政府審計(jì)體制選擇論文

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[摘要]本文應(yīng)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想和方法研究政府審計(jì)體制選擇問題。研究認(rèn)為，政治制度和歷史傳統(tǒng)深刻影響著政府審計(jì)體制選擇，建立審計(jì)監(jiān)察院并提高其行政級(jí)別符合中國(guó)政治制度和歷史傳統(tǒng)的審計(jì)體制改革方向。

[關(guān)鍵詞]政治制度；歷史傳統(tǒng)；政府審計(jì)；審計(jì)體制；路徑依賴

審計(jì)體制是政府審計(jì)組織制度中的核心內(nèi)容之一，它直接決定著政府審計(jì)的工作質(zhì)量與政府審計(jì)制度安排的有效性，一直受到我國(guó)學(xué)者的高度重視。審計(jì)體制有廣義和狹義之分，廣義審計(jì)體制是指審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的總體構(gòu)成、隸屬關(guān)系、社會(huì)地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、上下級(jí)關(guān)系和各自相對(duì)的職權(quán)范圍；狹義審計(jì)體制是指政府審計(jì)組織的隸屬關(guān)系和審計(jì)組織內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。本文主要在狹義審計(jì)體制的概念范疇內(nèi)重點(diǎn)討論政府審計(jì)組織的隸屬關(guān)系及審計(jì)組織內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系。

一、研究文獻(xiàn)回顧

目前，審計(jì)理論界關(guān)于政府審計(jì)體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法，即將政府審計(jì)區(qū)分為立法型審計(jì)、司法型審計(jì)、行政型審計(jì)模式和獨(dú)立型審計(jì)模式[1].當(dāng)然，也有學(xué)者、專家認(rèn)為這四種分類的提法并不科學(xué)。李金華指出，世界所有國(guó)家的審計(jì)都是獨(dú)立的，不管是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)還是對(duì)政府負(fù)責(zé)，都是獨(dú)立的。獨(dú)立性是世界各國(guó)審計(jì)最基本的共同特征，把獨(dú)立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個(gè)層面上對(duì)比是不科學(xué)的。世界沒有一個(gè)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是立法型，多數(shù)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，而不作為議會(huì)的下屬單位。司法型確實(shí)存在，但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的，隸屬于政府。很多國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時(shí)也要向議會(huì)報(bào)告工作[2].與此相似，劉家義將世界主要國(guó)家審計(jì)制度分為三類：（1）審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作，這種類型占大多數(shù)且越來越多，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家大多如此；（2）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法序列，擁有部分司法權(quán)，但要向議會(huì)報(bào)告工作并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。這些國(guó)家的審計(jì)法院，從組織架構(gòu)來說，屬于司法序列，但同時(shí)必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作；（3）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府序列，對(duì)政府負(fù)責(zé)并向政府和議會(huì)報(bào)告工作，典型的是中國(guó)。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是政府組成部門，但每年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他財(cái)政收支審計(jì)情況既要向政府報(bào)告，又要受政府委托向人大常委會(huì)報(bào)告[3].

自1982年中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度建立以來，我國(guó)學(xué)者就開始對(duì)中國(guó)審計(jì)體制選擇問題展開討論。楊時(shí)展以受托責(zé)任學(xué)說為基礎(chǔ)，得出“審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”的結(jié)論，并認(rèn)為各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該獨(dú)立于各級(jí)政府之外，向著取信于民、聽信于民的方向發(fā)展[4]；秦榮生在分析了受托責(zé)任關(guān)系之后認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)署應(yīng)歸屬于全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)由地方各級(jí)人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)[5]；廖洪和余玉苗認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的政治制度對(duì)該國(guó)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系具有決定性的作用，社會(huì)主義國(guó)家的政府審計(jì)機(jī)關(guān)只能隸屬于政府部門[6]；李齊輝等認(rèn)為，審計(jì)環(huán)境決定審計(jì)制度，根據(jù)我國(guó)的審計(jì)環(huán)境，應(yīng)建立一種政府審計(jì)機(jī)關(guān)擁有司法地位和相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)、地方審計(jì)機(jī)關(guān)由省級(jí)直管的新型的政府審計(jì)制度[7]；尹平則在分析了我國(guó)現(xiàn)行政府體制利弊的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國(guó)政府審計(jì)體制改革應(yīng)采取漸進(jìn)改良的方式，如現(xiàn)行政府審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，同時(shí)接受政府委托向人大報(bào)告工作，可以改為審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作[8].

項(xiàng)俊波在分析了我國(guó)政府審計(jì)體制形成的歷史原因的基礎(chǔ)上，對(duì)關(guān)于如何改革我國(guó)政府審計(jì)體制的“改良觀”、“獨(dú)立模式觀”、“完善現(xiàn)行審計(jì)體制觀”和“立法模式觀”等觀點(diǎn)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，提出建立“一府三院”制設(shè)想，主張?jiān)O(shè)立與人民法院、人民檢察院平行的審計(jì)院，使政府審計(jì)獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外[9]；吳聯(lián)生通過構(gòu)建政府審計(jì)隸屬關(guān)系模型，對(duì)我國(guó)政府審計(jì)隸屬關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)后認(rèn)為，我國(guó)政府審計(jì)應(yīng)該隸屬于國(guó)務(wù)院；但雙重領(lǐng)導(dǎo)體制降低了地方政府審計(jì)的質(zhì)量和價(jià)值，因此主張將地方審計(jì)機(jī)關(guān)從地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍中脫離出來，業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改變?yōu)閱我坏拇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制[10]；楊肅昌、肖澤忠提出“雙軌制”審計(jì)體制改革方案[11]，主張?jiān)谡Ａ衄F(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)，把現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)中的預(yù)算審計(jì)職責(zé)和工作體系轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，在人大系統(tǒng)重新建立主要從事預(yù)算審計(jì)工作的審計(jì)組織。

可見，我國(guó)學(xué)者對(duì)政府審計(jì)體制問題進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究，雖然取得了不少成果，但尚未達(dá)成一致意見。在研究影響政府審計(jì)體制選擇的決定因素時(shí)，許多學(xué)者認(rèn)為，采取不同模式的政府審計(jì)制度是由于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平不同，各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度和文化觀念不同的結(jié)果。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會(huì)的政治經(jīng)