入、誰收益，所有農戶都不眼紅。而當前是不投入每年都有固定的流轉資金收入時，所有農戶都要利益均沾，提出部分農戶開挖了大面積集體土地的行為是開挖者侵占集體土地。在流轉過程中為利益出現相互上訪、互告狀而得不到實質性的解決，導致土地流轉不能及時兌現給農戶，從而阻礙了土地流轉。

2.5土地流轉職能職權和主體不明確

隨著村民委員會體制化建設的深入，村民小組的重大建設由村民小組成員采用一事一議來決定，使政府參與只能起到配合作用，也就是說村民小組的土地流轉由村民小組召開戶長會通過就有權利進行土地流轉。原則上村民的土地除承包土地外還有根據相關政策和相關手續取得使用權的土地視為村民經營的合法土地，其他土地為村民小組集體所有，集體土地所產生的收益歸村民小組所有，本組村民共同享有。可事實上，小組無法行使權力來保證小組集體利益，也就是說部分小組出現無力維護村民小組集體的利益，使小組出現空殼，村民把主持公平的希望寄托于當地黨委政府，使流轉主體和維權主體的作用尤為重要。

2.6土地流轉管理機構不完善

針對永定鎮大面積的土地流轉，縣委政府也成立了相應工作機構，只是職能職責發揮不足，出現部分客商跳過當地黨委政府直接與村民小組或村民租賃或流轉土地搞開發種植。客商賺錢、農民出讓土地租金有保障，但農業開發投資大、見效時間長等特點決定了農民土地流轉風險比較大，稍有不慎村民的利益受損嚴重，出現的爛攤子全部賴黨委政府不作為。

3對策

3.1制定指導性的實施辦法引領土地流轉

一是要成立專門的農村土地承包管理和農村土地流轉工作領導機構，依據法律建立土地流轉實施辦法，制定相應土地流轉根據面積登記備案制度，根據備案啟動相應的工作流程和方法。同時依法依規將農村土地承包經營和流轉管理糾紛調解仲裁的工作經費列入同級政府財政預算，為履行職能職責做好保障，為進一步規范監管服務農村承包土地及流轉土地創造寬松環境。

3.2提高農民法律意識促進土地流轉

一是采取各種有效措施，加強對《農村土地承包法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《農村土地經營權流轉管理辦法》《物權法》《合同法》等法律法規的宣傳。二是把黨中央對農村土地資源整合的各項經濟政策宣傳作為有力抓手。三是提高鄉、村兩級干部對開展土地流轉重要意義的認識，進一步提高認識土地流轉的重要性和必要性，讓廣大農民群眾明白土地流轉不會把自己所承包的土地白白讓給承包方，開展土地流轉工作是從粗放型經營向集約型經營方式的轉變，是大力發展現代農業的現實需求，是促進農村經濟增長、農民增收的最根本出路。四是組織開展部分群眾代表到成功經驗地區的參觀學習，樹立典型，實施利益帶動，增加群眾對土地流轉工作的信任，消除后顧之憂，激發群眾積極主動參與土地流轉。

3.3多級協調聯動，努力化解流轉土地糾紛

土地問題歷來都是很敏感的話題，特別是在經濟利益的推動下更是寸土必爭，為此縣鄉級是要多方匯報，爭取上級支持并托國土、民政、林業、農業和水利等部門，認真認定有縣與縣糾紛的邊界和化解村組邊界的糾紛。由公安、司法部門對違法侵占集體土地的違法人員進行教育，必要時采取有針對性懲戒措施推進土地流轉，促進依法治國的全面實施。

3.4培育芒果產業，拉動用工需求，促進農民增收

永仁縣農業發展的思路是“兩棵樹，一只羊”，哲林芒果公司既是一家資金實力雄厚的公司也是符合永仁縣發展思路。根據公司規劃，把永仁縣哲林芒果公司發展定位為三產融合的示范園區。一旦成為永定鎮的農業支柱產業，實現土地規模化經營和農業產業化發展戰略，將可以有增加本地農民就近就業的打工經濟的同時帶動農戶種植芒果，實現公司出技術、管銷售，農民種植芒果有銷路的雙贏局面。

作者:文開福 李云雙 單位:云南省楚雄州永仁縣永定鎮農業綜合服務中心