土地流轉的利益沖突類型及發生機理

導語：土地流轉的利益沖突類型及發生機理一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］土地流轉是中國農村土地使用制度的重大變革，是適應新時期城鎮化與發展現代農業要求的重大舉措。然而在土地流轉過程中農村土地的封閉性被打破，土地資源價值迅速提升，此過程引發了相關利益主體的多元博弈與沖突，從而引起一系列的社會問題。按照土地流轉發生環節將其利益沖突類型分為標的選擇性沖突、流轉利益沖突、補償利益沖突、風險誘致型沖突四類，并從產權、政府強制流轉、鄉村治理、利益分配四個層面分析土地流轉中沖突的發生機理。

［關鍵詞］土地流轉；利益沖突；沖突類型

“三農”問題一直是國家發展與改革中的重點，而土地問題更是重中之重。隨著產業調整升級、農村城鎮化的迅猛發展以及農村空心化問題的不斷加重，土地流轉逐漸成為促進農村經濟發展、提升土地使用效率的必然路徑。近幾年中國土地承包經營權流轉面積快速增長，截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到0.27億hm2，流轉面積占家庭承包經營耕地面積的30.4%，流轉出承包耕地的農戶達5833萬戶，占家庭承包農戶數的25.3%；有8個省市家庭承包耕地流轉比重超過35%，但伴隨著流轉規模的擴大，土地流轉中各方主體的利益沖突問題也日益凸顯。為此中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2014年11月印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出要鼓勵土地流轉創新形式的運行，嚴格規范土地流轉的行為并加強土地流轉用途管制。在此背景下，本文擬通過界定土地流轉過程中相關利益主體，分析各主體的訴求來探究相關主體間利益沖突的主要類型，并分析不同類型利益沖突產生的內在機理，了解沖突類型及發生機理將為土地沖突問題提出解決方向。

1文獻綜述

農村土地流轉涉及到農村各階層之間的利益再分配問題，是農村各階層圍繞土地利益所進行的持續“博弈”過程。國外學者對于土地流轉制度的研究大多傾向于產權研究。科斯較早對農村土地制度進行研究，在《社會成本問題》中指出如果交易成本為零，不管農地產權制度如何，均能實現資源的有效配置。MatthewGorton（2001）指出盡管克服了對土地集中經營的政策阻礙，但是新出現的土地產權的碎片化會嚴重阻礙農業產出，土地的交易與市場化，而且對土地產權處理的滯后將會影響土地市場的發展。Terry.V.D（2003）在對中歐國家土地流轉研究中發現土地流轉受阻礙主要是因為農民對市場所帶來的經濟風險的畏懼心理，擔心自己的已有的經濟利益會遭受損失而不愿意讓自己的土地在土地市場上進行交易。由于國外土地流轉是建立在私有制基礎上的實行市場交易，因而更加關注土地市場在土地流轉中的作用，對我國的土地流轉研究不具可復制性。國內學者對土地流轉沖突類型的研究大多以利益的不同主體之間的沖突為研究重點。土地流轉是國家主導下的變遷，帶有從上至下的行政命令，并且不同利益主體基于成本-收益的衡量而采取的行動都會引發沖突。馬軍杰、吳麗（2007）以快速的城市化進城為視角，將土地流轉沖突形式概括為農民之間的沖突、農民與村委之間的糾紛、農民與地方政府之間的矛盾等。吳澤斌，劉衛東（2009）研究發現我國土地流轉過程中非對稱利益沖突顯著，主要有：農村集體建設用地流轉的非對稱利益沖突；城鄉建設用地增減掛鉤的非對稱利益沖突；城市化過程中農民離鄉而不能離土的非對稱利益沖突等。土地財產權利界定的模糊特別是農民個體和家庭的土地承包權缺少法律的充分保護，又為利益剝奪提供了機會和政策依據。農民、企業、政府作為理性經濟人都會追求自身效用的最大化對于社會沒有達到的帕累托最優水平必然會引起利益斗爭。本文在基于以上學者的分析并結合湖北省隨州市與宜都市的調研案例，對多地土地流轉沖突的類型做出分類歸納并進行理論概括，厘清其發生機理，并試圖提出改進方向。

2土地流轉過程中的利益沖突類型

土地流轉本質是土地資本集聚進而產生規模經營并發生農業增值的行為，在其土地選擇、流轉過程及利益分配各個環節中都有發生沖突的可能性。

2.1標的選擇性沖突

在首要的流轉土地選擇環節中，往往會產生基于被流轉土地是否被選擇而導致的沖突，流轉土地區位的不同及流轉主體個體差異使得農戶與大戶在土地流轉選擇權上的不平衡局面，會導致村民急于流轉土地為爭奪“被選權”而產生行為扭曲，或由于潛規則約束被排斥在土地流轉的選擇之外，這兩種情境都會導致沖突的產生。2.1.1優劣置換——資源爭奪的行為扭曲。農戶所擁有的土地由于區位差異導致農業產量上的差異，在土地流轉最初的標的選擇上農戶存在“以劣換優”的土地置換現象，即將自己所有、區位較差而在不同的方案中有被流轉的可能性的土地拿去流轉以換取分配相同面積的荒山，當供大于求時，會產生“被流轉”利益爭奪的行為異化，如惡意詆毀、拉幫結派、賄賂等；行為異化會激化農戶間的不平等心理，導致個體間矛盾沖突的產生。2.1.2區位選擇——地緣與熟人社會的結合。分配體系所具合法性的消解是引發沖突的前提，最終土地流轉的選擇權掌握在村干部手中，分配行為產生非制度化、強主觀性的特征，這使得村干部具有較大的自由裁量權。這造成土地最終被選的兩個因素：土地地理區位的接近，與掌權者的親密程度。前者較為固定，后者受村干部自由裁量主觀行為選擇影響較大，在鄉村熟人社會中，依照人群間的親密程度導向進行分配的行為導致分配不均的現象時有發生，成為沖突的導火索。

2.2流轉利益沖突

流轉利益沖突指在土地流轉過程中發生的利益沖突，其矛盾產生—激化的形成過程表現為利用產權漏洞牟取私利以及暴力奪取，在此過程中政府采取的舒緩途徑是通過政治規勸以及各個擊破策略，而這兩種策略活動也可能導致沖突的激化，具體分析如下：2.2.1以權謀私——產權漏洞。農村存在產權歸屬不明晰的土地，主要表現為荒山地段。產權漏洞使得土地資源的配置存在模糊性，而地方村干部可以利用土地的產權模糊性進行靈活性處理，從而產生了牟利活動空間。村干部的自利性及對外的牟利活動引起村內居民不滿，進而引起沖突。村內大戶與村干部利益聯結緊密，形成以村干部為核心的政治利益集團，掌握村里不少土地資源，將村里的土地資源“巧占”，為己方利益集團牟利。2.2.2權力與資本合謀——暴力奪取。在晉升錦標賽的激勵下，地方官員有發展本地經濟而達到晉升的激勵，而“做大扶強”是其中一個典型的發展邏輯，當企業落到鄉村中，往往會成為優勢資源的獨攬者，而村干部往往會為了自身的政治、經濟利益與企業資本進行結盟。村干部一旦具有土地流轉的主導權，利用其自由裁量權與資金雄厚的下鄉產業資本結合會產生巨大的經濟利益，在經濟利益的吸引下會導致地方的非理性行為，體現在土地流轉的過程中就是土地爭奪，發展到急劇形式會引起地方政府的強制性實施流轉行為，最終導致暴力奪取，村民與村干部或者說與地方政府的矛盾激化，達到最尖銳的狀態。2.2.3政治情理規勸——軟硬兼施。政治情理規勸指當土地流轉中土地資源獲取產生障礙（大多表現為農戶拒絕流轉）時，地方政府或者村干部將會利用非強硬手段，使用包括政治情感在內的語言進行勸誡。在此之中，基本策略是采取基于村治熟人社會的情理規勸，通常情況下是氣氛較為融洽的熟人溝通；當正常溝通缺乏有效性時，規勸者也會使用政治命令進行施壓。當被規勸者即面臨流轉土地選擇的農戶遭受到政治壓力時，被迫流轉的心理會導致其與當地政府或村干部的關系惡化，成為沖突的導火索，甚至會導致過激行為的發生。2.2.4松散的利益同盟——各個擊破。在面臨土地資源獲取的障礙時，政府或村干部會進行與政治情理規勸相配套的行動，利用村民利益非緊密聯結的性質進行各個擊破，即“心理戰”“請進屋喝茶”，村民之間利益關系十分松散，在被規勸時，很容易人云亦云、立場不堅定，被各個擊破。

2.3補償利益沖突

補償利益沖突蘊藏在流轉的各個環節之中，但是其最明顯體現在結果分配的不均上。主要可以劃分為兩類：土地流轉補償價格低于其潛在價值、結果意義上的利益分配差距凸顯。2.3.1補償價格低于潛在價值。地方政府作為土地流轉政策的主導者，為了實現其財政目標和自身利益，往往會借助土地流轉來擴大地方融資規模，而政府作為土地市場供求雙方的一級壟斷者，單方面與地方企業進行談判，形成買方壟斷，變相壓低土地流轉交易價格，而其單方面制定的補償標準也普遍低于農民的預期收益。土地流轉后農民失去了其賴以生存的物質基礎，低租金卻無法滿足其基本的生存保障與流轉收益，且當流轉的時間較長時農民卻不能按土地要素的市場價格獲得合理的土地發展權收益，這更進一步加劇了農民與政府的沖突。2.3.2利益分配差距凸顯。“土地入股”作為土地流轉模式的新突破，由于其產權清晰，利益直接，在農村受到許多農民的青睞。在一些土地進行規模化經營以后，部分農民加入農產品的產業化經營，以土地經營權為股份入股合作社，按股分紅，實際情況中合作社大多掛靠私人企業進行生產經營，私人企業又對農民入股人為地設置入股門檻，大多是與合作社有一定人情關系的農民才能享受到應有的收益與優惠，其他農民即使加入合作社，但是沒有城市土地所有人那樣具有完全的權力，他們缺乏對土地的處分權和收益權而難以獲得理想的分紅。

2.4風險誘致型沖突

風險指的是結果存在的潛在差異，在土地流轉的選擇、正式流轉、利益分配等各個環節中都可能會導致經濟、社會及政治上的風險，而這些風險不是單獨存在，而是呈現疊加式甚至是累進式地發展。2.4.1經濟風險——“被剝離”的“三無農民”。土地作為農民重要的生產資料，是農民維持生活的基本條件，既可以為農民帶來經濟收益，同時也成為農民的就業保障與養老保障。土地流轉后農民的理想狀態是既獲得了土地流轉補償款，又能從繁雜的農務勞動中解放出來重新就業。但實際情況是大多農民的生活質量并沒有隨著城市化進程而提高，他們一方面可能對于補償款缺乏合理的規劃而使用不善，另一方面由于自身條件的限制在就業方面面臨諸多障礙，而且由于目前社會保障機制的不完善，土地流轉后，農民失去了唯一的養老保障，而即使他們能在土地流轉到期后順利收回土地，土地也大多面臨肥力喪失或下降的問題難以繼續種植，所以大批農民極有可能變為“無地務農”“無崗就業”“無最低生活保障”的“三無”農民。原有的安全條件被破壞，新的安全保障方式尚未建立使得農民處于窘迫的境地。2.4.2社會風險——潛在的社會沖突。征地過程中政府以地生財和實地農民土地財產權益的非對稱利益沖突、城市化過程中農民離鄉而不能離土的非對稱利益沖突、農村集體土地流轉的非對稱利益沖突是我國農村集體土地流轉中的非對稱利益沖突典型。經濟風險引發社會風險，土地不僅是生存的根本，更演化為生存的必需，是農民的“身份認同”，在土地被剝奪之后，剩下的可能是農民與進程務工農民子弟兩類人的身份焦慮，在鄉村和城市內都有引發社會不穩定的可能。土地流轉利益的分配不均、土地被剝奪造成極有可能引起農民不滿的“隱忍—爆發”式的社會沖突。2.4.3政治風險——政治信任危機。農村在現代化政治中扮演關鍵性“鐘擺”角色，農村土地流轉造成的社會動亂在某種程度上回引發政治信任危機，土地流轉過程的軟硬兼施、利益分配不均、政府對土地收益的空頭承諾等等造成了農民對于基層政府的信任缺失，造成政府的信任危機可能引發政治沖突，尤其是當疏導部門的渠道不善時、人們向上流動的愿望受到阻礙時，更有可能引發沖突。沖突根據性質可以劃分為價值性沖突與工具性沖突；工具性沖突的目標比較明確，比如游行、上訪、罷工，對社會結構沒有沖擊力；價值性沖突比較抽象，是針對社會基本結構。農民對政府的不信任可能由爭取土地流轉利益的工具性沖突轉化為對社會、政府失望的價值性沖突。

3土地流轉過程中的利益沖突發生機理分析

我國土地制度中土地產權的不明晰使得土地產權處于公共領域，為政府與其他利益集團合謀掠奪土地收益提供機會；政府在土地流轉的大背景下出于自身利益的考量利用自己的權威強制農民流轉；鄉村治理機制的不完善為村干部“欺上瞞下”，為政府與私人企業促進土地低價流轉提供便利；土地流轉后在農戶與政府及村集體之間利益分配的不均而導致沖突。

3.1土地流轉利益沖突中的產權模糊

城鄉二元結構體制下，農村土地往往在政府的嚴格控制下難以進入市場交易，而且由于土地資源的封閉性、用途的單一性、產權的模糊性等使得農村潛在的土地價值沒有得到重視，相關利益主體對產權的清晰界定的需求程度較低。在土地產權處于公共領域的情況下，不僅使得土地流轉前農民自愿流轉土地經營權的權利難以得到保障，讓村集體往往以土地的所有者身份與政府合謀誘導農民以低價流轉土地成為可能，具體情況就是農民雖然擁有土地的承包經營權在土地占有、使用、收益方面得到體現，但是農民并沒有真正擁有土地的處分權，也就是說土地使用權的自由流轉存在嚴格的限制。政府往往利用自己的土地市場一級壟斷者的身份壓低流轉價格牟取更大的利益空間。

3.2土地流轉利益沖突中的政府強制流轉

我國的土地流轉制度國家主導下的誘致性制度變遷，其本意是在城市化進程中通過土地流轉實現土地資源的優化配置，促進耕地規模經營，發展現代農業的共容利益，然而在壓力型體制下，基層政府具有明顯的政績導向，而且做大扶強是地方政府一貫的發展邏輯，因此為了更好地招商引資，發展工業園區等，地方政府便會采取一切可能的措施將土地從農民手中流轉出來并且進一步加大土地流轉規模。正是在這樣的行為動機下，基層農民的流轉意愿往往會被忽視，農民成為城鎮建設成本的負擔者。

3.3土地流轉利益沖突中的鄉村治理不完善

我國鄉村治理模式經歷了“制”后進入了真正意義上的“鄉政村治”階段，伴隨城鎮化進程加快，“熟人社會”瓦解，村民間利益松散，聯系薄弱，同時，制度與思想的不成熟使得各村內部形成凌駕于普通村民之上的政治利益集團。村“兩委”并不能充分代表農民的利益，村莊治理權力缺乏監督使得村干部成為了真正的村莊治理主體。在土地流轉過程中，作為土地所有權代表的村集體或村民委員會應該由村民直接選舉產生并且代表村民的利益，村民與村委會或村集體形成了委托——關系。而鄉鎮一級黨委、政府能夠直接決定村兩委干部的人事任免，村兩委不是代表“村民集體”行使土地所有權職能，而是貫徹執行鄉鎮意圖。集體經濟組織對于土地的所有權由于不具有完全的排他性，或者說是排他性的占有權受到更高級別的鄉村機關的侵蝕。土地分配的具體執行常常要通過集體的人——鄉村干部來實現，土地事實上是鄉村干部能夠施加重大影響甚至完全掌握的一種非市場資源。地方政府與企業合謀謀取巨大利益，村干部的雙重角色使其很難在政府與農民之間找到平衡點。

3.4土地流轉利益沖突中的利益分配不均

土地流轉過程中利益分配不均具體表現在農戶土地流轉補償與政府收益懸殊，村集體的土地補償費難以公平分配。在土地流轉過程中，政府作為土地一級市場的壟斷者往往能在土地流轉補償價格與土地市場價格之間獲得巨大的利益，農民卻只能得到政府制定的較低的補償收益。在產權利益模糊的背景下，對于土地的增值收益、農業經營收益、政策性利益等政策性利益分配上由于利益歸屬的界定不清而難以達成一致。政府借流轉土地實現自己的土地財政下農民的土地收益根本沒有得到保障，獲得的土地收益也并沒有為農民的社會養老提供保障，且政府由于缺乏足夠的資金扶持建立合作社。鄉村社會的“熟人社會本質”使得擁有豐富資源或較強組織能力的農民群體經常聯合擠占其他農民的剩余權益，這就不難解釋當地村民反映土地被流轉后的農民想加入合作社會受到一定的限制，只有與合作社里面的領導有關系的人才能加入，而且即使普通的村民加入后得到的分紅也會大打折扣。此外關于村集體的土地補償費的提留比例村民與村委會之間也是存在諸多爭議。因此關于土地補償費的分配方式無論采取哪一種都會引起不同程度的利益分配沖突。

4結論與建議

城鄉二元結構體制下，農村土地往往在政府的嚴格控制下難以進入市場交易，而且由于土地資源的封閉性、用途的單一性、產權的模糊性等使得農村潛在的土地價值沒有得到重視，相關利益主體對產權的清晰界定的需求程度較低。農村土地產權不明晰、熟人村治、向上反饋渠道不暢通、法律法規漏洞等鄉村治理中不健全的種種因素交相錯節使得在每一個環節之中都蘊藏著爆發沖突及危機的可能性。按照土地流轉發生環節其利益沖突類型可分為：標的選擇性沖突、流轉利益沖突、補償利益沖突、風險誘致型沖突。在流轉土地選擇環節基于鄉村“熟人社會”及土地產權的模糊易發生基于資源爭奪的行為扭曲；而在流轉環節由于地方政府追求經濟利益使得權力與資本相結合，地方政府往往采取政治規勸及各個擊破的勸服策略，更甚者進行暴力奪取；在利益分配的環節會產生補償價格低于潛在價值、利益分配差距過大的現象；在土地流轉完成之后農民被剝奪土地，淪為“無產者”，由經濟風險引發社會沖突及政治危機，一系列安全、經濟保障問題接踵而來。為解決沖突問題要進行土地確權，明確流轉責任主體；建立健全相關責任約束機制；完善農民的溝通渠道，建立各主體間的利益均衡機制，堅持農民在鄉村治理中的主體地位。

作者:阮皓雅 胡姍 王思琪 單位:中南財經政法大學

[參考文獻]

[1]吳杰華.利益博弈與制度變遷:基于制度經濟學角度的理論反思—以現階段農村土地流轉為實例的分析[J].理論月刊，2009(07).

[2]馬軍杰，吳麗.快速城市化進程中農地沖突問題研究[J].經濟師，2007(04).

[3]管清友，王亞峰.制度、利益與談判能力:農村土地“流轉”的政治經濟學[J].上海經濟研究，2003(01).

[4]羅必良.農地流轉的交易費用:威廉姆森分析范式及廣東的證據[J].農業經濟問題，2010.