結(jié)合體制政策發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)論文

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編者按：本文主要從縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困境和突出問(wèn)題；縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的制度根源；解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的思路進(jìn)行論述。其中，主要包括：縣鄉(xiāng)財(cái)政是我國(guó)的基層財(cái)政，也是地方財(cái)政的基礎(chǔ)、收支矛盾突出、債務(wù)居高不下、各項(xiàng)拖欠面廣量大、財(cái)政虛收問(wèn)題嚴(yán)峻、我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制是由橫向和縱向組成的、稅源不足，縣鄉(xiāng)財(cái)政難為“無(wú)米之炊”、政府級(jí)次過(guò)多，直接降低了分稅制收入劃分的可行性、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹，政府運(yùn)行成本上升、因地制宜發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培育和壯大稅源，從根本上緩解縣級(jí)財(cái)政困難、進(jìn)行第二輪經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，重點(diǎn)解決橫向的城鄉(xiāng)分治體制問(wèn)題、完善分稅制的財(cái)政體制，調(diào)整中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配格局、改革以人為中心的行政體制，縮減政府機(jī)構(gòu)，規(guī)范政府行為、簡(jiǎn)化政府級(jí)次，探索財(cái)政分級(jí)管理模式等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

縣鄉(xiāng)財(cái)政是我國(guó)的基層財(cái)政，也是地方財(cái)政的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到基層政權(quán)的鞏固，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及社會(huì)的穩(wěn)定。目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出的問(wèn)題日益嚴(yán)重，收支矛盾尖銳，極大影響著地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和“三農(nóng)”問(wèn)題的有效解決。這一問(wèn)題引起了中央及政府部門(mén)的極大關(guān)注，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶在2004年財(cái)政工作會(huì)議上指出，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題不僅要作為經(jīng)濟(jì)工作來(lái)抓，更要作為政治工作來(lái)抓。可見(jiàn)，盡快找到問(wèn)題的癥結(jié)，實(shí)施有效的改革，使我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)走上良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，已是勢(shì)在必行。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困境和突出問(wèn)題

（一）收支矛盾突出。一方面，各縣鄉(xiāng)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)少。另一方面，縣鄉(xiāng)政府的機(jī)構(gòu)不斷膨脹，使得僅人員經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)就耗用了大量財(cái)力，與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府要向全國(guó)一半以上的人口提供公共服務(wù)，各種法定支出和硬性增支政策使得財(cái)政支出的增幅遠(yuǎn)高于收入。

（二）債務(wù)居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額達(dá)到1086億元，2000年負(fù)債總額達(dá)到2000億元。債務(wù)形成的原因既有多年財(cái)力不足累積的因素，也有其他的政府行為失當(dāng)轉(zhuǎn)化的因素。這些債務(wù)對(duì)于本來(lái)就已匱乏的財(cái)政無(wú)疑是雪上加霜。

（三）各項(xiàng)拖欠面廣量大。截止2002年底，縣鄉(xiāng)累計(jì)拖欠工資48億元，1999年和2000年全國(guó)欠發(fā)工資縣分別達(dá)779個(gè)和797個(gè)，涉及23個(gè)省。此外，除拖欠工資外，糧食棉花虧損欠賬、社會(huì)保障欠賬也都普遍存在。

（四）“建設(shè)”資金“吃飯”用。大多數(shù)縣鄉(xiāng)的財(cái)力只夠發(fā)工資和維持一般運(yùn)轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)財(cái)政停留在“吃飯”水平上，縣鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)資金甚少，基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。這就形成一個(gè)怪圈：不搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)會(huì)落后，落后財(cái)政收入會(huì)更少，更沒(méi)有錢(qián)搞建設(shè)。然而，現(xiàn)階段大多數(shù)縣鄉(xiāng)都處在這個(gè)怪圈里無(wú)法自拔。

（五）財(cái)政虛收問(wèn)題嚴(yán)峻。有的地方迫于財(cái)政壓力，在稅收任務(wù)上加碼，出現(xiàn)了“寅吃卯糧”，甚至貸款借款繳稅的現(xiàn)象，侵蝕了稅基，破壞了稅源，制約了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的制度根源

（一）經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制是由橫向和縱向組成的，縱向是高度集中的集權(quán)體制，橫向是城鄉(xiāng)分治體制。20世紀(jì)80年代我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，體制的轉(zhuǎn)軌僅僅打破了這種縱向的高度集權(quán)的體制，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而橫向的城鄉(xiāng)分治體制并沒(méi)有根本改變。城鄉(xiāng)分治的經(jīng)濟(jì)體制固化了國(guó)家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)差距日趨擴(kuò)大化。城市經(jīng)濟(jì)步入了良性循環(huán)，建高樓大廈，搞花園城市，縣鄉(xiāng)卻舉步維艱，連最基礎(chǔ)的設(shè)施建設(shè)都無(wú)法保障。這樣“重城市輕農(nóng)村”的經(jīng)濟(jì)體制在改革初期也許有一定的積極意義，但現(xiàn)在已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。要解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困境問(wèn)題，最根本的無(wú)疑是把經(jīng)濟(jì)搞上去，增加財(cái)源，而在不公平的二元經(jīng)濟(jì)體制下，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)又談何容易呢。

（二）財(cái)政體制

1、稅源不足，縣鄉(xiāng)財(cái)政難為“無(wú)米之炊”。在分稅制財(cái)政體制下，中央集中了75％的增值稅和100％的消費(fèi)稅，而留給地方的只是一些征收成本高的小稅種，這使得經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入明顯減少，地方稅收在財(cái)政收入中的比重呈下降態(tài)勢(shì)，行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入和其他非稅收收入成為拉動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)的主體。

2、財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。在中央集中財(cái)權(quán)的同時(shí)，省市級(jí)也將這種趨勢(shì)盲目擴(kuò)大和延伸，對(duì)所屬縣鄉(xiāng)集中財(cái)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年以來(lái)省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的集中程度平均每年提高2％。與之相對(duì)應(yīng)，事權(quán)卻有所下移。縣鄉(xiāng)政府一直要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安等公共產(chǎn)品，同時(shí)還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多、所需支出基數(shù)大，無(wú)法壓縮。以微薄的財(cái)權(quán)承擔(dān)超負(fù)荷的事權(quán)，縣鄉(xiāng)財(cái)政苦不堪言。

3、政府級(jí)次過(guò)多，直接降低了分稅制收入劃分的可行性。目前，現(xiàn)行稅種有28個(gè)，數(shù)量已不算少，可相對(duì)于我國(guó)過(guò)多的政府級(jí)次來(lái)說(shuō)，28個(gè)稅種在5級(jí)政府之間分配的確是個(gè)不小的難題。1994年以來(lái)分稅制改革的實(shí)踐也恰恰證明了這一點(diǎn)，也就是分稅制改革的不徹底性，許多地方上下級(jí)政府之間實(shí)際上實(shí)行的仍然是"分灶吃飯"的財(cái)政體制，其中縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間更加普遍。

（三）行政體制

1、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹，政府運(yùn)行成本上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人口從1998年的2800萬(wàn)，逐年增加，至2001年已突破3000萬(wàn)，2002年已接近3200萬(wàn)，人員經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)大大超過(guò)財(cái)政收入增長(zhǎng)。這主要是由于一方面，我國(guó)采用的是“品位分類”的人事制度，因人設(shè)崗，人事任免不考慮財(cái)政的意見(jiàn)，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制；另一方面，行政體制缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有將競(jìng)爭(zhēng)理念引入政府。龐大的機(jī)構(gòu)使財(cái)政不堪重負(fù)。

2、縣鄉(xiāng)政府追求政績(jī)，干預(yù)經(jīng)濟(jì)失當(dāng)擴(kuò)大了財(cái)政缺口。由于我國(guó)現(xiàn)行的干部任免制度，地方政府官員都熱衷于追求政績(jī)，即便是貧困的縣鄉(xiāng)，也致力于爭(zhēng)投資上項(xiàng)目大搞政績(jī)工程。政府盲目的短期行為不僅不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而且浪費(fèi)了大量的財(cái)力。

三、解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的思路

基于以上幾點(diǎn)，可見(jiàn)造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因主要在于轉(zhuǎn)軌后的經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制以及行政體制存在著自身的缺陷。只有在制度上進(jìn)行改革才能徹底解決這一問(wèn)題。筆者認(rèn)為改革的重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

（一）因地制宜發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培育和壯大稅源，從根本上緩解縣級(jí)財(cái)政困難。一方面要從政策資金服務(wù)等方面大力支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)采取收購(gòu)、兼并、控股等多種形式參與國(guó)有集體企業(yè)改制。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)家創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)中小民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展；另一方面，要調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化；最后，科學(xué)規(guī)劃小城鎮(zhèn)區(qū)域布局，努力在縣域經(jīng)濟(jì)中建立起以幾個(gè)城鎮(zhèn)為龍頭的“增長(zhǎng)極”，以帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）進(jìn)行第二輪經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，重點(diǎn)解決橫向的城鄉(xiāng)分治體制問(wèn)題。一方面推進(jìn)戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)壁壘，疏通人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)工人化渠道，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、非正規(guī)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展提供更大的發(fā)展空間。一方面構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度，以向農(nóng)民工提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為過(guò)渡，最終使城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化。同時(shí)，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村土地制度，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展，用工業(yè)化的生產(chǎn)方式加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。

（三）完善分稅制的財(cái)政體制，調(diào)整中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配格局

1、中央和地方財(cái)政比重應(yīng)適度。既要保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又要充分發(fā)揮地方的積極性。不宜片面強(qiáng)調(diào)提高中央財(cái)政比重。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)別對(duì)待。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央應(yīng)調(diào)低稅收返還比例，對(duì)中西部地區(qū)，中央應(yīng)提高稅收返還比例。改革和完善省以下財(cái)政體制，改變省市集中財(cái)力過(guò)多的情況，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)力。

2、完善地方稅收體系。在保證中央適當(dāng)集中的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)政府一定的稅權(quán)，將一些區(qū)域性強(qiáng)、不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局和分配格局的地方稅種管理權(quán)限下放給地方。逐步將財(cái)產(chǎn)稅作為縣級(jí)財(cái)政的主體稅種。

3、建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度。由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政缺口巨大，公共品提供極不均等，轉(zhuǎn)移支付一方面平衡財(cái)政收入，另一方面均等各縣鄉(xiāng)公共品提供，因而應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移作為補(bǔ)充的復(fù)合型態(tài)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)行的稅收返還、定額補(bǔ)助及專項(xiàng)撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付方法，使決策過(guò)程公開(kāi)、透明。

4、實(shí)現(xiàn)事權(quán)的合理配置。縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目上，而省對(duì)于一些重要的投資項(xiàng)目應(yīng)有限參與。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，中央財(cái)政與地方財(cái)政還應(yīng)共同負(fù)擔(dān)教育、農(nóng)業(yè)、科學(xué)、社會(huì)保障、公共投資支出。在農(nóng)業(yè)方面，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更大的事權(quán)責(zé)任。

（四）改革以人為中心的行政體制，縮減政府機(jī)構(gòu)，規(guī)范政府行為。人事錄用制度上采用“職位分類”，按位定人，避免走入“膨脹——精簡(jiǎn)”的怪圈。干部任免制度上，要建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，綜合評(píng)定干部的業(yè)績(jī)，而不僅僅靠政績(jī)工程。同時(shí)，對(duì)一些職能弱化、重疊設(shè)置的部門(mén)和機(jī)構(gòu)要進(jìn)行撤并，對(duì)一些從事經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的部門(mén)單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

（五）簡(jiǎn)化政府級(jí)次，探索財(cái)政分級(jí)管理模式。我國(guó)行政區(qū)劃改革的總體思路是“縮省并縣，省縣直管，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。按照這一構(gòu)想，在財(cái)政管理體制改革上，一方面要逐步淡化市級(jí)財(cái)政對(duì)所屬縣的管理作用，積極推行省管縣體制；一方面對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)財(cái)政收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推廣“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的做法，有效控制財(cái)政供養(yǎng)人員和政府債務(wù)的膨脹。

總之，只有將深層次的體制改革與淺層次的政策措施結(jié)合起來(lái)，才能緩解并最終解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展掃清障礙。