國際糧食援助發(fā)展分析論文

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一、國際糧食援助的起源和發(fā)展

國際性制度化的糧食援助起源于美國。第二次世界大戰(zhàn)以后，美國農業(yè)在數十年的國家投資下有了長足發(fā)展，出現了農產品過剩，為了解決農產品過剩，更好地實現杜魯門的四點行動計劃以及為將來農產品的出口找到潛在的國際市場，美國于1954年通過了《公共法案》(PubficLaw480)，允許向發(fā)展中國家低價銷售或直接捐贈糧食，該法案是美國糧食援助，也是全世界糧食援助的最早的正式文件，一直影響到現在的國際糧食援助行動。此后，美國成為全世界最大的糧食援助國，2004年，美國的糧食援助總量占全世界糧食援助總量的57％。

1961年，聯合國和聯合國糧農組織聯合成立了世界糧食計劃署(WFP)，其宗旨就是以糧食為手段幫助受援國在糧農方面達到生產自救和糧食自給的目的。糧食計劃署的成立標志著國際糧食援助開始成為多邊援助實施的重要方式，此后，歐盟和加拿大開始減少雙邊糧食援助計劃，而主要通過糧食計劃署來開展糧食援助行動。

1967年，為了規(guī)范和協(xié)調糧食援助主要提供國的糧食援助，使之走向制度化的道路，美國、加拿大、挪威、瑞典、澳大利亞以及歐盟其他成員國和阿根廷等23個國家簽署了《國際糧食援助公約》(FoodAidConvention)，該公約經過五次重新談判簽署，最后一次是在1999年簽署的。2002年6月30日，《國際糧食援助公約》到期，目前還在對指定新的糧食援助公約進行評估，2007年公約成員國在巴黎進行了關于新一輪《國際糧食公約》的談判，但并未最終達成一致。《國際糧食援助公約》的主要內容包括：

目標：通過國際社會的共同努力，保證每年向發(fā)展中國家提供1000萬噸適合食用的谷物。

援助方式：捐贈。捐贈是以提供最大可能數量的谷物或現金的方式進行，如果以提供現金方式進行捐贈時，應優(yōu)先從加入谷物協(xié)定的發(fā)展中國家采購谷物。

捐贈衡量方式：以小麥來衡量。

得到糧食援助的條件：首先要得到經濟合作與發(fā)展組織的發(fā)展委員會的認可，在給予援助時。應優(yōu)先考慮最不發(fā)達國家、其他低收入國家或中低收入國家。

從最早美國開始實施糧食援助到現在，國際糧食援助發(fā)生了重要的變化，糧食援助的目標從上世紀50年代一些發(fā)達國家處理剩余農產品轉變?yōu)橛脕碜鳛榻鉀Q發(fā)展中國家糧食不安全問題的一種政策手段，糧食援助從雙邊發(fā)展援助轉向以多邊援助為主。糧食援助制度越來越規(guī)范，但是糧食援助在全世界國際發(fā)展援助中的所占的比重卻越來越低，1965年糧食援助曾經占到全球國際援助總量的22％，隨后開始逐年下降，尤其是上個世紀90年代以來，糧食援助所占的份額不到5％。根據世界糧食計劃署的統(tǒng)計，1995年其糧食援助總量為1020萬噸左右，2007年僅為540萬噸。

二、國際糧食援助主體和受援國

從提供糧食援助的資源主體來看，主要有三種類型：多邊國際機構、雙邊援助機構和國際非政府組織。根據世界糧食計劃署的統(tǒng)計，從1995年到2004年，多邊國際機構和國際非政府機構在國際糧食援助中所占的份額逐年上升，雙邊援助的糧援所占的份額逐年下降。以2004年為例，國際多邊糧食援助占到了52％，國際非政府機構糧食援助占27.4％，雙邊糧食援助僅占20.6％。

目前在國際糧食援助中發(fā)揮重要作用的多邊國際機構主要有七個，分別是糧食援助公約、聯合國糧農組織、世界貿易組織、世界糧食計劃署、經合組織、聯合國兒基會和聯合國難民署，這些國際機構在國際糧食援助中發(fā)揮著重要作用。尤其是世界糧食計劃署，它已經成為全球糧食援助的主要管理和實施機構，世界糧食援助的90％都是通過世界糧食計劃署來運作的。

從國家和地區(qū)來看，糧食援助的提供國主要是美國、歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、韓國和中國，其中美國是全球提供糧食援助最多的國家，提供的糧援總額占到全球糧援的56％，其次是歐盟。中國在2005年停止接受世界糧食計劃署的援助，當年中國就以57.7萬噸的援助總量一躍成為僅次于美國和歐盟的世界第三大糧食援助捐贈國。

美國的糧食援助在全球糧援中占有重要地位，而且美國也是唯一一個將糧食無償援助和銷售相結合的國家，糧食援助已經成為美國對外援助的重要內容。為此，美國建立起了一套非常完整的糧食援助體系來開展這方面的工作。

國際非政府機構在國際糧食援助中的作用越來越重要，自2001年以來，國際非政府機構實施的糧食援助額度要高于雙邊糧食援助，國際非政府機構的糧食援助主要包括樂施會、關懷國際等機構。樂施會的前身是英國牛津饑荒救治委員會，成立的初衷是供給食物以解決饑荒問題。多年來，樂施會利用種種策略對付饑荒，目前全球已經成立了13個區(qū)域性樂施會機構。關懷國際最初成立于1946年，其主要目的是幫助歐洲的戰(zhàn)爭難民，最早是將食物和基本生活用品以“關懷包裹”的形式發(fā)放給戰(zhàn)后歐洲數百萬面臨饑餓危險的人，現在關懷國際的人道主義救助已經覆蓋了65個國家和地區(qū)。

國際多邊機構、雙邊機構和國際非政府組織構成了國際糧食援助的主體，在國際糧食援助中發(fā)揮著重要作用。但不同的機構在糧食援助方面存在一些差異，國際多邊機構的糧食主要來自成員國承諾的糧食和現金的捐贈額，其援助目標主要是人道主義救助，在援助對象的確定方面通常要對受援國進行援助需求評估，只有通過援助需求評估的國家和地區(qū)才能獲得糧食援助。雙邊機構的糧食主要來自捐助國政府，受援國的確定往往取決于兩國之間的國際關系，援助的政治目標和經濟目標較強。國際非政府機構的糧食主要來自政府供給和募捐，捐助的主要目標是人道主義救助，援助對象通常是經歷了戰(zhàn)亂、自然災害等意外事件，急需人道主義援助的國家和地區(qū)。

按照《國際糧食援助公約》以及世界糧食計劃署的糧食援助實踐，被列入糧食援助的受援國主要包括四種類型：一是最不發(fā)達國家，主要包括阿富汗、安哥拉、孟加拉國、蘇丹、贊比亞等49個國家。二是低收入國家，主要包括阿爾巴尼亞、亞美尼亞、印度等24個國家。三是中下收入國家，主要包括阿爾及利亞、玻利維亞、博茨瓦納等52個國家。四是世貿組織凈食品進口的發(fā)展中國家，主要包括巴巴多斯、毛里求斯、圣盧西亞、特立尼達和多巴哥等五個國家。

從糧食援助的投向區(qū)域來看，撒哈拉以南非洲和東南亞地區(qū)是目前獲得國際糧食援助最多的地區(qū)，根據世界糧食計戈0署的統(tǒng)計，1995年以來，投向到不同地區(qū)的糧食援助量在年度間呈波動狀態(tài)，但基本的趨勢是投向撒哈拉以南非洲的糧食援助所占的比重呈逐年上升，尤其是世界糧食計劃署的多邊糧食援助，2007年其援助資源總額的72％都投向了撒哈拉以南非洲地區(qū)。

三、國際糧食援助的內容和方式

根據《國際糧食公約》，糧食援助的主要內容包括谷物和非谷物兩大類，谷物資源主要包括小麥和面粉、稻谷、混合強化食品等，非谷物資源主要包括食用油、奶粉、糖和種子等。從援助資源總量來看，谷物援助占絕大部分。以2007年為例，全球594萬噸糧食資源中谷物為509萬噸，占世界援助總量的85.7％，而谷物中小麥和面粉大約占60％，為主要的糧食援助資源品種。從發(fā)展趨勢來看，近年來谷物資源所占的份額略有下降。

國際糧食援助按援助方式可以分為緊急糧食援助、計劃糧食援助和項目糧食援助三類。緊急糧食援助是指無償地向遭受自然災害和人為災害的國家、地區(qū)或人群提供的糧食援助，主要目的在于救生、預防和生計恢復。計劃糧食援助是指將援助糧食直接提供給援助國政府或其方在當地市場出售，所獲得的收入用于支付受援國政府的公共部門開支或減少國際收支赤字，這類糧食援助方式主要通過影響供需情況和受援國家的經濟政策以及從食物出售所得的收入分配方式來影響受援國家農業(yè)部門和食物安全、食物營養(yǎng)等發(fā)展議題。項目糧食援助是指通過“以工代賑”和“以糧代賑”的方式無償向目標貧困人群提供糧食援助，以促進減貧和改善貧困群體的營養(yǎng)狀況，具體做法是在就業(yè)淡季和食物不足的時候為弱勢群體提供就業(yè)機會，并讓他們在提高和發(fā)展農村基礎設施和預防饑餓方面發(fā)揮重要作用。在上述三類糧食援助方式中，緊急和項目糧食援助是以饋贈方式提供的，而計劃糧食援助是以優(yōu)惠借貸形式提供的。

從發(fā)展趨勢來看，緊急援助在糧食援助中所占的份額呈上升趨勢，1995年，緊急援助資源總額僅占糧食援助資源總額的34.8％，2007年，這一比重已經上升到61.8％。項目援助和計劃援助所占的份額逐年下降。可以預測，由于全球氣候變暖，自然災害發(fā)生更加頻繁以及金融危機的影響，以人道主義救援為主要目標的緊急糧食援助將變得越來越重要。

四、國際糧食援助對國際發(fā)展的影響

國際糧食援助對緩解全球糧食安全問題，尤其是欠發(fā)達國家的糧食安全問題發(fā)揮了重要作用。以2007年為例，僅通過世界糧食計劃署的多邊糧食援助平臺，就向全球80個國家和地區(qū)的8610萬饑民提供了糧食援助。糧食援助主要流向了欠發(fā)達國家，尤其是撒哈拉以南非洲地區(qū)，糧食援助的重點人群為社會弱勢群體，以世界糧食計劃署2007年的糧食援助投向來看，其援助目標群體中有7160萬為婦女和兒童，占整個援助目標群體的83.16％。以中國為例，中國是從1978年安置越南華僑難民時開始接受WFP的國際糧食援助的，2005年12月31日，WFP全面停止了對華糧食援助，前后正好二十六年。二十六年間，WFP已經在中國實施了近70個無償糧食援助項目，總金額達9.25億美元，中國有400多個縣的3500萬貧困人口因此受益，援助項目遍及中國各省、自治區(qū)和直轄市，覆蓋214個市縣。因此，糧食援助在解決饑荒問題上作用明顯。有關研究顯示，糧食援助要優(yōu)于一般的財政援助，因為婦女和兒童等社會弱勢群體更容易受到糧食不安全和營養(yǎng)不良的消極影響，而相對于其他形式的援助資源，食物更容易被婦女掌握，通過這種食物的轉移方式，能夠保證婦女和兒童營養(yǎng)狀況滿足的優(yōu)先性，從長遠來看，家庭所有成員都能受益。

但是糧食援助資源總額逐年下降也是一個不爭的事實。以2007年為例，全球糧食救助總額從2006年的700萬噸下降到594萬噸，降幅為15％。世界糧食計劃署發(fā)放的糧食援助總額從2006年的370萬噸下降到了2007年310萬噸，減少了16％，其計劃執(zhí)行的167個主要項目中只有35％獲得足夠的資金支持，有17％的糧食援助項目得到資金支持還不到計劃的50％。

糧食援助額度的下降，一方面取決于全球的糧食生產和經濟環(huán)境。2007年全球糧食生產歉收以及石油等工業(yè)原料價格的上漲，導致國際糧食市場價格上漲，糧食援助成本大幅提高。據WFP的估算，2007年WFP將食品送到每一個饑民手中的平均全部成本比2002年增加了50％。五年間，小麥上漲了63％、大米上漲了61％、玉米上漲了45％。2007年下半年的玉米價格比全年高出50％。因此，一些糧食援助國紛紛削減糧食援助的額度。

另一方面是由于對糧食援助效果的反思，因為在部分受援國，糧食援助尤其是計劃糧食援助可能影響其糧食市場的投資政策、供求價格等。隨著糧食援助在國際發(fā)展中的作用日益增強，以及糧食援助對國際農產品貿易影響愈益顯著，為了減少糧食援助對國際農產品貿易產生的負面影響，世界貿易組織在其《農業(yè)協(xié)定》中對國際糧食援助提出了明確的規(guī)定：提供國際糧食援助的成員應當確保：