政治因素決定金融監管體系選擇論文

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編者按：本文主要從交叉監管明顯；中國金融監管體制應傾向于英國、德國或日本改革后的監管模式兩個方面進行論述。其中，主要包括：利用會員銀行的資本金提供貸款獲取利息、政策制定主要依賴公開市場委員會、FED最高管理機關的聯儲理事任期14年、美國金融監管機構既有聯邦的，也有州一級的、國際金融監管的理念由通過限制競爭來維護金融穩定、重復監管與部門博弈不僅給金融機構造成過多的負擔、貨幣政策和金融監管獨立于國務院的領導都不現實、金融監管畢竟是來自外部的風險約束、健全金融同業自律機制等，具體材料請詳見。

摘要：美國金融監管體制極其龐大和復雜，交叉監管明顯，金融市場源于殖民時期自發形成，銀行體系最早得到發展，其金融監管體制也主要基于對銀行的監管以及歷次金融危機的推動而逐步形成。美國監管體制過于復雜，部門過多過于龐大，中國金融監管體制應傾向于英國、德國或日本改革后的監管模式。金融監管體制本身其實也不一定是首要問題，加強金融監管的能力與效果才是金融監管體制改革的關鍵目標，而且監管體制的選擇最終還是取決于政治決定。

關鍵詞：金融監管體制，交叉監管，監管模式，重復監管，金融穩定，金融改革，風險約束

一、交叉監管明顯

美國金融監管體制極其龐大和復雜，交叉監管明顯，金融市場源于殖民時期自發形成，銀行體系最早得到發展，其金融監管體制也主要基于對銀行的監管以及歷次金融危機的推動而逐步形成。

各州和聯邦分別對在州和聯邦注冊的銀行進行監管，注冊地成為界定銀行監管部門的主要依據。對于在聯邦注冊的銀行，成立于1870年的財政部下屬OCC對非聯邦儲備銀行（PED）的會員銀行進行監管，其主要運行不是依靠財政資金，而通過特殊的制度安排，如通過支付服務和收取監管對象費用獲得收入。而成立于1929年大危機中的聯邦儲備銀行則對其會員銀行、金融控股公司進行監管。它主要利用會員銀行的資本金提供貸款獲取利息，并從FEDWIRE的銀行間大額支付及ACH零售支付服務中收取費用。美洲銀行（BOA）每年就向OCC支付4000多萬美元的監管費。上述兩類銀行大多是大銀行。而對于在各州注冊的銀行，則由各州的銀行廳監管。

由于銀行具有是否加入聯邦儲備銀行的權利，實際上也就獲得了選擇監管部門的權利。OCC與FED之間的這種平行結構造成二者之間的監管競爭，從而爭相討好金融界，單方面給銀行松綁，以吸引銀行加入或不加入FED的會員。如FED按照巴塞爾協議Ⅱ進行監管，而OCC和FDIC則按巴塞爾協議I監管。大通銀行就曾因為FED的管制嚴格而脫離FED會員而轉向OCC。FED與OCC在進一步緊縮還是開放銀行管制上不斷發生政策沖突。盡管FED、OCC可能長期在銀行駐守，但如非必要，并不經常打擾銀行的日常工作，甚至可能在銀行下班后獨立工作。

同時，聯邦存款保險公司（FDIC）為在各州注冊的非FED會員銀行提供存款保險，主要是一些中小銀行。儲蓄機構監管署則負責監管在聯邦注冊的儲蓄機構和儲蓄機構控股公司，國家信用合作社辦公室（09S）負責監管聯邦注冊和州注冊且加入其保險系統的信用社。

至于證券業、基金業、保險業及期貨業的監管，則分別由美國證券監督委員會（SEC）、聯邦保險署（SIC）和美國期貨交易委員會（CFFC）負責。正如FED將穩定貨幣及支付體系的穩定性作為首要目標一樣，保護投資者利益成為SEC對證券業監管的主要目標，因此它并不管理證券經營機構的具體業務，也不管理上市公司的經營行為，而只要求投資銀行、上市公司、資產管理公司等提供連續的年度財務報告，監督其信息披露，并且只監管證券經紀業務，不管其投資銀行業務。保險業的監管則主要由州政府負責。

上述聯邦監管機構的組成人員均由國會任命，任期大多與總統任期錯開，只對國會負責。如FED并非美國政府的內閣組成機構，與財政部之間也沒有任何人事任免關系，但其社會地位和公眾威望卻高于財政部。一方面，其政策制定主要依賴公開市場委員會，無需總統和政府的行政和司法體系中任何人批準；另一方面，FED最高管理機關的聯儲理事任期14年，理事會主席、副主席任期4年，雖然理事由總統任命，主席、副主席由總統提名、參議院通過，但由于與政府換屆錯開，使得行政部門對其施加影響的空間大為縮小。FED作為中央銀行，具有相當大的獨立性。

美國金融監管機構既有聯邦的，也有州一級的，針對不同的業務領域，設立了不同的監管機構，基本上屆于分業監管的體制，這些機構之間存在著交叉和重復監管的現象。對于飛速發展的對沖基金和私人股權投資基金，SEC僅掌握部分自愿登記的對沖基金情況，對于大多數以私人公司形式設立的對沖基金則毫無辦法；而FED也只能基于穩定金融體系的考慮，要求對沖基金的交易對手方如銀行等提供相應的數據。對于國會一再試圖監管對沖基金和私入股權基金的做法，FED內部中立的十人專家委員會在2007年6月最新的一次內部聽證會上卻不予以支持，至今仍無任何專門監管此類基金的法規。至于此類基金對新興市場造成極大沖擊，危及區域乃至全球金融穩定性的行為，無論是FED還是SEC或OCC都缺乏基本的國際間監管協調上的考慮。目前，它們與中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會等部門的聯系和溝通也局限于對各自所在國家銀行在對方分支機構的信息交流和人員培訓，且局限于一年一次，缺乏經常性交換機制和應急救援機制。而國際清算銀行（BIS）和國際貨幣基金組織（IMF）等國際組織的救援顯然缺乏適應危機的應急作用，反而造成極大的困擾。這一缺陷在1998年亞洲金融危機中暴露得尤為充分。

此外，1991年，還設立了獨立、中立的總統金融工作委員會，由FED、財政部及各類專家組成，為行政當局的金融決策更好地理解金融行業，監督金融政策的制定，提供專業性的咨詢意見。

二、中國金融監管體制應傾向于英國、德國或日本改革后的監管模式

前些年，以美國為主要樣本而實行金融分業監管，其目的在于通過分業經營，促進金融各行業的發展，尤其是以往相對落后部門的發展進程，同時避免風險的相互傳遞。經過幾年的實踐，金融業得到一定發展，金融改革取得積極進展，金融監管的目標逐步明確，監管方法也有所改進。然而，隨著金融開放的加快，越來越多的境外金融機構進入，其混業經營的模式以及在母國接受的混業監管與中國分業監管極不適應。一是境外金融機構的業務創新受到制約，不同機構、不同的業務受不同部門的監管，重復監管，監管過度突出，創新的效率下降；二是國內金融機構因受分業經營的限制，在競爭中明顯處于不利地位，尤其是在一些新興業務中，完全處于被動地位，雖然也逐步開始向混業經營轉化，但仍因金融監管部門的分歧，而常常陷入困惑；三是不同監管部門對于同一機構的不同業務，以及不同機構的同一業務理解存在差異，各自出臺政策、規章，為金融機構利用政策進行套利提供丁空間，這就暴露出監管上的空白。

美國FED、SEC、OCC等部門及花旗集團、美林集團、高盛集團、美洲銀行、大通銀行、富國銀行、巴克萊銀行等業界機構的專家均表示，各國金融業發展情況完全不同，金融體制、政治體制差異很大，金融監管體制也不應照搬照抄，而應從本國實情出發，適時地根據金融發展的特點，調整金融監管的模式及功能、金融監管的組織結構及方法等。他們均認為，美國監管體制過于復雜，部門過多過于龐大，不主張中國模仿其體制特點，而傾向于英國、德國或日本改革后的監管模式。

（一）國際金融監管的理念由通過限制競爭來維護金融穩定

轉向追求金融穩定、市場效率與監管成本收益的有機結合。英、德等國改革金融監管的目的在于提高本國金融市場和金融機構的國際競爭力。這從英國迅速上升超越美國，成為全球第一大的海外公司股票發行地和基金最發達的地區可以看出改革的成效。而日本等則是危機推動下適應金融全球化競爭的產物。監管機構的設立既非一成不變的模式，與被監管機構之間也不是居高臨下的關系，其核心是協助金融業的發展，敦促金融機構控制風險，為滿足市場對外部監管的需求而提供監管服務，通過效率改進來維護金融的系統穩定。那種將監管作為外生變量，視為金融發展的成本而非風險的管理者、效率改進推動者的看法顯然已不適應新的金融全球化與創新的形勢。將監管作為服務，直接決定監管體制的內涵將發生根本變化，也是應對金融全球化與創新加速的挑戰的積極反應，主動地為金融機構的金融創新提供信息服務、政策支持和支付結算服務等，而不僅僅是監督、管制和制約。

（二）重復監管與部門博弈不僅給金融機構造成過多的負擔，而且也導致監管效率下降，拖延金融改革與創新的進程

從美國金融監管體制特點及最新的動態來看，各部門也開始意識到分業監管在混業經營和金融全球化的條件下，面臨巨大的壓力，無論是基本信息的及時、全面收集，還是對市場波動的隨機應變，都因體制缺陷而可能導致風險事件甚至沖擊金融穩定性。因此，應試圖在現行體制下，通過對信息收集的統一、共享，提高監管機構之間的信息溝通。除英、德、日等十四國外，越來越多的國家也已在分業監管的體制下實行了某種程度上的綜合監管，現在已有四十八國采取行動加強監管協調，消除監管空白。

2003年政府機構改革形成的"三會一行"式的監管框架經過五年左右的實踐，顯現出與上述美國監管體制中極為相似的現象，相互間競爭越來越突出，協調卻日益欠缺，"三會"之間通過聯席會議實現協調、磋商的機制并沒有真正建立起來。一是每次會議間隔時間太長，喪失了及時交流、溝通的意義。二是對于會議議題由誰提出并主導，如對無法協調或協調結果得不到執行如何處理等事項缺乏明確的規定和有效的約束，尤其是對一些邊界模糊的新興業務監管存在分歧，缺乏牽頭和協調機構，很多事情不了了之，從而達不到協調的目的。三是金融領域的諸多業務如企業債券的發行、企業短期融資券的發行、境外機構發行境內人民幣債券、境內機構發行境外債券、私人股權投資、創業投資、零售支付結算服務等的管理卻分別在中國人民銀行、國家發展與改革委員會、財政部等部門，這些部門并不在上述"三會"的聯席會議范圍之內。這些部門顯然在實際行政權力和行政資源等方面都明顯優于上述三個監管機構，而協調這些部門已經不是目前聯席會議的功能所能解決的，僅僅依靠部門間聯席會議解決監管部門間的爭端難以取得成效。

因此，在改革目標上，可借鑒英、日等國經驗，根據中國的實際情況，逐步將分業監管模式轉變為功能型監管模式，從體制上解決現行監管結構和監管理念的矛盾。在機構設置上，則可參照美國聯邦金融機構監管委員會或日本的金融服務廳的模式。在操作上，借鑒日本的改革經驗，分步驟進行操作。針對金融混業經營的趨勢，在組織結構上，借鑒德國經驗，考慮部門差異，對于金融市場跨部門的任務由專門的交叉部門負責，如交叉業務部門負責處理涉及金融市場、金融工具和金融集團的交叉監管問題；負責處理涉及交叉領域的法律適用和立法問題，保護存款人、投資者和消費者利益。此外，專設內部考核及預算委員會，負責監督管理各監管部門履行監管職責的水平，提出意見和建議，編制部門預算等。此外，針對不同目的，設立多個不同的專業咨詢委員會，集中民智，體現專業性特點，由金融市場各領域的專業機構人士、消費者代表和學者組成，為金融決策提供獨立的專業咨詢意見，并對各監管部門的執行狀況提出評估意見。

（三）基于中國的政治生態，貨幣政策和金融監管獨立于國務院的領導都不現實

中央銀行內設的貨幣政策委員會成員由于其行政部門的特點，無法保證其完全地代表市場和社會各方的利益，其職能事實上僅限于相關政府部門的高層議事機構。因此，較為現實的是增加主要金融機構和專家的代表，逐步提高其獨立性，增強運作的透明度，加強市場的理性預期。同時，借鑒十國集團的經驗，設立跨部門的支付結算委員會，將建立標準統一、系統互聯、轉換有效的支付結算體系作為當前的主要任務，以促進支付結算體系的穩定。

（四）金融監管畢竟是來自外部的風險約束，加強金融機構的內部控制制度才能從內部有效地控制風險

合理設置內控機構，建立金融機構內部控制的稽核評價制度，充實改善內控設施，建立高效的金融管理信息系統，實現信息采集、加工處理、傳輸的自動化，實現信息資源共享。通過建立數據庫、模型庫、方法庫，實現快速、準確、合理的預測和分析，提供內部控制的信息來源和最終決策支持。修改完善內控制度，適時根據其業務發展和環境變化不斷修改完善內控制度，動態地適應業務發展與金融創新對風險控制的需要。

（五）健全金融同業自律機制

強化市場自身的約束機制，加強同業公會在行業保護、行業協調與行業監管、行業合作與交流中的作用，維護同業有序競爭，防范金融風險，保護同業成員利益。根據金融機構的不同類型、不同地區建立不同的金融同業公會，并在此基礎上形成全國金融同業公會的聯系機制。

應當指出，世界上并沒有一個統一的、最優的金融監管體制，任何金融監管體制都是根據本國的金融發展水平及政治體制特點所作出的選擇。雖然金融監管體制對改善金融監管的有效性具有重要意義，但它只是為有效的金融監管提供良好的制度保障，監管體制本身并不能確保有效的金融監管。金融監管體制本身其實也不一定是首要問題，加強金融監管的能力與效果才是金融監管體制改革的關鍵目標，而且監管體制的選擇最終還是取決于政治決定。