淺談農民工城市生活融入問題研究論文

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論文關鍵詞：農民工；城市融入；社區服務

論文摘要：解決農民工問題的關鍵在于改變農民工為經濟發展服務的政策模式，重工融入城市問題。捉民工融入城市是勞動力價值的內在要求；是政策關懷的具體化；是道路的必然選擇；是城市公共管理的客觀要求。然而，目前農民工的城市融入仍然面臨一方面是戶籍身份制度的限制，另一方面是社會排斥的影響。因此，實現農民工的城市的是使農民工逐步融入社區服務體系，并階段性解決農民工的城市融入問題，防止出應”。

自從改革開放出現農民工以來，農民工問題從來沒有像今天這樣引起政府和學界的普遍關注。2006年，中央政府出臺了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，明確提出解決農民工問題的政策思路，表明了政府對農民工問題高度重視的態度。

一、問題的提出：艱難的融入

學界近年來研究農民工問題的文章連篇累牘，汗牛充棟。然而，無論是國家政策，還是現有的研究，多是從經濟政策的角度進入，即便是從社會保障角度出發研究農民工問題的文獻，也帶有明顯的蒂特姆斯(RichardM．Titmuss)所言的婢女型社會政策的色彩。

解決農民工問題的關鍵在于改變農民工為經濟發展服務的政策模式，從制度化的社會政策建構入手，從社會結構轉型和城市化的長遠發展眼光，重點解決農民工的城市融入問題。目前，絕大多數農民工仍然是城市的候鳥，由于其邊緣身份的特殊性，使之成為城市勞動力市場或一些不確定就業的獨特群體，他們游離于城鄉之間。相對于城市生活來講，無法實現真正意義上的“融入”。其原因在于：第一，農民工的城市融入仍然面臨無法逾越的身份壁壘。長期以來戶籍身份制度的制約，使得農民工的身份歧視無法消除。當他們想融入城市生活時，還面臨地域排斥等非制度性因素的制約。同時，如前所述，國家出臺的有利于農民工的政策，更多強調農民工經濟方面的權益保護，如工資拖欠、勞動保護、工傷賠償等等，而較少關注自身生活和心理層面的問題。凡此種種，使得農民工的城市融入仍然是一個艱難而又漫長的過程。

二、農民工融入城市的必然性

目前中國農村勞動力向工業和城市的流動，從微觀過程的角度說，并不是直接對“大量農村勞動力處于剩余狀態”這種狀況的反應，而是對“由于勞動力大量剩余而造成的普遍貧困化”這種狀況的反應。改革開放以來，束縛在土地上的農村勞動力逐步釋放出來，是農民工流動的基礎條件；而農村社會的普遍貧困化和城市就業的高收入示范效應，則是農民工流向城市的主要動因。農民工向城市的流動是大勢所趨，不可避免。在未來一段時期內，農民工仍將是城市產業大軍和城市社會生活的重要組成部分。農民工融入城市不單是在勞動力市場的進入，更是在城市生活的各個方面的全方位進入。這是因為：

(一)農民工融入城市是勞動力價值的內在要求

當前中國農民工就業的獨特之處在于勞動力價值的低廉性，這種低廉性是由于勞動者就業環境與生存環境的脫離造成的。這種脫離降低了勞動力成本，用以支付生活資料的費用無需由雇主支付。農民工住房、疾病、子女教育、娛樂所需的費用都變成了勞動力價值之外的花費，進城農民工除了少部分住在雇主提供的廉價房屋或工棚外，絕大多數自己租住房屋，并自行解決在高昂生活成本的城市生存下來的問題。在很大程度上，農民工純粹變成了雇主賺錢的工具。馬克思主義勞動價值理論認為，勞動力價值包括三部分：一是維持勞動者自身生存必須的生活資料的價值，用以再生產他的勞動力；二是勞動者繁衍后代所必需的生活資料的價值，用以延續勞動力的供給；三是勞動者接受教育和訓練所支出的費用，用以培訓再生產需要的勞動力。勞動力價值的一般理論客觀上要求為農民工提供滿足生活和照料家庭的生活費用，否則就會帶來“民工荒”等勞動力供應危機，也容易誘發其他城市社會問題。為此，解決農民工的城市融入是提高農民工生活質量、適應勞動力價值需求的必要手段。

(二)農民工融入城市是政策關懷的具體化

近年來，中央政府對農民工問題高度重視，出臺了一系列解決農民工問題的政策。2002年，時任國務院副總理的在中央農村經濟工作會議上，提出了解決進城務工農民工問題的16字方針：公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務。2003年，中央政府又接連發出“國辦發1號”、“國辦發78號”、“國辦發79號”等3個文件，并修訂一個條例。“國辦發1號”文件中規定了取消針對農民工的歧視性政策規定以及不合理收費等；解決拖欠克扣農民工工資，保障農民工權益；解決農民工子女的義務教育問題；對農民工進行職業培訓；改善農民工在城市的生活居住條件及工作環境；對農民工進城務工做好跟蹤服務等6方面的內容。2004年，中央政府發文要求改善農民工進城務工的就業環境。2005年年初，國務院又發出進一步改善農民工進城務工的就業環境的文件。此外，2005年的中央1號文件還把農民工正式列入了產業工人的隊伍。2006年，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》進一步明確了解決農民工問題的政策思路。上述政策的出臺雖然在很大程度上改變了農民工的輿論環境，為解決農民工問題指明了方向，卻很難改變農民工被同情和憐憫的社會地位，也很難改變其城市認同和歸屬感。筆者認為，在政策落實的基礎上，建立農民工融入城市的對接機制，是從根本上解決農民工問題的有效舉措。

(三)農民工融入城市是中國城市化道路的必然選擇

在談論農民工問題時，很多研究者都把農民工現象看作中國社會發展進程中的一種進步，是推動城市化進程的力量。例如，白南生、何宇鵬(2003)認為，農村勞動力候鳥式的流動正是逐步實現中國城市化的獨特方式，是對中國經濟增長和經濟體制轉型的貢獻。關于中國的城市化道路選擇，上個世~．LSO年代，費孝通先生曾經提出過“小城鎮”理論，主張通過發展鄉鎮企業，大力推進小城鎮建設，實現農民“離土不離鄉”的城市化模式。當時的討論中，亦有發展大中城市、吸收外來人口的觀點。農民工問題的凸顯似乎為中國城市化道路提供了更多選擇的可能性。中國實現城市化道路絕不可能是單一的模式，而是多元化的發展模式。在這個多元化城市化進程中，農民工已經成為一支推動城市化發展的主導力量。解決農民工的城市融入問題，從長遠來看就是解決中國城市化進程和社會發展的重大課題。

(四)農民工融入城市是城市公共管理的客觀要求

應當看到，農民工進入城市也帶來一些負面影響，為城市公共管理提出了新的要求和挑戰。其中，農民工犯罪就是一個非常嚴峻的社會問題。趙樹凱(2001)研究發現，城市犯罪中的民工成分已顯著上升，對城市社會秩序和公共管理提出了嚴峻挑戰。以北京市為例，外來流動人口中犯罪人數占全市處理犯罪人員總數的比例，1980年占3．41％，1985年占9．28％，l988年占23．3％。北京市從1995年以來發生的刑事案件中，外來人口作案占50％左右，1998年查獲的10519起刑事案件中，外來人員有11028名，占62％。上海、廣州等地情況也大致如此甚或更為嚴重。目前，城市公共管理的偏差在于，重視生活層面的治安控制和就業限制，忽視體制層面的社會整合。突出的問題是，各種規定辦法出臺過頻，相互不配套，管理體系內部本身也存在一些不協調，在某些情況下又加劇了原有的沖突。因此，從城市外來人口的公共管理來看，整合的關鍵是政策制定和制度設計本身要體現外來人口是“新的市民’’的價值理念，而不是舊體制下的一般意義上的“暫住人口”。要取得進城農民對于政府管理的認同，最根本的辦法是把他們看作城市里的自己人，而非城市里的異己分子。但是，這不能僅僅停留在宣傳輿論上，而要有制度化途徑，就是應當使外來民工市民化，真正地融入城市社會。農民工的城市公共管理涉及到勞動就業管理、治安管理、人口與計劃生育管理、社會保障管理等諸多方面，目前還主要停留在勞動就業和暫住人口管理上，管理主體分割的現象也比較嚴重。在管理形式上，主要是自上而下的強制式管理，而非公平對待的融入式管理。解決好農民工的城市融入問題，是解決好現代城市公共管理的客觀要求。

三、農民工融入城市面臨的主要障礙

盡管農民工融入城市是大勢所趨，然而目前農民工的城市融入仍然面臨諸多障礙。一方面是戶籍身份制度的限制，另一方面是社會排斥的影響。

(一)農民工的城市融入受到戶籍身份的制約

城鄉二元戶籍身份制度是中國社會特有的現象。長期以來，在城鄉戶籍制度的嚴格限制下，城市和農村形成了兩個相對隔離的板塊。城市居民與農村居民生活在兩個世界之中，形成兩種差異很大的生活方式。農民要想改變其生活方式而進入到另一個世界中，在計劃經濟時代幾乎是不可能的。市場經濟雖然瓦解了戶籍制度的地域限制，但是，依附在戶籍制度上的身份標簽(statusstigma)及其他制度限制在很大程度上并沒有消除，“市民”和“農民”仍然是區分社會等級的一個重要標準。筆者認為，農民工身份地位的合法化是解決農民工城市融入的首要問題。農民的身份標簽不取消，農民工的權益保護就是一句空話；農民的身份標簽不取消，針對農民工的制度安排最多只是居高臨下的同情和憐憫，而非保障基本權利滿足和實現社會公平的長遠舉措。取消戶籍身份制度，與公民基本權利相關的政治權利、就業權利才有了實現的可能性；城鄉之間自由流動的障礙才能真正消除；農民工融入城市后社會地位獲得才能得到根本性保障。

(二)農民工的城市融入仍然面臨社會排斥等制度性障礙

據調查，流動到城市的農民工大多是青壯年勞動力，文化程度也相對較高，因此可以把他們視為農村社會的精英群體。然而，這些農村社會的精英流動到城市以后，面臨著在城市社會中對自身地位進行重新定位的問題。而城市原有的地位群體傾向于劃一個圓圈，來限制外來人口的進入。社會分層的經典理論認為，個人在社會中的位置是由多個維度決定的，其中地位群體是劃分一個階層區別于另一個階層的重要維度。在韋伯(Weber，1978：PP．305—06)看來，一個“地位群體”意味著在一個大的群體內大多數人成功地要求：一種特別的社會尊重，也可能是地位壟斷。地位群體可能由下述情況產生：1．首先是憑借他們自己的生活方式，尤其是職業類型：“自封的”或者是職業地位群體；2．其次是通過世襲的魅力，憑借獲取較高尊重的成功要求：世襲地位群體；3．通過對政治或僧侶統治權力的壟斷占有：政治的或僧侶統治的地位群體。農民工流動到城市以后，雖然自身經濟地位得到了很大改善，但是，他們的社會地位總體上而言處于城市社會的底層。進入城市的農民工只能是一個純粹意義上的勞動力，而不是社會意義的公民。在城市社會中，農民工階層只有經濟上提供服務的義務，沒有政治參與、社會保障方面的權利，農民工與城市的關系就是一種簡單的雇傭化的經濟關系，而不發生政治聯系、社會聯系。筆者的研究也發現，農民工自身在勞動力市場上處于非常弱勢的地位，他們所從事的工作也大多是城鎮勞動力不愿做的工作。同時，在外出流動的過程中，除了戶籍身份排斥外，農民工還面臨著從農村向城鎮、從小地方向大城市的地域排斥。可以說，農民工的社會排斥是長期以來城鄉戶籍身份制度和地域排斥的一種延續，并成為農民工融入城市社會的制度性障礙。公務員之家

四、如何實現農民工的城市融入

實現農民工的城市融入，要把握以下兩個方面：

一方面，實現農民工的城市融入，重要的是使農民工逐步融入社區服務體系

社區是個人生存和生活的空間，群體歸屬感的培育也是社區服務的重要功能。我國的城鎮社區服務自上個世紀80年代以來，在民政部的積極倡導下，已經開展了多年。《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(國務院，2006)明確指出：“要構建以社區為依托的農民工服務和管理平臺。鼓勵農民工參與社區自治，增強作為社區成員的意識，提高自我管理、自我教育和自我服務能力。發揮社區的社會融合功能，促進農民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。完善社區公共服務和文化設施，城市公共文化設施要向農民工開放，有條件的企業要設立農民工活動場所，開展多種形式的業余文化活動，豐富農民工的精神生活。”目前，政府要進一步整合管理職能，勞動保障部門和民政部門要密切聯合，在解決農民工就業和勞動保障問題的同時，積極接受和吸收農民工參與社區管理和社區服務。當前，我國社區服務的主要內容包括社區就業服務、社區社會保障服務、社區救助服務、社區衛生和計劃生育服務、社區文化教育體育服務、社區流動人口管理和服務、社區安全服務等方式。筆者認為，社區管理和服務在農民工的城市融入中應該發揮更大的作用。

另一方面，農民工的城市融入應階段性解決，防止出現“蜂窩效應”

解決農民工問題必須統籌考慮并確立近、中、長期目標及相應的配套政策，避免由于過度短視而留下后遺癥。近中期解決農民工城市融入問題的關鍵，在于維護農民工的經濟權益與安全權益，包括平等就業、勞動報酬、職業安全、教育培訓、子女教育、住房、醫療等方面的問題；長期目標則是確保農民工可以自由選擇平等融入城市或者返回農村，公平分享國家發展成果，平等參與民主政治以及在精神文化等方面與流入地居民融為一體。(鄭功成、黃黎若蓮，2006)同時，政府在制定農民工城市融入的具體政策時，要注意防止出現“蜂窩效應”。所謂“蜂窩效應”，就是一旦政策缺口打開而沒有限制的話，大批農民工及其子女勢必蜂擁到城市中來。因此，要解決農民工城市融入問題，從宏觀層面必須先解決好農村與城市的統籌發展問題。在具體制度設計上，要設計一定的融入門檻，比如就業上崗關聯、職業培訓和資格證書等，防止矯枉過正，帶來過度城市化等新的社會問題。