行政事業單位國有資產管理論文

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【論文關鍵詞】行政性國有資產體制改革集中管理市場化經營

【論文摘要】行政事業單位國有資產是國有資產的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質基礎，在我國公共服務體系中發揮著重要作用。然而，目前我國行政事業單位國有資產管理中仍存在諸多不合理的癥結，因此進一步推進適應社會主義市場經濟體制基本要求的行政事業單位國有資產管理改革勢在必行。

行政事業單位國有資產是國有資產的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質基礎，在我國公共服務體系中發揮著重要作用，直接或間接地影響到社會公眾的切身利益。經過多年的建設與積累，我國行政事業單位國有資產已達到相當大的規模，呈現出不斷增長的趨勢。根據《2005年中國會計年鑒》資料，截至2005年底，全國國有資產總量為13.01萬億元，其中行政事業單位國有資產達到4.37萬億元，占全國國有資產的33.6%。2006年5月《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》的公布實施，把我國行政事業單位國有資產管理工作推進到一個嶄新的階段，并在實踐中取得了一定的成效，但遠不能適應社會主義市場經濟體制的基本要求。目前我國行政事業單位國有資產管理中仍存在資產配置不合理，使用效率不高，資產流失嚴重等諸多癥結，因此進一步推進適應社會主義市場經濟體制基本要求的行政事業單位國有資產管理改革勢在必行。

一、改革現行行政事業單位國有資產管理體制的必要性

1、進一步轉變政府職能的要求

隨著社會主義市場經濟體制目標的確立，傳統管理體制所暴露出的問題日益突現出來，嚴重阻礙了市場經濟的發展，改革現有行政管理體制，轉變政府職能已是大勢所趨。在市場經濟體制下，政府的職能表現為行政，其行使“政”的職能要面向社會。即維護市場秩序，為投資經營者提供良好的市場環境，促進社會經濟的平穩發展，是政府的首要任務。有鑒于此，將政府原有高度重合的兩種職能分離開來，把目前分散在許多政府機構中的國有資產管理職能“集中”起來，“移交”給國有資產專職管理機構，使其能夠獨立地，完整地行使國有資產管理職能，其它部門則把職能完全轉移到一般社會經濟管理方面，是建立社會主義市場的經濟必然要求。這表明，在市場經濟條件下政府應把其社會管理職能放在首位，政府部門的經濟調控已經間接化，且已逐步從競爭性領域退出來，客觀上要求政府及其部門不能再直接經營企業或直接從事經濟活動，也不能直接干預企業，原來由政府部門經營管理的國有資產應交由國有資產管理機構授權的國有資產經營公司管理運營。

2、深化國有資產管理改革的要求

國有資產按性質分，可分為經營性國有資產和非經營性國有資產。經營性資產是指由企事業單位占用，投入到生產經營活動過程中或按企業要求經營使用的國有資產；非經營性國有資產指行政事業單位占用，不投入到生產經營活動過程中的國有資產。二十多年來，理論界和各級管理部門已對國有資產管理體系，作了很多探索，涌現出以深圳、上海和武漢為代表三種改革模式，并逐步建立了“國有資產管理機構—國有資產經營公司—企業”三層次的國有資產管理和運營體系。但與建立社會主義市場經濟的要求還存在差距，對國有資產管理體制改革的任務還沒有完成，需要進一步的深入思考和探索。為此，同志在十六大報告中提出，要“繼續調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制……中央政府和省（市）兩級政府設立國有資產管理機構?！睘檫M一步深化國有資產管理體制改革指明了方向。這意味著中國國有資產管理體制正在醞釀重大變革。

二、行政事業性國有資產管理現狀及存在問題

長期以來，行政事業單位的國有資產沿襲“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制”，使得依靠財政資金積累下來的行政事業性國有資產分散在各個部門，由于分散管理和監管乏力，使作為所有者的國家產權虛置、管理失控，造成國有資產配置失衡，浪費驚人，流失嚴重，使用效率低下，此外，體制不順是行政事業單位國有資產管理弱化的一個根本問題。

目前，行政事業單位國有資產管理制度存在的問題主要為:

(1)存在賬外資產，賬實不符，管理失控。目前，為數不少的行政事業單位都有部分賬外資產，而且長期不進行資產清點。特別是近年來因辦公住房條件的改善和信息化發展的需要，各單位購置資產的資金來源渠道很多，管理分散，單位未能將其登記在冊，形成大量的賬外資產。對于資產的處置和報廢也不及時，造成國有資產的大量流失，但是這些資產仍然在賬面上存在，勢必造成了會計信息失真，會計核算不準確，賬實不符。

(2)單位管理意識淡薄，隨意買賣現象嚴重。目前行政事業單位在資產處置方面，尚無一套較為完整的審批監督制度。有些領導隨心所欲，隨意變賣、低價處置資產；單位領導更換頻繁，國有資產流失也相應頻繁。

(3)缺乏責任和監督機制，資產閑置和浪費嚴重。大多數行政事業單位對資產的管理制度不健全，普遍存在“重錢輕物”“重物輕管”現象。在資產購置上存在隨意性、盲目性，不計成本不計效益,追求“高精尖”、“功能全”，重復購置和不適當購置現象普遍存在。

(4)資產管理分散，相應的法律、法規及政策措施滯后。目前國有資產的監管部門有國有資產管理部門、財務部門、房地產管理部門、紀檢審計部門等。這些部門的職責劃分不規范，資產的購建掌握在各單位手中，造成資產的實際占用權、處置權等全部落在各個占用單位,要進行跨部門、跨單位配置幾乎不可能。而現有的國有資產行政管理手段未能與市場調節機制之間有機結合。另外，我國對于市場經濟條件下行政事業性單位出現的變化和改革也缺乏深層次的研究，我國頒布的《行政事業性國有資產管理辦法》主要是針對存量資產，對于資產的形成這一關鍵步驟未做任何規定。

三、行政事業性國有資產新型管理模式

為實現國有資產管理體制從計劃經濟向市場經濟的轉變，建立起符合社會主義市場經濟體制要求的行政事業性國有資產授權經營管理新體系，使行政事業性國有資產管理走上規范化、專業化、市場化的軌道，確保國有資產的保值增值，提高資產的使用效益。該模式的核心是，組建一個由國資委授權，代表地方政府行使所有者權力的國有資產經營公司，通過改革產權，構造新的國有資產運營主體，將原來分散的非經營性資產變成經營性資產，進而對資產實行集中管理、統一配置，并通過資產運營，變成資本，進行資本運作。

從性質看，該資產經營公司是具有獨立法人資格的投資主體、經營主體和責任主體，是進行國有資產產權運營的國有獨資公司，是特殊企業法人。一方面，要把國有資產的保值增值放在首位，以地方政府的意圖為導向，為城市建設和經濟建設服務；另一方面，同其它的企業一樣，面臨著市場風險，以利潤的最大化為經營目標。從職責看，該資產經營公司代表地方政府持有授權范圍內黨和國家機關、人民團體、事業單位的國前有資產產權（股權），市政設施附屬資產產權。對授權范圍內國有資產行使重大問題決策權和投資收益等出資人的權力，并以出資額為限承擔有限責任；依法決定授權范圍內國有資產的重組，包括轉讓、租賃、拍賣、兼并、聯合、開發經營等活動，優化資本結構和資本配置，盤活國有資產，承擔國有資產的保值增值責任；對授權經營的國有資產進行清產核資、產權登記、資產統計、財務報表編報等基礎工作；通過授權經營的國有資產對外開展融資抵押擔保，籌集建設資金，加快城市基礎設施的建設。

從實際運營看，該資產經營公司在接收了由原各單位掌控的國有房屋、土地等固定資產及經營鋪面、賓館等各種經營實體基礎上，對上述國有資產進行整合、管理和經營。對屬于非經營的公益性資產的運作思路是將其轉變為經營性資產，并實行商品化、市場化供應。比如，辦公場所的分配使用上，可根據國家有關規定，在保障辦公需要的條件下，由資產經營公司進行合理配置，各使用單位向其租用，租金由財政從各單位經費中統一扣除，相應地對閑置出來的辦公用房和土地資源進行變現或租賃創收。對屬于經營性資產的各類經營實體進行集中管理和分類處置。本著公開透明的原則，通過掛牌競價方式，將適合拍賣的賣出，適合租賃的出租，從而盤活原來的存量資產。除此之外，資產經營公司更深層次的作用還在于為政府搭建一個融資平臺。

該資產經營公司必須完善國有資產統計報告制度，建立健全行政事業單位定期向財政部門報送資產統計報告的制度。資產統計報告是反映行政事業單位一定時期國有資產使用狀況和增減變動情況的文件。完整的資產統計報告應包括報表和編報說明二個部分：報表主要是反映資產的價值、數量、使用情況等方面的信息，說明部分主要是對報表反映的信息作簡要的說明。資產統計報表的設計思路，應當是在符合資產管理需要的基礎上，充分考慮資產統計數據與部門預算、決算、財務報表的銜接，使資產管理與預算管理、財務管理能有機結合。因此，建議設計的資產統計報表應包括資產負債表、人員及機構情況表、固定資產匯總表、固定資產變動情況表、重要資產明細表、國有資產收入及分配情況表等。行政事業單位應定期真實、準確地編制資產統計報告，及時報送財政部門。財政部門應對行政事業單位的資產統計報告進行匯總、審核，全面掌握行政事業單位的資產情況和資產管理上各個環節的具體情況，從而進一步加強對行政事業單位國有資產的管理。

特別需要指出的是，該國有資產經營公司不能照搬過去的國有獨資企業管理模式，必須按照現代企業制度要求構建完善的法人治理結構、監督機制和激勵機制，在公司制度方面，可借鑒國外雙重委員會做法，即由董事會和監事會共同管理公司。具體來講，由國家授權的國有產權代表進入公司董事會，董事會作為股東的受托責任者，除代行股東的部分職責外，更主要的是承擔重大經營事項決策和監控責任，并選擇經理人，以此獲得較為獨立的對公司實際經營管理的權力。同時，建立外派監事會制度，監事會成員由國有資產管理機構直接委派，其主要職責是實現其代表出資者及利益相關者對包括董事會的決策程序、經理層的執行過程、企業的財務狀況等實施監督。從而實現由董事會、監事會、經理人這種相互獨立、權責分明、互相制衡的公司治理結構。與此同時，需要制定一套科學有效的績效指標考核體系，對企業的經營成果和經營者業績進行客觀、公平和公正地評價。為了充分發揮個人創造力和潛能，應為經營者設計一套能將其收入報酬同經營績效相聯系的利益激勵機制。

此項改革是對我國行政事業單位國有資產管理制度的重大變革，是對傳統國有資產管理理論的挑戰和突破，具有劃時代的意義。它不僅使政府職能的轉變落到了實處，實現了政企分開，而且從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤，避免了國有資產的浪費和流失，最大限度地保證了國有資產的保值增值。

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