政府誠信的研討論文

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非典型肺炎”這個名詞從2003年1月2日在廣東亮相后，幾個月間，在大多數人茫然無知的情況下，神秘病原體就迅速向全國、全世界蔓延，它不僅挑戰著人們的神經和生命，而且考驗著政府的治理能力及其外在的表現——誠信，最終形成了以北京為核心的一場緊張而有序的抗擊“非典”的生命保衛戰。在這場沒有硝煙的戰爭中，公民正在日益清晰地認識到作為社會－政治共同體一員的責任，而政府誠信體系也在當下利益格局發生劇烈變動、各種矛盾錯綜復雜的轉型時期催生。

一“非典”事件對政府誠信的考驗

（一）誠信及其結構

自古以來，誠信在屬性上一般被納入道德范疇?！罢\信”由兩部分構成，即“誠實”和“信任”。“誠實”往往應用于主體對客體（被觀察者）的定性，具有客體（被觀察者）的屬性；而“信任”一般是主體通過對客體（被觀察者）的定性而產生的感受，具有主體屬性。由于體現著主體因客體“誠實”而“信任”客體的思想和行為，誠信就被人們從動態和靜態兩個方面用作衡量他人、組織、政府言行的標準，既是個人修養的信條，也是一種公共品德，更是自古以來政府治理社會的政治原則。正如孔子所言：“自古皆有死，民無信不立”（《論語·顏淵》），政府對人民的誠信是立國之本。著名英國學者齊美爾（G.Simmel）指出，“現代社會在遠比通常了解的更大程度上建立在對他人誠實的信任之上?！盵1]因此，誠信是社會中最重要的綜合力量之一，構成解釋和促進經濟增長和政治穩定等現象的一個關鍵因素。社會或社會的一部分普遍信任所產生的一種力量促進人與人之間的合作，從而構成社會資本，對社會的穩定和社會的發展具有十分重要的意義。由于誠信是人的一種態度，建立在普遍的社會公德基礎上，難以有物質表現，所以，作為社會關系的一種，它實際上具有不確定性。從另一方面看，也正是因為社會資本基于公共道德，它比起貨幣資本、人力資本等都更難獲得，從而也同樣具有難以改變或摧毀的特征，所以，以誠信為核心要素的社會資本[2]能夠在一個具有不確定性和風險的社會中平衡社會的大震蕩，起到促進社會穩定的作用。

從結構上看，誠信可以分為人格誠信、組織誠信和制度誠信。[3]人格誠信是某個具體人物所具有的令人信任的特質，依賴于個人的品德和行為，主要存在于熟人團體當中。組織誠信是一個由多人形成的團體對外所具有的令人信任的特質，依賴于該組織成員單個人和集體的言行。制度誠信是社會成員對普遍性的行為規范和網絡的認可而賦予規范和網絡的信任，由此形成社會秩序。現代社會的流動性往往使制度信任更為重要，政府作為一個為社會成員提供普遍服務的組織，其誠信更多地依賴于制度及其落實，也就是說，政府誠信程度通過政府履行其職責的一切行為反映出來，因此，政府誠信程度實際上是公眾對政府履行其職責情況的評價。

（二）“非典”危機考量政府誠信

“非典”屬于危機事件。一般地，危機事件與政府合法性之間存在著這樣的邏輯聯系：危機事件發生，政府要采取一定的政治行為來予以解決，而政治行為必然有社會結果的反饋，這個結果的反饋中包含的最重要的一點就是人們對政府是否信任，而對政府的信任又直接決定著政府合法性地位的穩固與否。于是，在這個環環相扣的過程中，存在著一個不可或缺的節點，也就是：社會公眾對政府信任的來源在哪里？或者說，政府誠信的根基在哪里？可以說，一般的社會信任關系往往存在著一個超驗或超脫的第三方來維持正義并提供信任關系的檢驗標準。而政府與社會公眾之間卻往往難以存在這樣一個第三方，如果所有一個第三方的話，那么就是對作為邏輯前提的未經檢驗而又得到當代憲政國家普遍認可的契約理論。但是，超驗的契約理論能夠為政府與公民之間的不對稱關系提供合法性基礎的能力是有限的，也是脆弱的。因此，政府代表人民掌握公共權力，是否忠實履行了對人民承擔的職責和履行職責的有效性、及時性是衡量政府誠信的標準，從而也是對政府合法性的檢驗。就“非典”危機而言，政府的誠信就表現在對“非典”的反應和采取的措施是否有力。

可以說，政府對社會管理的過程應當是使公共利益最大化的過程，而公共利益的最大化不僅能夠為政府贏得誠信，而且能夠為善治的實現提供前提。因為善治即好的政府治理涉及的要素[4]無一不涉及到公民社會對政府的評價，也是政府為贏得公民信任需要努力的方向，因此，政府誠信是政府治理能力的基本要求。

從總體上看，“非典”事件對政府誠信的考量主要表現在以下幾個方面：

1挑戰政府應對公共危機的回應性。

從總體上看，政府對非典公共危機的回應性不夠及時和恰當，反應遲鈍與反應過度現象都有存在。

“非典”在爆發初期并沒有受到政府的足夠重視，這固然有客觀原因，如“非典”是未知疾病，衛生部門需要掌握足夠信息后才能了解其特征和傳染途徑，進而采取相應措施。但是，“非典”直接威脅全體公民甚至威脅全人類的生命，由于政府對經濟增長目標的過分重視和把確保經濟增長的社會政治穩定當作核心政策目標，“非典”在廣東的蔓延并未受到人們的足夠重視，因此，在“非典”開始在北京肆虐時，政府對“非典”的反應是相當遲鈍的，直到中共中央政治局在2003年4月17日召開的防治“非典”會議上再次強調生命高于一切和不久對失職官員的嚴厲查辦之后，中央和各地政府開始將防治“非典”作為重中之重，4月23日，國務院成立防治“非典”指揮部，副總理吳儀任總指揮，統一指揮、協調全國非典型肺炎的防治工作。財政部還建立了非典型肺炎防治基金，同時，開展國際合作，興建小湯山隔離治療基地，并且不惜經濟代價，取消“黃金周”，實行“大退票”。到此為止，政府職能從經濟工作轉移到解決公民的生命健康公共安全問題上來，對公民要求的回應變得及時而流暢，特別是在5月9日《突發公共衛生事件應急條例》公布實施后，政府部門和公民在防治“非典”的工作和與之緊密相連的環境整治工作都密切配合，信息反映和反饋渠道暢通無阻，阻擊“非典”的成效日益明顯。但是，在5月份，不少地方對“非典”的反應又過于敏感，矯枉過正，采取了不恰當的措施，例如對所有出差和返鄉人員不分青紅皂白一律隔離兩周，這種措施直接侵犯了公民的人身權利，有的地方則出現了有關執法部門的人員捕殺“非典”疑似病人飼養的寵物的現象，侵害了公民的合法財產。[5]這些做法并不符合依法行政原則，也不利于應對公共危機的制度化體系建設。

2直接挑戰傳統的維持穩定的觀念與手段。

長期以來，人們都確信，穩定的環境是改革和發展的前提，而穩定的環境是由人特別是全體公民的人——政府來主導營造的，因此，為經濟發展服務的社會穩定就成為公共政策目標之一。但是，一個與契約理論并不相符的穩定邏輯即“隱瞞不報＝維護社會穩定”長期以來在某些政府部門和公務人員頭腦中占據主要位置，形成了思維定勢。也許，對生命即將走到盡頭的病人隱瞞病情的善意說謊可能會延長病人的生命，但是，在信息社會，人們對這種針對個人的信息隱瞞的道德性已經提出質疑，更遑論一個政府對公民的隱瞞，哪怕這種隱瞞是善意的。從政府存在的法理基礎上講，政府是人民意志的產物，其權力來自于人民。因此，政府的誠信就不是一個簡單的經濟信用問題，更主要的還是一個政治信用問題。政治信用關系到社會信任、信仰乃至社會穩定。20多年的改革開放使人們不可逆地進入了信息社會，舊的維持穩定的觀念和手段已經不能適應信息社會對政府提出的挑戰，調整和改變觀念與手段，才能在信息多元化的社會中通過準確信息和澄清各種謠言來給公民增強信心，從而維持穩定?！胺堑洹钡膼盒院脱杆賯鞑ナ拐诙唐谥畠葘S持社會穩定有了新的認識，手段上有了變化，例如北京4月份出現了搶購風潮，居民人心惶惶，政府立即通過電視、電臺和網絡等信息手段向社會發出商品供貨充足的信息，使搶購只維持了一天半的時間，穩定了人心?？梢哉f，政府維持穩定的舊有思維定勢瓦解，新的維持穩定的觀念正在形成。

3為進一步提高政府信息的透明度提出了要求。

政府是最主要的信息生產者、占有者，當前全社會80％的信息資源掌握在政府手中[6]，政府信息公開的程度，直接關系到整個社會信息資源的開發利用和每個公民、社會組織的切身利益，對社會和公眾影響顯著。特別是在“非典”時期，準確及時的信息能夠使人們對社會環境做出理性的基本判斷，而不至于在不了解疫情信息的情況下做出不理智的行為，因此，在發生公共危機的時候，政府最該做的事情就是及時、準確、完整地公開信息，把利害說清楚。因為在信息透明的前提下更有可能調動一切積極因素，贏得公眾的理解與支持，將危害降到最低程度。正基于此，政府從4月21日起開始的每天一次非典信息措施取得了良好的社會效果，表明政府責任與公民的知情權之間建立了對應關系，公民對政府的信任度有了大幅提高。以此為契機，構建透明政府不僅能夠凝聚人心，而且能夠對政府決策的民主化與科學化和整個社會的民主化進程起到推動作用。

但是，需要注意的是，信息公開與政府的治理觀念有關，也與統計體系的科學性相關。由于我們的統計體系存在弊端，自下而上的統計往往從自身利益（部門或地方利益）出發，要么擴大，要么縮小，導致信息失真，因此，在“非典”的開始階段，人們普遍質疑的就是政府所公布的信息的準確性，因為信息的不準確不僅影響公民對環境的判斷，而且可能導致政府的決策難以應對實際情況，影響政府誠信。

這些方面都說明，我們的政府誠信體系在當前的社會轉型期還并沒有系統地建立起來。誠信政府能夠增強社會公眾的社會信任感、歸屬感和責任感，而政府失信會導致社會公眾信心不足和對政府信任的喪失，從而可能造成社會普遍失信，同時削弱政府行使公共權力的合法性。所以，社會的誠信首先是政府的誠信，我們需要構建政府誠信體系。

二政府誠信的標準與功能

政府誠信作為一個體系，涉及到許多方面，并通過政府行為表現出來。

（一）政府誠信的判斷標準

判斷一個政府是否誠信，可以從四個方面來看：

1誠信政府應是負責任的政府。無論是否出現公共危機，政府都應當履行職責，言而有信，政策要相對穩定。對于公共危機，政府更應當果斷、及時地回應公民的要求。

2誠信政府應是以公民為本位的服務型政府。政府必須以公共利益最大化為追求目標，努力提高政府部門服務質量和效率，自覺高效地為向公民提供公共物品和公共服務。

3誠信政府應是依法行政的政府。在任何行為中，政府都應當根據憲法、法律、法規以及法律精神來為人民服務，避免文件和領導講話大于法的現象，使人們形成對法律和制度的信仰，通過法律和制度來體現政府的誠信。

4誠信政府應是透明的政府。人們的利益需求創造了政府，政府的存在價值就在于滿足社會成員的需求。而政府滿足社會成員需要的措施、過程、方式等都應當為成員們所了解。方面。政府的行政法規、行政規章與規范性文件、政府機構職能、人員配置、行政程序、執法依據、會議活動及文件資料等信息都應當公開和便于公眾查詢，政府的決策過程因此也應當使公民知曉和參與。

（二）政府誠信的功能

1簡化社會復雜性，維持穩定的秩序。

簡化復雜性是一切生物生存進化的策略，是應付充滿非完備信息的復雜環境的機制。環境的復雜和不確定性造成人們對確定性的需求增長，誠信正是通過對經驗的積累與強化而將時間上的過去、現在和未來連接在一起，增強行為的確定性，減少社會的風險性。因此，作為是一種社會資本，政府誠信在政府與公民之間架起一座橋梁，在復雜的風險社會中維持政府－公眾關系的持續性，構成整個社會穩定的中樞，以某種確定性來對付不確定性，并在這種相對的確定性中培養公民對制度的信心。其中，確定性實際上還意味著一定的強制力量，這種強制力量與人們經由信任的簡化程序在人們心中逐漸形成的自愿性結合在一起，就能夠維持社會和政治的穩定。從這個意義上說，政府誠信作為一種主觀自愿機制，與公共權力的強制機制一起維持社會的穩定和秩序。

2為政府提供連續的合法性基礎。

政府誠信與公共權力、政治權威是平行共生的機制，它們互相促進，為政府的存在和運行提供合法性。政府行使公共權力的合法性來自公民的認可和支持，所以，政府的合法性基礎實際上就是某種信任。誠信政府的合法性基礎是連續的、強大的，在于公民對政府提供公共物品和公共服務的能力的信任，并在這種信任關系的基礎上在政府的公共權力與責任和公民的權利與義務之間營造出某種良性的動態平衡關系。政府在這兩種關系中占據行動上的主動，也就是說，政府必須以其主動的行為（政績）和對過去經驗的宣傳（意識形態）來不斷贏得公民的信任，從而獲得源源不斷的穩定的支持。

3為構建新型治理結構提供聯結點。

在這個充滿危機和風險的開放社會，新型治理結構的一個核心要素就是個人、組織和政府打破界限的合作?！胺堑洹苯o個人、社會和國家帶來的危機增強了公民對政府的信任和政府對公民的信任，這種相互的信任使人們打破政治與經濟、公域和私域的界限，進行跨領域、跨部門、跨地區的合作。政府承擔著配置社會資源的權威功能，市場則是分配社會資源的最有效的機制，各種民間志愿組織又充分展示出機動靈活的信息傳送功能，而貫穿政府、市場、民間組織的主線則是以政府誠信為核心的社會誠信系統。只有在權利與責任對應的基礎上，以政府誠信為主導，連接社會各領域的新型治理結構才可能建立起來。

4促進政府職能轉變。

政府誠信表現在政府忠實履行職責上，但履行職責首先涉及的就是政府職能的定位，在不越位、不缺位的情況下依法謀求公共利益的最大化。政府誠信的最終判斷權掌握在公民手中，全體公民的切身需要和根本利益決定著政府職能在不同時期的變化，只有敏銳而正確地抓住人民對政府誠信的判斷，政府的誠信體系才能維持，表現在當下的轉型時期，就是要進一步轉變政府職能。實際上，在處理“非典”危機過程中已經暴露出政府管理體制中的很多深層次問題，如整個官僚系統內部進行調度，缺乏有效協調，過度依賴行政力量和政治動員等。政府職能長期以來是增長效率優先，相對忽視了公共健康、社會保障、環境保護等問題，而政府對公共事務的管理是包括上述所有方面在內的一個綜合系統，任何一個方面的偏頗都可能造成政府的誠信受到打擊。因此，政府誠信的維持要求政府職能因社會環境的變化而轉變。

三政府誠信體系的構建

政府誠信體系的構建不僅是政府本身的事，更是政府、公民和各種民間組織在政治、社會和市場等各領域的不同力量通過互惠、習俗、強制、行為等博弈活動形成的。因此，在政府誠信體系的構建中，如果說直接受益者或主體是政府的話，那么，由單個公民及其形成的各種組織所構成的社會則是間接或最終受益者。

（一）政府誠信的層次

當代的任何一個社會－組織共同體都在一個開放的環境當中謀求生存和發展。政府誠信與個人和其他組織的誠信不同，因為在政府與公民之間沒有第三者的存在，因此，不存在一個可以裁決雙方是非的第三者力量，政府與公民之間是直接面對面的，由此帶來的懲罰也不是第三方的，政府擁有強制力量自不待言，而處于弱勢的公眾懲罰政府的可選手段只有一個，那就是對政府撤回信任或干脆不再信任，因此，公眾對政府的懲罰手段雖然是唯一的，但卻是最終手段，直指政府存在的基礎。所以，政府誠信作為一種系統信任，涵蓋政府與公民兩個維度，包括三個層次：

1理念

首先應當在政府部門和公務人員中樹立誠信觀念和責任觀念，也就是要加強公務人員職業道德建設，將公共利益作為一切工作的出發點和歸宿，恪盡職守，依法行政。同時，政府作為社會的主導力量，應當倡導公民的道德建設，培養公民的公共責任和社會品德，促進公共精神的形成。

2行為

政府誠信通過公務人員的具體行為和表現為行為結果的行政措施來體現，同時，政府的政策過程、行為方式等直接面對社會公眾。為了維護誠信政府的形象，政府行為規程和規范、紀律等都應當體現到政府決策過程和公務人員的執行過程當中，體現到依法行政的過程當中。

3制度

政府誠信是一種聲譽，更多地靠制度以及制度的執行來塑造和體現，因此，制度是政府誠信的核心層面。政府誠信的制度包括圍繞政府誠信本身形成的制度即如何做到誠信和政府誠信監督制度即評估政府誠信的制度兩個方面。前者包括政府信息公開的制度化、開放的行政程序、責任機制建設等，后者包括鼓勵公民參與的各項制度建設。

（二）政府誠信的構建

雖然我們在應對“非典”公共危機過程中缺少足夠的經驗，也缺少一個專業的成熟的危機預警和處理機制，但以4月20日為轉折，政府迅速建立起一個應對危機的臨時機制，將“非典”的危害及時遏制在一定范圍內并成功地凝聚了人心和各種社會資源，相信公民將在此次危機后更加信任政府，政府今后的工作將變得更加順利而高效，政府的誠信度極大提高，政治體制改革的公民支持力度也將加強。因此，抓住這個契機進行政府誠信體系構建，將對我國公共權力的運行與公民的參與起到積極的作用。在開放的風險社會中，政府誠信主要依賴于制度的構建。

1建立政府信息公開機制，加強政府－公民溝通。

毫無疑問，公民的知情權對應于政府的公共管理責任，因此，及時、暢通地向政策涉及的利益關系人和風險承擔者提供有關政府決策、行為、預算、統計資料、財務披露等信息。并在發生公共危機的時候，將相關的宏觀信息與微觀信息向公眾公開。因此，以公民為本位進行政府誠信的構建，首先要求建立政府信息公開機制，使政府成為透明的信息中心，這樣做的過程和結果都無疑將是使公民更加充分地了解政府的運作和功能，從而在政府與公民之間形成良性的溝通，在這個基礎上，公民與政府之間的互信必然得到加強，增強政府的誠信度。為此，我們需要進行政府信息公開建設，將政府的行為、程序納入制度化軌道。

2建立強有力的政府權－責機制，加強政府對社會需求的回應性。

這首先要求政府及其公務人員樹立權力的公共性觀念，做到權力與責任相對應，政府應依法行使公共權力，做到不缺位，不越權，全面、恰當地履行與公共權力相對應的職責，不能有權無責，也不能有責無權。政府是社會需求的制度化滿足機制，因此，應當通過強有力的權責對應的機制，對不同時期不同社會主體的需求做到及時、恰當的反應，采取果斷準確的措施。因此，需要建立權責對應、靈敏高效的信息收集－反饋機制，對社會公眾通過媒體、信訪以及群體行為等反映的問題、需求和建議等信息及時了解、分析和處理。強有力的政府權－責機制還包括加強基層政府與社會在公共危機、公共服務和公共事務管理方面的自主權和與之相適應的責任，以便把握控制和解決當地公共問題的最佳時機。

3建立政府、企業與民間組織的合作機制，將公民和社會組織納入政府決策體系，既強化決策的民主性與科學性，又推動社會參與和監督的制度化。

在全球化的信息時代，單純依靠政府是難以滿足社會公眾的多樣化需要的，社會公共事務的治理需要政治、市場和社會領域的各種主體相互間的合作，4月份以來，政府、企業與志愿者組織的合作就形成了眾志成城、齊心協力的局面，有效地遏制了“非典”的蔓延。政府、公民及民間組織、企業對公共事務的合作將改變現有的社會利益表達機制，盡可能地把利益不同的各方力量納入決策過程，提高政府決策的民主和科學程度，保證公共決策的質量。同時也能夠形成一個上下互動的公共事務管理模式，使政府切實承擔起公共事務管理、公共物品和公共服務提供的功能，從而徹底實現政府職能轉變。另外，政府、企業與民間組織之間制度化的協商與合作不僅能夠激發公民參與的積極性和主動性，而且還能夠通過民間組織來有效地整合社會力量，在公共危機的處理和公共事務的管理中增強公民－政府的互信，增加公民對公共政策的理解，從而維持較高的政府誠信度。

注釋:

[1]轉引自鄭也夫：《信任論》，中國廣播電視出版社，2001年版，第16頁。

[2]李惠斌、楊雪冬主編：《社會資本與社會發展》，社會科學文獻出版社，2000年版，第11頁。

[3]關于信任的結構，鄭也夫教授將之區分為人格信任和系統信任，將人格信任對應于熟人社會，將系統信任對應于現代社會。參見鄭也夫：《信任論》，中國廣播電視出版社，2001年版，第5頁。

[4]善治的要素有：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔和公正。參見俞可平：“全球治理引論”，載《馬克思主義與現實》2002年第1期?！?/p>

[5]參見徐雪莉：“抗‘非典’也要依法：寵物應隔離而不該捕殺”，《南方周末》2003年5月15日，A5版。

[6]孫云川、高柳賓：“政府網上信息資源環境管理研究”，載《圖書館雜志》，1999年第11期。