高速公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展論文

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摘要：高速公路產(chǎn)業(yè)是典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，政府必須加以管制，而現(xiàn)行高速公路管制體制存在較多弊端，難以適應(yīng)高速公路產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展所必須的制度安排，必須對其進(jìn)行改革。指出了現(xiàn)行高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制體制中存在的問題，提出了高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的基本思路。

關(guān)鍵詞：高速公路產(chǎn)業(yè)；政府管制；體制改革

高速公路產(chǎn)業(yè)在我國的形成與發(fā)展源自于公路收費(fèi)制度的實(shí)施。公路收費(fèi)制度是改革開放以來，我國實(shí)施的一項(xiàng)比較成功的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策，其意義在于建立了一種有效的投融資機(jī)制，緩解了公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足的矛盾，使我國在不到二十年的時間內(nèi)建成了超過5.3萬公里的高速公路，居世界第二位，走過了發(fā)達(dá)國家一般需要50多年才能完成的里程。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和高速公路產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，如何使政府在高速公路管理中由過去的事業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管制？如何按照市場規(guī)律規(guī)范和引導(dǎo)高速公路產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)高速公路產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)以及有效的解決高速公路產(chǎn)業(yè)當(dāng)前發(fā)展中存在的問題，便成為政府在新時期對高速公路產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的一個重要課題。

1現(xiàn)行高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制體制中存在的問題

政府管制是指具有法律地位的、相對獨(dú)立的政府管制者，依照一定法規(guī)對被管制者(企業(yè))所采取的一系列管理與監(jiān)督行為。因此要對高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制體制進(jìn)行改革，就應(yīng)該從規(guī)范管制主體、管制客體以及管制依據(jù)等三個方面進(jìn)行，即從政府管制機(jī)構(gòu)、高速公路經(jīng)營企業(yè)以及相關(guān)的法律法規(guī)等方面展開論述。

1.1高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制機(jī)構(gòu)存在的問題

（1）管制機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，政出多門。

根據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對高速公路產(chǎn)業(yè)實(shí)施管的機(jī)構(gòu)是國務(wù)院交通主管部門和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府交通主管部門，另外還有省級物價(jià)主管部門和財(cái)政部門，如收費(fèi)管理?xiàng)l例第50條規(guī)定：“政府還貸公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價(jià)格主管部門、財(cái)政部門審核后，報(bào)本級人民政府審查批準(zhǔn)”。另外對于有關(guān)高速公路路政管理問題，公安部門也介入其中。多家管制機(jī)構(gòu)同時并存，一方面使得高速公路產(chǎn)業(yè)管制政策難以協(xié)調(diào)，另一方面也會出現(xiàn)管制機(jī)構(gòu)互相扯皮、推委現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（2）管制機(jī)構(gòu)職能的多重定位。

在高速公路產(chǎn)業(yè)中，除了一部分社會性管制措施是由專業(yè)化的獨(dú)立的政府職能部門承擔(dān)外，其余管制措施主要由交通主管部門實(shí)施。在現(xiàn)行的政府管理體制中，交通主管部門普遍承擔(dān)四重職能，扮演四種角色。即：①行業(yè)管制者。其職責(zé)無疑是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)或行業(yè)性條例對業(yè)內(nèi)企業(yè)或事業(yè)單位的相關(guān)行為實(shí)施管制；②行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)者、重大計(jì)劃的制定者和執(zhí)行者；③行業(yè)的國有資產(chǎn)所有者代表；④收費(fèi)還貸公路的實(shí)際經(jīng)營者。

1.2高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制客體存在的問題

（1）高速公路經(jīng)營主體存在“雙軌制”，即事業(yè)性質(zhì)的收費(fèi)還貸經(jīng)營主體和企業(yè)性質(zhì)的收費(fèi)經(jīng)營主體同時并存。根據(jù)《中華人民共和國公路法》對收費(fèi)公路類型的有關(guān)規(guī)定，目前理論界普遍將收費(fèi)公路分為兩類：收費(fèi)還貸公路和收費(fèi)經(jīng)營公路。這兩類公路建成投入運(yùn)營以后，都表現(xiàn)為設(shè)立收費(fèi)站收取通行費(fèi)，車輛交費(fèi)之后就可以通行，從表面上是看不到兩者有什么區(qū)別。但是政府部門無論是建章立制，還是在實(shí)際工作中，都將兩者截然區(qū)分開來，幾乎按完全不同的方式操作。收費(fèi)還貸公路與收費(fèi)經(jīng)營公路相比，帶有明顯的行政色彩，是一種“政企合一”的經(jīng)濟(jì)組織。

（2）高速公路經(jīng)營企業(yè)在經(jīng)營管理中存在諸多問題，集中表現(xiàn)在以下方面：

①粗放經(jīng)營、分散低效，目前高速公路經(jīng)營大部分都是“一路一公司”或“一路一局”式個別運(yùn)作，管理機(jī)構(gòu)、人員和設(shè)備重復(fù)設(shè)置嚴(yán)重，造成資源浪費(fèi)、成本增加、效率低下，并且由于分散經(jīng)營、各自為政，使得整條高速公路乃至區(qū)域網(wǎng)絡(luò)高速公路被人為割鋸，造成技術(shù)升級困難，高速公路整體效益優(yōu)勢難以發(fā)揮；②由于分散經(jīng)營，沒有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大，融資成本高，融資規(guī)模受到限制，融資能力，再發(fā)展能力低，難以實(shí)現(xiàn)滾動發(fā)展；③收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范不統(tǒng)一，自成體系，約束和管理困難；④企業(yè)規(guī)模小，發(fā)展空間有限，無力形成技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，制約了技術(shù)進(jìn)步，高速公路技術(shù)水平和服務(wù)水平升級困難，影響高速公路經(jīng)營效益和社會效益的有效發(fā)揮。

（3）高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制依據(jù)存在的問題。

為了促進(jìn)我國收費(fèi)道路的規(guī)范、健康、穩(wěn)定發(fā)展，交通部及相關(guān)部門先后頒布了《中華人民共和國公路法》、《關(guān)于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于公路股份有限公司國有股權(quán)管理有關(guān)規(guī)定的通知》及《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)，為包括高速公路在內(nèi)的收費(fèi)公路的融資、建設(shè)、特許經(jīng)營、資產(chǎn)管理等提供了法律依據(jù)，成為我國收費(fèi)公路實(shí)踐探索和發(fā)展的法律基礎(chǔ)。

但是現(xiàn)有政策及法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是基本上泛泛針對各類收費(fèi)公路，沒有專門適合高速公路這種國家全局性、戰(zhàn)略性公共結(jié)構(gòu)工程的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營及發(fā)展的政策及法律、法規(guī)體系，只有各省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)本地情況制定的地方性政策和法規(guī)。體制及法律建設(shè)相對落后，是我國高速公路發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多問題的重要根源之一。

2高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的基本思路

2.1設(shè)置集中、統(tǒng)一的高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制機(jī)構(gòu)

高速公路產(chǎn)業(yè)目前在我國還處于初級發(fā)展階段，從國家的長遠(yuǎn)規(guī)劃來看，高速公路產(chǎn)業(yè)將有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼藶榱诉M(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營效率和政府管制效率，必須結(jié)合高速公路自身特點(diǎn)，設(shè)置一個符合高速公路產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求的、集中統(tǒng)一的政府管制機(jī)構(gòu)。設(shè)置政府管制機(jī)構(gòu)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：（1）要將政府對高速公路產(chǎn)業(yè)的管制職能集中到一個機(jī)構(gòu)，避免管制機(jī)構(gòu)職能過度分散導(dǎo)致管制責(zé)任無法落實(shí)，影響管制效率。（2）管制機(jī)構(gòu)必須通過有關(guān)管制法律的授權(quán)，依法行使管制職能。（3）管制機(jī)構(gòu)在實(shí)施管制政策時應(yīng)與政府的其它相關(guān)機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，使政府與管制機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分開。（4）管制機(jī)構(gòu)應(yīng)包括技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、法律等四個方面的專家，管制機(jī)構(gòu)應(yīng)有一批真正掌握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和管制理論的財(cái)務(wù)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的專業(yè)人才，這樣才能滿足現(xiàn)代管制政策性、專業(yè)性、時效性強(qiáng)的基本要求。2.2建立健全高速公路產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所需的法律法規(guī)

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，政府對高速公路產(chǎn)業(yè)的管制必須適應(yīng)法治經(jīng)濟(jì)的要求。根據(jù)發(fā)達(dá)國家在政府管制法律制度方面的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該建立政府管制體制的法律框架，作為政府管制的基礎(chǔ)。從我國實(shí)踐情況來看，高速公路的法制建設(shè)滯后于高速公路的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有關(guān)高速公路產(chǎn)業(yè)管理的法律尚未制定。現(xiàn)有的《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中的一些規(guī)定對高速公路過于原則，缺乏可操作性。

高速公路管理法規(guī)滯后，已經(jīng)成為影響我國高速公路產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展的一個重要因素，因此應(yīng)該盡快制定出臺有關(guān)《高速公路管理辦法》、《公路路政管理規(guī)定》、《高速公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)》等行政規(guī)章和技術(shù)法規(guī)，改變高速公路管理法規(guī)、技術(shù)規(guī)定缺乏的現(xiàn)狀。

2.3建立規(guī)范的高速公路經(jīng)營企業(yè)，逐步擴(kuò)大市場機(jī)制作用的范圍（1）實(shí)現(xiàn)高速公路經(jīng)營企業(yè)政企分離。

高速公路產(chǎn)業(yè)作為具有自然壟斷屬性的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，和我國大多數(shù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)一樣，現(xiàn)行的政府管制體制的基本特征仍然是政企合一，所以要實(shí)現(xiàn)高速公路產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展、建立規(guī)范的政府管制體系，其前提就是實(shí)行政企分離。只有在政企分離的管制體制下，企業(yè)才能形成作為市場主體所必須的經(jīng)營機(jī)制；政府則由高速公路產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者和管理者，從而提高政府管制的效率。

（2）建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的高速公路經(jīng)營企業(yè)。

高速公路經(jīng)營企業(yè)作為高速公路產(chǎn)業(yè)的主體，應(yīng)該適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是高速公路產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的重要內(nèi)容之一，高速公路企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面應(yīng)該注意以下幾個方面：①建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的、規(guī)范的公路經(jīng)營公司；②企業(yè)的規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)原則。

（3）建立公路經(jīng)營權(quán)二級轉(zhuǎn)讓市場。

目前，我國的公路經(jīng)營權(quán)交易市場仍主要限制在一級市場即政府與公路經(jīng)營企業(yè)之間，而公路經(jīng)營企業(yè)之間的公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是不允許的。《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》中規(guī)定：“公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后，轉(zhuǎn)讓方在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)不得收回公路經(jīng)營權(quán)，受讓方不得以任何理由再將公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方”。這就使得公路經(jīng)營企業(yè)之間難以通過公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)公路公司之間的優(yōu)化重組，不利于企業(yè)的資本運(yùn)作。也不利于提高公路經(jīng)營公司的經(jīng)營管理水平。隨著我國高速公路產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展，應(yīng)該開辟公路經(jīng)營權(quán)二級市場，使市場機(jī)制在高速公路的建設(shè)運(yùn)營中發(fā)揮更大的作用。

2.4建立和完善對管制機(jī)構(gòu)的社會參與和監(jiān)督機(jī)制

從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論分析可知，由于受政府管制機(jī)構(gòu)“有限理性”所決定，因此要制定和實(shí)施科學(xué)的管制政策，就需要各方面的社會公眾向管制機(jī)構(gòu)提供信息，參與管制政策的制定和實(shí)施過程。同時由于管制機(jī)構(gòu)是由具體的管制人員組成，這些人也是“經(jīng)濟(jì)人”，也具有私利的特性，因而存在管制者被受管制者“俘虜”的潛在可能性，為了避免這種潛在可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)可能性，就要求社會公眾、司法機(jī)構(gòu)和其他政府機(jī)構(gòu)對高速公路產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，以形成制衡關(guān)系。因此，建立和不斷完善社會參與和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是政府管制機(jī)構(gòu)公平、公開、公正地制定和執(zhí)行管制政策的制度保證。

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