鄉(xiāng)村振興環(huán)境審計治理價值研究

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【摘要】環(huán)境審計作為重要的國家治理工具，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)是應(yīng)有之義。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求下，治理有效是實現(xiàn)鄉(xiāng)村“五位一體”全方位發(fā)展的重要保障，而基于目前我國基層治理存在的問題，基層治理能力迫切需要提升。環(huán)境審計通過預(yù)警及監(jiān)督，不僅能促進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的開展，還能起到優(yōu)化鄉(xiāng)村政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境以及社會環(huán)境的作用。文章針對環(huán)境審計存在的問題，就環(huán)境審計如何發(fā)揮自身審計工具價值展開系統(tǒng)研究，并提出通過增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)、加強環(huán)境審計機關(guān)和環(huán)境保護部門的合作交流來發(fā)揮環(huán)境審計治理價值的設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興；環(huán)境審計；治理價值

一、研究背景

2018年1月2日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018年9月中共中央、國務(wù)院正式《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，從這兩份綱領(lǐng)性文件的不難看出，黨中央、國務(wù)院高度重視鄉(xiāng)村發(fā)展。《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的五位一體總要求建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村，而其中“治理有效”即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的目標，也是實現(xiàn)其他目標的重要保障，所以提升鄉(xiāng)村治理能力對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興意義重大。在這樣的戰(zhàn)略背景之下，鄉(xiāng)村理應(yīng)提升自身的治理能力，重塑傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系，為鄉(xiāng)村振興提供更加強有力的支持。黨的也提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大歷史任務(wù)，這在我國“三農(nóng)”發(fā)展進程中具有里程碑式的歷史意義。審計職能是指審計本身所固有的內(nèi)在功能，其基本職能是經(jīng)濟監(jiān)督、確認和鑒證[1]。政府審計功能的拓展恰好能從多個方面對鄉(xiāng)村治理能力起到一定的提升作用。本文以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出為背景，從環(huán)境審計的功能，研究環(huán)境審計在鄉(xiāng)村治理中的作用、機制和路徑，并提出相應(yīng)的建議，以期更好地發(fā)揮環(huán)境審計在鄉(xiāng)村治理中的功能。

二、文獻回顧與理論基礎(chǔ)

目前我國環(huán)境審計發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的研究主要集中于存在的問題、治理的必要性以及應(yīng)對措施三個方面。關(guān)于環(huán)境審計存在的問題方面，王金南等[2]認為，環(huán)境審計事業(yè)發(fā)展最急切的問題是要盡快搭建好環(huán)境審計所需的法律框架以及加快構(gòu)建環(huán)境審計規(guī)范化和標準化體系。關(guān)于鄉(xiāng)村治理必要性方面，卿紅[3]認為鄉(xiāng)村治理有效是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，要不斷完善現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系。王曉莉[4]從現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來的“快速城鎮(zhèn)化”和“農(nóng)村空心化”兩大趨勢出發(fā)展開研究，闡明了新時期鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的必要性。關(guān)于應(yīng)對措施方面，王翔雯[5]認為，鄉(xiāng)村治理中面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、治理熱情不高、持續(xù)發(fā)展后勁不足等困境，實現(xiàn)有效治理，必須采取整飭生態(tài)環(huán)境、移風(fēng)易俗、重塑鄉(xiāng)村新秩序等措施。趙曉峰和馬銳[6]認為鄉(xiāng)村治理中治理主體要在鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)中尋求適合的位置與資源，形成政府行政指令與村民自治網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動機制，建立多元共治體系，從而更好地推進現(xiàn)代化基層治理模式建設(shè)。整體而言，目前我國關(guān)于環(huán)境審計問題和對策的研究雖多，但是由于缺少統(tǒng)一的思想統(tǒng)領(lǐng)，顯得過于零散不成系統(tǒng)[7]，同時也缺少相關(guān)環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村治理的研究。為此，本文重點就環(huán)境審計如何發(fā)揮自身的審計工具價值進而接入鄉(xiāng)村治理體系展開系統(tǒng)研究。

三、環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村治理的價值分析

環(huán)境審計制度對接鄉(xiāng)村環(huán)境保護，是以第三方的身份利用自身的審計手段對環(huán)境污染治理以及環(huán)境保護實效進行獨立的審計監(jiān)督，其價值主要體現(xiàn)在以下方面：（一）預(yù)警價值。環(huán)境審計中的事前審計，能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的預(yù)警價值，尤其在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中，改變以往“先污染后治理”的治理模式。另外，在其他環(huán)節(jié)的鄉(xiāng)村治理中，對可能存在的各類問題，事前審計可以通過審計評估發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險，從而發(fā)揮環(huán)境審計的預(yù)警作用。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中，環(huán)境審計的預(yù)警價值能夠得到最大化的體現(xiàn)，事前預(yù)警是環(huán)境審計制度相比于傳統(tǒng)環(huán)境治理的最大優(yōu)勢。以往的環(huán)境治理中，由于預(yù)警手段的缺失以及專業(yè)環(huán)境影響評估介入的不足，絕大多數(shù)都是先污染后治理的路徑。這種模式的弊端顯而易見：首先，部分地區(qū)及部分生態(tài)系統(tǒng)本身極其脆弱，一旦被破壞就有可能是不可逆的傷害，很難依靠后期治理得到恢復(fù)；其次，修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境需要付出極高的人力、物力及時間上的成本，投入大，所需周期還極長，不僅需要付出極高的顯性成本，還要承擔(dān)環(huán)境修復(fù)周期內(nèi)的隱性成本。環(huán)境審計的事前預(yù)警機制，是利用審計手段通過專業(yè)的環(huán)境影響評估得出各項人類活動將對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生何種影響，通過科學(xué)的手段生成可量化的環(huán)境影響指標，利用審計手段評估生態(tài)環(huán)境承載力與環(huán)境影響指標之間的關(guān)系，對各類活動的環(huán)境影響進行事先評估，將環(huán)境污染扼殺在“搖籃”中。對有可能的環(huán)境污染進行事前預(yù)警，最大限度地對可能的新增污染源進行有效管控，真正做到“預(yù)防是最好的治理”。環(huán)境審計對可能污染進行事前管控的最大價值在于從污染源入手，減少污染源排放，從根本上保護生態(tài)環(huán)境。與治理已經(jīng)被污染的生態(tài)環(huán)境相比，對可能的污染源進行事前管控所需的各項成本要低得多，只需要建立起一套成熟的環(huán)境影響審計評估體系，就能收到極大的環(huán)境保護效益。相比于傳統(tǒng)環(huán)境保護先污染后治理的路徑，加強事前的污染源管控，能最大限度節(jié)約環(huán)境保護成本，這部分節(jié)約出來的資源能投入到環(huán)境保護的其他領(lǐng)域，使有限的環(huán)境保護資源發(fā)揮最大化的效用。建立環(huán)境審計的事前管控體制，需要環(huán)境審計機構(gòu)和生態(tài)環(huán)境保護機關(guān)通力合作，發(fā)揮各自的專業(yè)作用。建立鄉(xiāng)村環(huán)境污染的環(huán)境審計事前管控與預(yù)警機制，關(guān)鍵在于建立科學(xué)有效的環(huán)境影響評價體系。環(huán)境保護機關(guān)負責(zé)將各項可能的環(huán)境污染從專業(yè)的生態(tài)環(huán)境角度利用各項環(huán)境指標進行科學(xué)的評價，并對可能影響區(qū)域的環(huán)境承載力做出科學(xué)的判斷。環(huán)境審計機構(gòu)則需要根據(jù)環(huán)境保護機關(guān)得出的各項數(shù)據(jù)指標，利用審計手段進行可量化的分析，得出一個科學(xué)可靠的審計結(jié)論。環(huán)境審計機構(gòu)作為第三方，可以根據(jù)得出的審計結(jié)論，聯(lián)合環(huán)境保護部門和基層政府管控可能的環(huán)境污染。這樣的作用路徑，要遠比原有的先污染后治理模式更加科學(xué)有效，對于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理而言是一項有重大促進意義的舉措。（二）監(jiān)督價值。環(huán)境審計作為新的鄉(xiāng)村治理主體以及治理工具參與到鄉(xiāng)村治理中，能夠發(fā)揮出審計最根本的監(jiān)督價值。以往鄉(xiāng)村治理各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮監(jiān)督職能的主體并不包括審計主體，因為過往我國的審計監(jiān)督并沒有實質(zhì)性地深入到鄉(xiāng)村，而當(dāng)環(huán)境審計參與到鄉(xiāng)村治理中后，審計的監(jiān)督功能就能在鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)得到發(fā)揮，監(jiān)督鄉(xiāng)村治理工作的各個方面。在鄉(xiāng)村建立環(huán)境審計制度，能對環(huán)境治理機構(gòu)的履責(zé)情況以及鄉(xiāng)村各項環(huán)境保護工作的實效進行獨立的第三方監(jiān)督。一直以來，相關(guān)環(huán)境保護部門對本區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)管保護，監(jiān)督各個社會主體可能的環(huán)境破壞行為，對已破壞的生態(tài)環(huán)境進行保護修復(fù)，履行它的各項有關(guān)職能，但存在的問題是對有關(guān)環(huán)境保護部門的履責(zé)實效缺少必要的評估和監(jiān)督。通常意義上來說，都是環(huán)境保護機構(gòu)監(jiān)督其他各主體可能的環(huán)境破壞行為，但是對環(huán)境保護機構(gòu)的監(jiān)督長期以來都處于一個缺位的狀態(tài)，環(huán)境保護機關(guān)通常只需要對同一級政府及上一級環(huán)境保護機關(guān)負責(zé)，但同級政府及上一級環(huán)境保護機關(guān)實際上都缺少對相關(guān)環(huán)境保護機關(guān)履責(zé)實效的監(jiān)督。在鄉(xiāng)村地區(qū)，環(huán)境保護工程及環(huán)境監(jiān)管的履責(zé)實效監(jiān)督往往更加困難，由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立專門的環(huán)境保護機構(gòu)，縣一級的環(huán)境保護機關(guān)在基層履行環(huán)境監(jiān)管職能以及開展各類環(huán)境保護工作時，下一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒有監(jiān)督和管轄的權(quán)限，更沒有相關(guān)專業(yè)能力對各類專業(yè)的環(huán)境保護工程實效進行科學(xué)有效的評估，造成鄉(xiāng)村環(huán)境保護工作無人監(jiān)督的窘境。鑒于目前對有關(guān)環(huán)境保護機關(guān)履責(zé)情況以及各類鄉(xiāng)村環(huán)境保護項目實效性的評估監(jiān)督存在嚴重缺失這一現(xiàn)實情況，所以在鄉(xiāng)村引入環(huán)境審計制度，利用環(huán)境審計手段對有關(guān)環(huán)境保護機關(guān)履責(zé)情況以及各類鄉(xiāng)村環(huán)境保護項目實效性進行監(jiān)督顯得十分必要。環(huán)境審計機構(gòu)作為介于環(huán)境保護機關(guān)以及各類環(huán)境保護項目之間的第三方，能夠獨立進行評估監(jiān)督的同時，還具備進行專業(yè)環(huán)境保護項目實效性評估所需的各項專業(yè)技能，是對有關(guān)環(huán)境保護機關(guān)履責(zé)情況及各類鄉(xiāng)村環(huán)境保護項目實效性進行監(jiān)督的最佳第三方主體。環(huán)境審計機構(gòu)對有關(guān)環(huán)境保護機關(guān)履責(zé)情況以及鄉(xiāng)村各項環(huán)境保護工程實效性的監(jiān)督效用路徑，與一般的績效審計并無太大差異。對環(huán)境保護機關(guān)履責(zé)情況以及各類環(huán)境保護項目的實效性審計，主要以績效審計為主，輔之以合規(guī)性及財務(wù)收支審計，利用合規(guī)性審計及財務(wù)收支審計為績效審計提供基礎(chǔ)性的審計信息依據(jù)，并且從成本效益出發(fā)綜合全面地評價項目的環(huán)境效益性，同時注重各類環(huán)境專項資金的利用效率，綜合評估各類環(huán)境監(jiān)管保護項目的實效。即以最終環(huán)境績效審計成果來評估通過開展各類環(huán)境審計項目是否形成了系統(tǒng)有效的環(huán)境監(jiān)管能力和環(huán)境污染治理能力，區(qū)域內(nèi)主要污染物排放量是否有所降低，整體的環(huán)境質(zhì)量是否得到切實改善或者達到了規(guī)定的標準。利用環(huán)境審計監(jiān)督環(huán)境保護機關(guān)的履責(zé)情況及各類環(huán)境保護項目的實效性，填補了之前這一監(jiān)督的缺位，對鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境發(fā)展具有重大意義。有效的監(jiān)督對于任何項目而言都能起到良好的促進作用，尤其是專業(yè)的監(jiān)督，對于鄉(xiāng)村的環(huán)境保護事業(yè)而言，利用環(huán)境審計監(jiān)督自身的工作實效，對鄉(xiāng)村環(huán)境保護工作各個環(huán)節(jié)都能起到促進作用。首先是環(huán)境審計監(jiān)督環(huán)境保護機關(guān)的履責(zé)情況，能夠促進有關(guān)環(huán)境保護機關(guān)積極履行職權(quán)、落實各項有關(guān)政策。對于各類環(huán)境保護項目的實效監(jiān)督，能倒逼各有關(guān)主體切實履行職能，使各類環(huán)境保護項目起到應(yīng)有的效果，能有效減少以往各類環(huán)境保護項目中存在的侵占項目資金、項目實際質(zhì)量差等問題。除此之外，科學(xué)有效地利用環(huán)境審計得出的審計結(jié)果，能夠反映出我國現(xiàn)有的各項環(huán)境保護政策以及當(dāng)前環(huán)境保護體制所存在的問題，對之后相關(guān)政策的出臺以及環(huán)境保護體制機制建設(shè)能夠起到一定的借鑒作用。

四、環(huán)境審計的鄉(xiāng)村治理價值實現(xiàn)路徑分析

（一）環(huán)境審計助力鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。環(huán)境審計對鄉(xiāng)村環(huán)境治理意義重大。環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的主要方式表現(xiàn)為以下三點：第一，隨著環(huán)境保護科學(xué)的發(fā)展，評估生態(tài)環(huán)境狀況的各項指標已經(jīng)逐漸變得可量化、可跟蹤，尤其大氣環(huán)境、水環(huán)境以及土壤環(huán)境污染情況的各項數(shù)據(jù)指標已逐漸發(fā)展得更加全面和完善，這樣全面可量化的環(huán)境保護數(shù)據(jù)不僅能夠直觀反映出生態(tài)環(huán)境的具體情況，而且為環(huán)境審計提供了更為有利的可量化的審計條件。在這樣的審計條件之下，建立長效的環(huán)境審計監(jiān)督機制，借助有關(guān)環(huán)境保護數(shù)據(jù)，利用審計手段進行量化分析，得出相關(guān)的結(jié)論并反饋給有關(guān)機構(gòu)，做到以第三方身份對區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境情況以及相關(guān)環(huán)境保護部門的環(huán)境保護工作實效進行動態(tài)化監(jiān)督。這樣的動態(tài)化監(jiān)督，能夠?qū)崟r有效地對本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境情況以及有關(guān)環(huán)境保護部門的工作實效進行獨立監(jiān)督，尤其是已被破壞部分自然環(huán)境的修復(fù)保護工作。動態(tài)長效的監(jiān)督對有關(guān)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護能夠起到極大的促進作用。第二，在鄉(xiāng)村地區(qū)建立起系統(tǒng)全面的環(huán)境審計機制，進一步將生態(tài)環(huán)境保護與領(lǐng)導(dǎo)人自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)合，重視發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人自然資源離任審計的具體作用，壓實具體責(zé)任，將領(lǐng)導(dǎo)人自然資源離任審計制度的作用進一步傳到基層鄉(xiāng)村，增強鄉(xiāng)村環(huán)境保護的力量。第三，對于鄉(xiāng)村的重大污染源排放，環(huán)境審計能夠利用審計手段對各項污染排放指標進行量化的數(shù)據(jù)分析，能夠更加精確直觀地反映污染源的排放狀況，對各類污染源進行更加精細化的管控，轉(zhuǎn)變以往對鄉(xiāng)村污染源管控的粗放狀態(tài)。在環(huán)境污染數(shù)據(jù)化、可跟蹤的基礎(chǔ)上，建立動態(tài)、長效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督把控機制；把鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境審計與領(lǐng)導(dǎo)人自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)合起來，審計結(jié)果作為考核、選拔領(lǐng)導(dǎo)人才的重要依據(jù)，促進領(lǐng)導(dǎo)人自然資源離任審計制度在鄉(xiāng)村發(fā)揮重要作用；通過科學(xué)的環(huán)境審計手段，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村污染源排放的精細化管控，進一步控制鄉(xiāng)村環(huán)境污染源排放。（二）環(huán)境審計助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境治理。鄉(xiāng)村要發(fā)展，關(guān)鍵還是要讓鄉(xiāng)村經(jīng)濟得到發(fā)展，而在鄉(xiāng)村的經(jīng)濟建設(shè)中，優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境的工作至關(guān)重要。優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境，是鄉(xiāng)村環(huán)境審計的重中之重，也是環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村治理助力鄉(xiāng)村發(fā)展的重要方式。審計活動最初的職能就是對經(jīng)濟活動中所涉及的各項資金以及各種經(jīng)濟行為進行審計監(jiān)督，可以說是最基礎(chǔ)也是最重要的一項審計監(jiān)督。對于鄉(xiāng)村環(huán)境審計而言，經(jīng)濟環(huán)境審計的重要作用同樣不言而喻，可以說是鄉(xiāng)村環(huán)境審計中不可或缺的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境審計，重點是要審計各類興農(nóng)、支農(nóng)、扶貧資金以及其他與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)的公共資金的合法性、合規(guī)性、合理性和效率性。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略背景下，會有大量的政府以及社會公共資金進入鄉(xiāng)村。這些資金可以說是推動鄉(xiāng)村發(fā)展的第一推動力，如何合理合法地使用這些資金，并最大化地發(fā)揮其效用是推動鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵所在。建立鄉(xiāng)村環(huán)境審計制度，通過環(huán)境審計的合規(guī)性審計、績效審計等手段，可以進一步深入監(jiān)督鄉(xiāng)村各項公共資金的使用情況和實際使用效果。對于鄉(xiāng)村的各項資金而言，有兩點是最重要的：一是資金流向，二是資金使用效率。資金流向可以靠對相關(guān)賬簿和會計報表的審計進行監(jiān)督，資金使用效率可以通過環(huán)境審計中的合規(guī)性審計以及績效審計手段進行監(jiān)督。利用合規(guī)性審計在項目開始之前就進行事前審計，審計項目開發(fā)的可行性和合理性；對資金使用進行事中審計，審計在具體實施的過程中資金使用是否合理合法；項目結(jié)束之后進行整體績效審計，審計資金使用所產(chǎn)生的效益是否正常，同時還要評估項目產(chǎn)生的相關(guān)負面效應(yīng)是否造成了較大損害。經(jīng)濟環(huán)境審計除了要關(guān)注資金使用外，對未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及各項經(jīng)濟政策也能起到一定的積極作用。對于未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃而言，可以通過審計手段進行合理性和科學(xué)的事前審計，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益進行事中和事后審計，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供政策建議。另外，通過環(huán)境審計還可以反映出各項鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟法律、法規(guī)、制度所存在的優(yōu)勢和不足，通過環(huán)境審計所反映出的實際情況，提出改進建議，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟環(huán)境的各個環(huán)節(jié)。通過建立鄉(xiāng)村環(huán)境審計制度，利用環(huán)境審計手段對鄉(xiāng)村各個經(jīng)濟項目進行審計監(jiān)督，能大大優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境，對推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施意義重大。（三）環(huán)境審計助力鄉(xiāng)村政治環(huán)境治理。由于鄉(xiāng)村自身以及制度上的特殊性，鄉(xiāng)村政治環(huán)境本身存在一定的特殊性。首先，鄉(xiāng)村除了基層政府之外還有自身的基層自治組織；其次，鄉(xiāng)村居民的政治意識普遍不足；最后，鄉(xiāng)村存在強大的文化和傳統(tǒng)慣性，對基層自治以及基層政府的治理都會產(chǎn)生一定影響。這些特殊性，對于鄉(xiāng)村政治環(huán)境建設(shè)而言有利有弊，具體到鄉(xiāng)村環(huán)境審計的政治環(huán)境審計上，鄉(xiāng)村環(huán)境審計服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)的重點是監(jiān)督各級政府對黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其各項政策的落實程度。除此之外，尤其加強對基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力以及“兩個維護”情況的審計，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措落地生根，推動鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。對基層政府落實黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及各項相關(guān)政策的審計監(jiān)督，是審計基層政府是否切實履行主體責(zé)任。利用審計手段審計基層政府的履責(zé)情況，首先要審計中央的各項專項資金是否都使用在了鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，是否存在挪用、貪污等情況；其次要審計基層政府出臺的各項相關(guān)政策的合法性、合理性以及具體的實施效果；最后要審計政府主持推進的各項鄉(xiāng)村振興項目，數(shù)量是否足夠，是否符合鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，以及是否達到項目的效率預(yù)期等。通過這一系列審計得出的審計反饋，能夠客觀地反映出基層政府對黨中央重大戰(zhàn)略決策的執(zhí)行程度，也從側(cè)面體現(xiàn)出基層政府的政治認識是否與黨中央的重大戰(zhàn)略決策存在偏差，這是衡量基層政治環(huán)境的一個重要標準。鑒于我國鄉(xiāng)村地區(qū)居民個人的政治意識和政治素質(zhì)方面都略有不足的現(xiàn)實情況，要優(yōu)化鄉(xiāng)村政治環(huán)境，就必須發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村政治建設(shè)中的橋頭堡作用。鄉(xiāng)村環(huán)境審計對基層黨組織的審計監(jiān)督，主要關(guān)注基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力以及“兩個維護”情況的審計。除此之外，還要關(guān)注基層黨組織開展的各項組織活動，尤其是基層兩委的換屆選舉，要審計各項活動的流程是否符合規(guī)范，是否按照規(guī)范的組織程序進行。除了對基層黨組織的組織活動進行程序上的合規(guī)性審計之外，村兩委的日常治理活動、上級政策落實情況、村公共資金的使用、公權(quán)力使用等各個方面都是環(huán)境審計的監(jiān)督對象。通過環(huán)境審計監(jiān)督，能更好地督促基層自治組織行使自身職能，切實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項政策措施，堅決做到“兩個維護”，并且在提高自身政治素質(zhì)，發(fā)揮自身在鄉(xiāng)村治理中基礎(chǔ)性作用的同時，提升鄉(xiāng)村居民的整體政治素養(yǎng)，優(yōu)化鄉(xiāng)村政治環(huán)境，從而提升鄉(xiāng)村基層黨組織的政治素養(yǎng)、辦事能力，更好地為鄉(xiāng)村治理服務(wù)。利用環(huán)境審計手段，優(yōu)化鄉(xiāng)村政治環(huán)境，能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施提供良好的政治基礎(chǔ)。環(huán)境審計是現(xiàn)有鄉(xiāng)村政治環(huán)境監(jiān)督體制的有利補充，能很好地覆蓋相關(guān)國家紀律檢查機關(guān)以及檢察機關(guān)覆蓋不到的地方，是對檢察機關(guān)和紀律檢查機關(guān)職能的良好補充。環(huán)境審計與國家紀律檢查和檢察機關(guān)相比，更加側(cè)重對整體政治環(huán)境優(yōu)化建設(shè)，而后者更加重視的是對公職人員事實政治違法違規(guī)的處理。良好的政治環(huán)境不僅能夠促進基層政府更好地履行各項職責(zé)，還能一定程度上預(yù)防公職人員職務(wù)犯罪。由于鄉(xiāng)村地區(qū)的治理主要依靠基層政府和基層自治組織，治理能力上存在一定的短板，而通過環(huán)境審計為其創(chuàng)造良好的政治環(huán)境可以一定程度上彌補治理能力的不足，鄉(xiāng)村政府以及基層自治組織治理能力的提升是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要保障。就目前而言，鄉(xiāng)村環(huán)境審計助力領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計是助力政治治理的主要形式。利用鄉(xiāng)村環(huán)境審計，能更好地推進落實領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度自2018年以來已經(jīng)由試行階段轉(zhuǎn)入全面推進階段，但是目前對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的重視程度相對不足。首先，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》只是規(guī)定了縣一級的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源上所需要承擔(dān)的責(zé)任，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有做出明確的責(zé)任規(guī)定，由此會衍生出一系列問題。其次，目前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度對自然資源的審計并未做出明確而具體的規(guī)定，使得有些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認為有空子可鉆。環(huán)境審計制度能夠部分彌補目前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計所存在的一些缺陷，推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度更加深入推進實施。環(huán)境審計制度對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度的推動作用，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村環(huán)境審計能夠彌補目前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度對鄉(xiāng)村資源環(huán)境關(guān)注度相對不足的問題。當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境問題日趨惡化的一個重要原因是一些基層的地方政府和干部沒有把黨中央、國務(wù)院有關(guān)環(huán)境保護的要求落實到位，所以治理鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境問題要先從基層政府尤其是基層政府的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部抓起。利用環(huán)境審計制度明確區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境以及資源狀況，利用好狹義環(huán)境審計所得出的各項結(jié)果，詳細參照各類環(huán)FRIENDSOFACCOUNTING境指標和資源數(shù)據(jù)得出科學(xué)可靠的結(jié)果，并與上一級政府以及環(huán)境保護機關(guān)合作，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度利用環(huán)境審計機制自上而下傳達到基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身上，進一步規(guī)范基層政府主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人的各項行為，使領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度的影響力深入鄉(xiāng)村。在促進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度真正在基層發(fā)揮作用的同時，更重要的是對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源也起到重要的保護作用。（四）環(huán)境審計助力鄉(xiāng)村文化環(huán)境治理。當(dāng)前涉及鄉(xiāng)村文化建設(shè)的各個主體無論是政府還是有關(guān)單位，對鄉(xiāng)村文化環(huán)境的關(guān)注度相對不夠。目前對鄉(xiāng)村文化的主要關(guān)注點集中在推動鄉(xiāng)村建立優(yōu)秀社會主義文化及保護鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化上，對于鄉(xiāng)村文化環(huán)境而言，需要有其他機制介入建設(shè)鄉(xiāng)村文化的同時，發(fā)揮保護鄉(xiāng)村文化環(huán)境的作用，鑒于此，建立鄉(xiāng)村環(huán)境審計機制，發(fā)揮環(huán)境審計在文化環(huán)境保護方面的積極作用就顯得必要且可行。鄉(xiāng)村文化環(huán)境審計，重點要審計政府以及其他主體（如旅游開發(fā)企業(yè)）在鄉(xiāng)村進行的涉及鄉(xiāng)村人居環(huán)境及整體布局的規(guī)劃開發(fā)。在項目具體實施以前，要審計該項目開發(fā)是否會對鄉(xiāng)村的歷史文化遺跡、風(fēng)土人情及人文環(huán)境產(chǎn)生不利影響，并且對所產(chǎn)生的不利影響進行具體的量化評估。對鄉(xiāng)村的低俗、不健康甚至違法娛樂活動的有關(guān)審計監(jiān)督，既要有事前審計也要重視事中和事后審計，同時還要加強各相關(guān)單位之間的交流合作。審計機關(guān)、政府、公安機關(guān)之間可以建立有效的聯(lián)動機制，由審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題，公安機關(guān)進行打擊，政府機關(guān)進行綜合整治。為了保護鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，避免鄉(xiāng)村振興過程中出現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的城市化，必須控制對鄉(xiāng)村的商業(yè)化開發(fā)，尤其是在旅游業(yè)發(fā)達的部分鄉(xiāng)村，不能放任市場將文化積淀深厚的鄉(xiāng)村變成一個變相“商場”。過度的商業(yè)開發(fā)會對鄉(xiāng)村文化環(huán)境造成嚴重的不可逆?zhèn)Γ缟虡I(yè)人口擠占鄉(xiāng)村原住民的生存空間，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口外遷。無論是鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的重新規(guī)劃建設(shè)還是商業(yè)開發(fā)，都要重視保護鄉(xiāng)村的文化環(huán)境，最好是能夠與文化環(huán)境互相結(jié)合，找到二者之間的結(jié)合點。除了重視各項活動對文化環(huán)境影響的事前審計及后期的績效審計之外，環(huán)境審計還要重視對鄉(xiāng)村文化建設(shè)與文化保護專項資金使用的審計，以及對各項文化建設(shè)以及文化保護活動的成效進行績效審計。利用審計手段保護鄉(xiāng)村文化環(huán)境，能夠在當(dāng)前大力建設(shè)和保護優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化的潮流下，加強對鄉(xiāng)村整體文化環(huán)境的保護，使得文化建設(shè)和文化保護更加富有成效。與此同時，通過審計保護鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化精華，避免鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村文化的城市化，確保鄉(xiāng)村文化朝著社會主義先進文化方向發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)風(fēng)文明的形成。（五）環(huán)境審計助力鄉(xiāng)村社會環(huán)境治理。前文所提到的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境等都是構(gòu)成社會環(huán)境的重要部分，除了以上所提到的構(gòu)成整體社會環(huán)境的重要環(huán)境之外，社會治安、基本公共服務(wù)、法制建設(shè)、社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平以及居民獲得感、幸福感等方面也是影響社會環(huán)境整體質(zhì)量的重要因素，環(huán)境審計優(yōu)化鄉(xiāng)村社會環(huán)境，主要也是從這些方面發(fā)揮作用。在鄉(xiāng)村建立環(huán)境審計制度，利用審計手段，能夠有效促進改善鄉(xiāng)村社會環(huán)境所存在的各方面不足，促進鄉(xiāng)村社會環(huán)境更好地持續(xù)性改善。具體而言就是審計機關(guān)能夠利用審計手段，審計鄉(xiāng)村基層政府在為鄉(xiāng)村居民提供基本公共服務(wù)方面的履責(zé)情況和具體的服務(wù)體系，利用審計手段監(jiān)督鄉(xiāng)村基層政府是否在能力范圍內(nèi)為鄉(xiāng)村居民提供了其所能提供的必要基本公共服務(wù)，同時對服務(wù)質(zhì)量也進行必要的監(jiān)督評估；審計鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目立項的科學(xué)合理性，項目建設(shè)過程中的各項資金使用情況，以及項目建設(shè)成功后的整體建設(shè)質(zhì)量水平；審計鄉(xiāng)村居民應(yīng)當(dāng)獲得的包括經(jīng)濟利益在內(nèi)的各項權(quán)益的落實，是否存在侵占、政府未落實相關(guān)政策等居民權(quán)益受損等情況。通過審計監(jiān)督，以確保鄉(xiāng)村居民的各項利益訴求都能得到保障，而當(dāng)鄉(xiāng)村居民的各項利益訴求都得到保障之后，鄉(xiāng)村居民的幸福感、獲得感以及安全感自然能得到保障。利用審計手段參與鄉(xiāng)村社會環(huán)境治理，即從宏觀環(huán)境上利用環(huán)境審計手段促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境改善，同時利用環(huán)境審計手段從微觀上有針對性地監(jiān)督鄉(xiāng)村社會環(huán)境的具體方面。利用環(huán)境審計手段，能夠有效監(jiān)督鄉(xiāng)村基層政府和有關(guān)社會治理責(zé)任單位的各項履責(zé)情況，以及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)方面存在的問題，能夠通過審計倒逼基層政府以及相關(guān)社會治理責(zé)任單位積極、切實地履行相關(guān)職責(zé)，發(fā)揮鄉(xiāng)村社會環(huán)境治理第一責(zé)任主體的應(yīng)有作用。更重要的是，利用審計手段，切實保障鄉(xiāng)村居民包括經(jīng)濟利益在內(nèi)的各項權(quán)益能夠充分落實，讓每一個鄉(xiāng)村居民都切實享受到鄉(xiāng)村發(fā)展的各項成果，這是增強鄉(xiāng)村居民獲得感和幸福感最有效的措施，而能讓鄉(xiāng)村居民有獲得感、幸福感、安全感的鄉(xiāng)村社會環(huán)境，就是鄉(xiāng)村社會環(huán)境的最好形態(tài)，也是鄉(xiāng)村治理有效的最好體現(xiàn)。五位一體環(huán)境審計的鄉(xiāng)村治理作用機制詳見圖1。

五、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論。環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村治理并發(fā)揮積極作用的基礎(chǔ)是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求鄉(xiāng)村“五位一體”發(fā)展的背景下對鄉(xiāng)村治理能力要求提高的同時，環(huán)境審計自身的審計功能也不斷拓展，能夠以治理工具的身份有效參與鄉(xiāng)村治理，成為鄉(xiāng)村治理的一部分，對當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系形成了有效補充。環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村治理的作用路徑，就是在利用自身專業(yè)環(huán)境保護手段參與生態(tài)環(huán)境治理的同時，能夠利用審計手段優(yōu)化鄉(xiāng)村治理中的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境以及文化環(huán)境，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的多方面價值。環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村治理，是國家審計機關(guān)深入基層的積極嘗試，能夠?qū)ξ覈鶎余l(xiāng)村治理能力形成有力的補充，不但能夠有效彌補我國現(xiàn)代化治理體系存在的不足，更能通過提升鄉(xiāng)村治理能力助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，進而助力全面打贏決勝全面建成小康社會攻堅戰(zhàn)以及兩個一百年奮斗目標的實現(xiàn)。環(huán)境審計要想在基層鄉(xiāng)村的治理中真正發(fā)揮積極作用，還需要我國審計機關(guān)以及有關(guān)立法機關(guān)在認識到環(huán)境審計作為新的治理主體參與到基層治理的積極價值的基礎(chǔ)上開展更多的工作，為環(huán)境審計真正參與到基層治理中提供更多法律及專業(yè)審計力量的支持。（二）政策建議。1.設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級審計機構(gòu)。雖然目前的審計機構(gòu)設(shè)置能夠通過各種審計方法滿足工作需求，但仍然存在審計力量難以深入基層的問題。國家審計要想在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更加重要的作用，建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立審計機構(gòu)，或者由各縣級審計機關(guān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出常駐的審計分支機構(gòu)，安排專職審計人員負責(zé)對鄉(xiāng)村治理相關(guān)工作進行長效審計監(jiān)督，只有機構(gòu)設(shè)置更加完善才能讓審計力量更多地向基層輻射，才能讓審計機關(guān)有效參與鄉(xiāng)村基層治理，以環(huán)境審計為抓手進一步推動鄉(xiāng)村治理，推進“五位一體”戰(zhàn)略在鄉(xiāng)村的實施。審計機構(gòu)的垂直設(shè)置能夠再向下延伸一級。環(huán)境審計參與鄉(xiāng)村治理，最大的難點在于基層審計力量不足，而審計力量的不足首先就體現(xiàn)在相關(guān)機構(gòu)的設(shè)置上。目前我國的審計機構(gòu)只到區(qū)縣一級，我國的審計事業(yè)尚未完全覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)的國家審計主要集中在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政資金的財務(wù)審計上。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、社會治理、鄉(xiāng)村文化的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村治理對審計服務(wù)的需求也愈發(fā)廣泛而迫切，這是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對我國國家審計提出的新課題。2.完善鄉(xiāng)村環(huán)境審計立法。保障鄉(xiāng)村環(huán)境審計機構(gòu)的職能履行和權(quán)力行使，讓審計機關(guān)參與鄉(xiāng)村治理做到有法可依。《審計法》第三章關(guān)于審計機關(guān)職責(zé)的部分，并未明確提及審計機關(guān)對基層治理有關(guān)工作的審計監(jiān)督職責(zé)，可專門在此部分增加有關(guān)法規(guī)，明確審計機關(guān)對基層治理的參與及監(jiān)督職能。關(guān)于審計機關(guān)的設(shè)置進一步向基層延伸以更好地參與鄉(xiāng)村治理，首先建議修改《審計法》總則第二條中“國家實行審計監(jiān)督制度。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機關(guān)”部分，改為“國務(wù)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級以上地方政府設(shè)立審計機關(guān)”，為基層設(shè)立相關(guān)審計機構(gòu)，參與鄉(xiāng)村治理提供相關(guān)法律依據(jù)。其次在《審計法》第十條中做出進一步的明確規(guī)定“縣級審計機關(guān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級派出專門的常駐審計人員或分支部門，專門負責(zé)基層審計工作”，從而參與鄉(xiāng)村治理。3.加強環(huán)境審計機關(guān)和環(huán)境保護部門的合作交流。發(fā)揮環(huán)境審計在生態(tài)環(huán)境治理中的積極價值，尤其是在基層鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境治理中環(huán)境審計能夠通過事前審計、事后審查及長效跟蹤等手段起到良好的預(yù)警、監(jiān)督效果，而加強與環(huán)保部門的合作，能夠極大提高基層鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的效率，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理意義重大。

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作者:何瑞鏵 廖金鋒 朱靈通 單位:1.江西財經(jīng)大學(xué) 2.宜春學(xué)院 3.浙江科技學(xué)院