農村宅基地制度論文
時間:2022-09-19 10:18:00
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[論文關鍵詞]宅基地物權流轉模式公平效率
[論文摘要]隨著我國在社會主義市場經濟的軌道上越走越遠,農村中逐漸出現諸多嚴峻的現實問題,其中一個突出的熱點即是宅基地使用權制度。農村宅基地使用權利用的現實情況表面復雜性背后隱藏著共同的深層次原因,即我國農村土地制度與市場經濟體制的差離及公平與效率的失衡協調。
我國農村土地制度一直以來是社會及學界討論的重點,尤其是宅基地制度更是由于其涉及的利益攸關農民基本居住保障而受到特別的重視。隨著社會主義市場經濟的深入發展,農村宅基地制度所引起的各種社會紛擾和理論困境愈多,各界對此的爭論愈大。本來寄希望于近期出臺的物權法,可以在此方面予以明確和發揮解紛的作用,但由于各種主客觀條件的限制,物權法在宅基地使用權制度上沿用了以前以土地管理法為代表的法律法規的規定。新的立法的簡單、粗陋使得農村宅基地及其使用權制度的改革仍然處于停滯的狀態。同時相繼出現的各種新的糾紛和關涉的法律灰色地帶的困境又懸而未決,迫使人們不得不繼續思考農村宅基地制度的改革方向。本文從當前嚴峻的現實出發,淺析我國宅基地使用權制度的隱含矛盾,探討其應當發揮的社會作用,分析思考問題的癥結所在,以求解決方案。
一、我國宅基地使用權制度的現狀和問題
(一)宅基地制度的立法現狀
當前關于我國宅基地問題的法規政策主要有憲法、物權法、土地管理法的規定和國務院及相關部委、下達的若干規定和意見。它們共同對我國農村宅基地及使用權做出了一定程度的規范和指導。總結起來主要是這樣幾個問題。
從其性質上講,宅基地使用權是一種用益物權。我國農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。確立了宅基地所有權在于農民集體。享有宅基地使用權的農民可以依法在集體土地上建造供己居住的住房,并享有所有權,因此其只能是用益物權。
宅基地使用權的取得和使用主體只能是該集體組織的成員,禁止城鎮居民直接買賣宅基地。這項規定是為了保障農民能夠獲得最基本的生活居住條件,同時防止炒賣農村宅基地的不法行為危害到農民基本利益。宅基地使用權的取得原則是“一戶一宅”,獲得方式必須經過行政審批程序且無需繳納宅基地使用權的出讓費用。但其二次流轉受到限制,宅基地使用權不得單獨轉讓,單獨抵押、繼承,也不得單獨出租。
宅基地使用權只能用于建造農村村民的個人住宅,而且應當盡量使用村內的空閑地。不得不占用耕地的必須經過審批。使用權的行使要符合劃定的宅基地范圍,照顧相鄰人的合法權益。宅基地使用權如果沒有法律規定的特殊原因不能被任意收回。
以物權法、土地管理法為代表的法規政策對宅基地使用權的規定旗幟鮮明地以保障農民的基本居住需要為目標,所規定的取得無償的福利性、流轉范圍和方式的限制性無不體現對農民基本利益和農村穩定秩序的保障和維護。從設定之初我國社會和農村生產生活的基本情況來看,立法的出發點和立足點是正確并且適當的。
(二)宅基地使用權的實踐問題
1.宅基地使用權的取得和直接利用
《土地管理法》等規定宅基地使用權的創設實行嚴格的行政審批制,即由申請人提出申請,集體土地所有權人同意后,經鄉鎮政府審核,最終由縣級人民政府土地管理部門批準。這種嚴格的審批制將權力集中在政府手中,其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監督管理。但實踐中宅基地的具體分配中出現的問題呈現兩個分化極端。一種情況是宅基地使用權基本上由村干部把領大權。在宅基地的審批過程中,鄉鎮干部及村干部以權謀私、越權劃撥的現象嚴重。鄉鎮干部及村干部濫用職權、以權謀私,亂占地建房、多占地建房,不僅干擾了國家對宅基地的正常管理,而且嚴重損害了農民的利益。另一種極端情況是作為責任主體的村集體沒有對農村宅基地盡足夠的監督義務。怕得罪人、礙于人情、多一事不如少一事的想法充斥責任者頭腦,致使宅基地被集體組織成員自作主張亂占多占嚴重。農村宅基地的利用大部分處于低效利用的狀態,與農村宅基地所有者的管理能力低下不無關系。特殊的個別地區人口遷移流動較快,農村中房屋閑置、宅基地申請量下降或閑置荒廢,造成土地利用率低下,不利于農村經濟生活的開展。
當前在某些大中城市的郊區愈演愈烈的小產權房問題更是與當地的集體土地管理者如村委會、鄉鎮政府脫不了干系。很多情況下這些不符合法律規定,無法取得正規房產部門發放的產權證的房子由村集體或鄉鎮集體的領導班子直接籌劃修建,目的是為當地牟取經濟效益。城市及外來人口大量購買用于居住或辦公,但由于法律政策的空白使得該種房屋的產權結構處于模糊不清的狀態。
宅基地的管理缺乏規劃基礎。農村建房無序,規劃不到位,村容村貌差,由于整體利用和建設規劃的嚴重滯后,農村村民住房建設出現混亂的狀態難以避免。村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展。一是呈線型擴張,即農民建新房沿公路延伸;二是呈塊狀擴張,新建住宅不斷向村莊外擴展,村莊周圍新房林立,村莊內部破破爛爛,形成典型的“空心村”。[1]
與此相應的,實踐中對于如何處理使用權人建造與住房的居住生活有關的其他建筑物和設施方面也還有些疑問。如農村村民大多在自家住房周圍從事種植樹木、蓄養少量家禽等家庭經營活動。那么是否允許宅基地使用權人在必要的范圍少量超占土地,這個必要的范圍如何控制都成為操作的難點。
值得一提的是目前蘇南、廣東珠三角等地區的由市縣級政府直接牽頭力推“農宅公寓化”。“農宅公寓化”全面引入了城市地產的積極因素,開啟以福利性手段革新農村人居現狀,以集約建房、公寓化聚居、舊村整治等為重要內涵。但農宅公寓化同樣引起極大的爭論和一些現實的問題。如出現的強迫農民拆遷、住進公寓后的農民就業、土地新的浪費等等問題。要想推動順利發展,農村地產需要邁過的“坎”還有很多。①
2.宅基地隱形流轉和產權糾紛
以北京為代表的一些大中型城市,由于外來務工人員較多和日益上漲的超出普通購買者承受底線的商品房價格,導致這些城市的近郊區附近出現了大量的農宅流轉,其基本形式是租賃和買賣兩種。近郊農村以租賃為主,租房者主要是外地務工的農民工或經商者。購買農宅的則有知識分子和白領階層(包括公務員),買房或是用于成家或是當作第二居所休閑度假之用,也有的用于工作場所辦公;農宅的購買者中還有不少是外省市人,他們為了在北京長住,但又無法承受高價的商品房,只好購買相對便宜得多的農宅。從法律和各項規章制度來看,國家早已明確了城鎮居民不得購買宅基地,宅基地也不能出租。但由于農民對于宅基地上其所建造的住房享有所有權,可以自由地買賣出租,又因為我國實行“地隨房走、房隨地走”即房地一體的原則,農村私宅買賣必然牽涉到宅基地使用權問題,導致購買者對自己購買房屋后享有的物權權利處于十分尷尬的地位。他們繳納了買房款,卻不能如同城市中的房產所有者一樣享有該房產所處土地的使用權。由此引起的糾紛也使得購房者的權益陷入了難以充分保障的境地。房屋抵押情況大致也是如此。
正如上文現象所體現的,具有典型物權性質的房屋所有權和物權性質模糊不清的宅基地使用權之間法律規則的矛盾沖突在實踐生活中已經發生了明顯的沖突。主要體現為以下兩類:(1)買賣合同簽訂后房屋已交付但未辦理宅基地使用權變更登記。買受人起訴要求出賣人履行變更登記義務?;蛘叱鲑u人起訴,要求以未辦理宅基地使用權變更登記為由收回房屋。(2)在房屋拆遷搞房地產開發或工業小區建設,農村房屋所有人可以得到一筆遠高于房屋出售價的拆遷補償款時,原所有權人訴至法院要求確認房屋買賣合同無效從而收回房屋。由于法律法規的不健全,對農村私房買賣合同的效力形成了認識差異導致實踐中的審判標準和結果不同[2]。另一方面,長期無法明確宅基地使用權的物權性質,進一步又影響了農村房屋登記工作,未登記房屋的權利狀態不免就陷于不清不楚之中了。這更加影響了農村房屋買賣糾紛的解決。
3.宅基地取得法定方式單一性和實得方式多樣性的背離土地管理法、物權法規定農村宅基地的取得必須按照“一戶一宅”原則,經過行政審批程序無償獲得。但該條文明顯沒有考慮到實際生活中有一些其他的方式可以使他人從原宅基地使用權享有人手中附帶地獲得宅基地使用權,并且這些方式實際引發了一些法律上的難題。
最普遍的情況是,宅基地上的房屋被繼承(或受遺贈)附隨取得的宅基地。根據法律的規定,無論是城鎮還是農村,公民對宅基地只享有使用權,沒有所有權。即宅基地不屬于公民的個人財產,不能轉讓和買賣,也不發生繼承。但是在宅基地上建造的房屋屬于公民享有完整所有權的合法財產,當然屬于《繼承法》第3條規定的遺產的范圍,房屋是可以發生繼承的。而正如上文所述房地不可分離。凡是房屋所有權合法轉移,宅基地使用權也隨之轉移。而這又與宅基地取得的身份性發生了沖突。有的學者認為繼承人繼承房屋的所有權之后,宅基地使用權人仍然由其繼續使用,當所繼承房屋滅失時,宅基地所有權享有者集體組織有權收回使用權。有的學者提出,結合繼承人的身份要素,屬于集體組織成員的繼承人享有繼承份額內被繼承房屋的所有權,而不屬于集體組織成員的繼承人則只能享有房屋的使用權。如果同時出現這兩種繼承人,他們對被繼承的房屋不能成立共有關系。如果只是存在后一種繼承人,那么宅基地是否調整由集體組織自行處理,待發生拆遷時,各繼承人可對拆遷款進行分割。同樣的規則適用于受遺贈的情況。
比較這兩種觀點??梢钥吹狡涫滓獏^別在于是否區分繼承人的身份。從宅基地使用權取得的身份性來看似乎首先區分繼承者身份更加順理成章。但區分身份的目的在第二種觀點看來是為了確定繼承人獲得所有權還是使用權。那么區分身份的缺陷就是很明顯的了。農民對宅基地上自己建造的房屋毫無疑問享有所有權,繼承人對房屋的繼承人根據繼承法的規定當然繼承房屋的所有權。而區分繼承人的身份剝奪了繼承人本應該享有的所有權,降格為使用權是沒有依據的。只是由于國家城鄉土地制度不同,為了平衡繼承權與集體經濟組織之間利益,不屬于集體組織成員的繼承人應該享有的合法利益就被剝奪,繼承人的法定權益和實質公平在國家的管理制度面前被無情地犧牲,實在有違法理精神。個人不贊同第二種觀點的處理方法。
相較而言,第一種解決方案雖然有可能導致要么某位集體成員取得多處宅基地要么城鎮居民獲得宅基地,但將房屋滅失與宅基地使用權的存在聯系起來,既不違背繼承規則,又為集體組織行使權利留下了空間和機會,折中的效果更好。二、宅基地使用權問題的解決方案和理論探索
(一)“房地一體”的例外調整
雖然我國理論界和實務界早已經確立了“房地一體”的房屋和土地使用權流轉原則。但在現實中面對農村宅基地制度的特殊性時遇到了困難。綜合各種情況的考慮,具體在房屋轉讓和抵押上,筆者提出這樣一種解決方案。
很明顯的,物權法第146條和第147條是有關建設用地使用權的規定而非宅基地使用權,所以這里所反映出來的“房隨地走”和“地隨房走”的原則不一定要適用于宅基地使用權的流轉。即使是由房地不可分離的自然屬性推導出的房地一體的規則也不是不可動搖的金科玉律,也就是說我們完全可以另辟蹊徑。如房屋買賣合同簽訂后,房屋所有權自然由購房者所有。同時,由于根據法律規定買受人顯然不能取得宅基地使用權。那么宅基地使用權可以依然保留在出賣人農民手中,但是出賣人不能行使該使用權,同時也不能再申請一塊宅基地。即法律直接給出賣的農村私房的宅基地使用權設定限制。并且法律承認房屋買賣合同是有效的,出賣人不能以未辦理宅基地使用權變更要求收回房屋。必須注意的是當非因公共拆遷原因導致宅基地上的房屋被拆除時,則宅基地使用權也同時消滅收歸集體組織。原出賣人原則上不可以再申請宅基地。但考慮到確實有需要的,可以予以批準,但如果再次買賣該宅基地上的房屋,法律強制性規定買賣合同無效。這樣買賣雙方對自身的買賣行為都負上了對等的義務,同時也照顧了雙方的利益。即“買者不能拆,賣者不能用”。宅基地的使用權依據法律的直接規定,當事人不得、不需也不可能對宅基地的使用權問題自我約定。
該方案不可回避的一個問題是,出賣人通過買受人出資應買受人的要求翻建房屋,再賣給出資者使用以方便買受人入住要求,規避了房屋轉讓后,買受人因不滿意而翻建房屋有可能被收回宅基地使用權的法律強制性規定。而且這種方式早在國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》已經明確規定為違法行為。但該答復作為司法解釋的法律效力如何尚有待考察,何況時過境遷,1990年與現在相比,土地和房產市場的開放程度不可同日而語,突破這一解釋也有實在的現實基礎。
(二)宅基地使用權福利性與財產性、公平和效率的動態平衡
“我們應該看到中國農地的雙重功能,它不是一個簡單的生產資料,不是一個簡單的財產,更主要的,它是對農民的保障。這應是大多數人的共識,但這個共識之下有一個潛臺詞——國家目前無力對農民提供保障,只能通過制度安排的方式解決農民利益問題,而城市的居民國家要提供物質保障。這種傾斜構成‘中國特色‘的一部分?!盵3]總的來說,當前農村宅基地使用權問題是以下三對矛盾關系在社會生活中的反應:農民基本生存保障與農民經濟生活發展的矛盾、土地基本使用權與土地發展權的矛盾、土地權利設定時的政治立場和土地權利利用時的經濟追求的矛盾。筆者認為,由于農村基本社會保障手段多樣性的缺乏,使得以宅基地為代表的土地權利利用成為僅有的幾項保障措施。國家站在農民利益的立場上實實在在的為農民著想,采取限制宅基地流轉的方式來保障農民最基本的居住權利和要求,同時也維護了農村社會秩序的穩定。這一考慮更多的是從政治和社會基本利益的角度出發。但當我國逐漸步入市場經濟的發展軌道,市場經濟關于資源優化和配制的效應發揮出來,各種社會主體在利用這一市場機能紛紛獲得利益之際,農民們卻因為自身擁有資源的缺乏及獲得資源的手段的缺乏,而在市場經濟的大潮中被排斥被邊緣化。農民手中最重要的資源便是土地,但是當前城鄉二元的土地制度使得農民在獲得基本利益保障的同時卻無法利用土地資源獲得經濟生活的進一步多樣性發展。宅基地使用權的福利性嚴重制約了財產性的發揮。相應的從土地方面來說,土地基本使用權利和發展權利失衡。國家設定權利時的出發點是無可厚非的,然而當過去的基礎情況發生重大變化,城鄉二元結構的壁壘逐漸在被打破時,再堅持禁止流轉反而對農民的真正利益不利。既然上位的國家政策沒有相應的做出調整,作為社會經濟主體的農民不甘于參與市場的主動權被不合理的壓制,主動尋求法律政策的灰色地帶,各種農宅流轉形式的興起其實就是這種利益訴求的體現。
于是針對社會主體在經濟生活中自發的利益需要,國家依靠單純的禁止,堵而不疏已經行不通,也不合法理依據。國家立法和制定政策的價值取向應該從公平向效率傾斜,充分考慮到農村、農民新時期的發展利益和效率利益。權利本位的法律追求在于保障民事主體的個體利益和自由,實現財產效益的最大化。兼顧義務是強調民事主體履行財產的法定義務或接受必要的限制,但必須明確的是后者是以弘揚而不是放棄權利本位為前提的[4]。以效率為先導,創造市場經濟條件下財富利益的增長才有可能,個體權利的充分自由發揮,更多的利益也才能得到更為均衡的分配。
忽視我國的基本國情,完全不從農民的基本權利和基本利益出發,只是將資源完全交托市場配制,放棄國家的宏觀調控和管理組織職能是不正確的。但過分強調人多地少的國情,政策在效率與公平之間不當地傾斜于公平,最終導致的結果是城鄉經濟發展水平在拉大,農村居民與城鎮居民的實體利益收入在逐步拉開,公平最終反而得不到保障。農村中的社會主體雖然將農村土地流轉與割裂的大市場聯系起來,但自發性帶來的盲目、浪費造成的問題多多,此時應該是輪到國家對此加以引導和規范的時候了。更何況除流轉問題以外,宅基地問題還有很多是因為缺乏相應的配套政策和管理工作滯后造成的,更加需要國家和各級政府采取有效完善的規制措施。
三、結語
農村宅基地使用權改革必然是要放在農村土地制度和社會制度的整體構建中考量,是一個長期且復雜的過程,單單依靠物權解決方法和力量不夠,重要的是要將農村社會保障和農民發展利益掛鉤,而這一問題還需要在實踐中進一步探索。
[注釋]
①這些“坎”一般有三個:住進新公寓的“觀念坎“、“農宅公寓化”適用地區的“產業坎”、農村勞動力轉移的“就業坎”。參見:邊疆.農宅公寓化,警惕借“新農村建設”刮風[J].中國地產市場,2006,(3).
[參考文獻]
[1]何玉婷.流轉:農村宅基地的改革路向[J].法制與社會.2007,(3).
[2]陳特.宅基地使用權[A].張柳青,單國軍.物權法審判實務精解[C].北京:中國法制出版社,2007.
[3]于大水.物權法視野下農村土地制度若干問題探析[J].法學論壇,2008,(1).
[4]郭杰.農村土地關系的物權化[A].王利明,房紹坤,梅夏英.物權法專題研究[C].長春:吉林人民出版社,2002.
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