城市土地經營中利益分配分析論文

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論文關鍵詞：地租；土地經營；利益分配

論文摘要：土地利益分配是在國內城市經營實踐中廣受爭議的問題。文章首先討論了馬克思地租理論對城市土地利益分配活動的適用性，并運用該理論，探討了一種新的城市土地利益分配機制，即國家憑土地所有權獲取絕對地租，城市政府經營土地獲取級差地租，土地使用者開發土地獲取平均利潤。

土地資產經營是我國現階段城市經營中的主要內容。近幾年，我國城市土地經營發展迅猛。從1980年深圳市率先試點收取土地出讓金開始，到2005年，全國土地出讓金收入已達5500億元。據國務院研究中心的調查顯示，在不少地方，土地出讓金收入已占到地方預算外收入的60%以上。由于城市土地使用權價值特別高，又涉及國家、城市政府、供地企業、土地使用者、居民等多方的利益，是一個矛盾集中的利益交匯點，使土地成為城市經營中一個極為不易處理的問題。在城市經營實踐當中，因土地問題引發的矛盾糾紛甚至流血沖突連連不斷。因為土地問題涉及多方利益，所以利益分配成為土地問題的核心。利益分配恰當與否，直接決定著土地問題解決的順利與否。因此，城市土地經營中的利益分配成為具有相當實踐價值的一項課題。針對國內城市土地經營利益分配中存在的問題，本文擬從馬克思地租理論出發，結合我國現行土地所有權制度，嘗試探討一種新的城市土地利益分配機制，以期在土地所有者、經營者和使用者之間找到一個利益平衡點，實現城市土地利益的恰當分配，供國內城市土地經營實踐借鑒。

一、馬克思地租理論對城市土地經營的適用性

馬克思地租理論原本考察的是農業這個特定領域的資本收益分配問題，要將其應用于我國當前進行的城市土地經營活動，需要滿足以下幾個基本的條件。

（一）市場經濟

我國已經初步建立社會主義市場經濟體制。進行城市土地經營，正是要在社會主義市場經濟條件下，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，進行城市土地的配置。所以，市場經濟運用馬克思地租理論的前提條件在我國城市土地經營領域是滿足的。

（二）明確的土地所有權

在馬克思地租理論中，土地所有權是絕對地租產生的原因及受益對象。如果所有權不明確，則其它行業資本可自由進入，農業參與全社會的利潤平均化，使形成絕對地租的超額利潤流出農業部門。而在我國，城市土地是國家所有的，《中華人民共和國土地管理法》明文規定：“城市市區土地屬于國家所有”，“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。也就是說，我國進行城市土地經營，有明確的土地所有權，有具體的絕對地租受益對象。

（三）明確的土地使用權

在我國，城市土地實行使用權登記發證制度，“依法登記的土地所有權和使用權受法律保護”，而且無論是劃撥土地還是有償轉讓土地，國有土地使用證上都載明了使用期限，土地使用權是明確而穩定的。

（四）所有權和使用權相分離

我國的城市土地，其所有權和使用權是明確分離的，如前文所述，所有權歸國家，使用權歸單位或個人。這種“兩權”分立的城市土地制度，使馬克思地租理論的應用變得必要。

（五）土地等級差別

在城市土地中，“等級差別”更加明顯，表現為區位、基礎設施和環境狀況等方面的差別。這些方面的差別使得城市土地產生了不同的使用效果，區位差別導致了運輸成本、信息成本和市場影響面等方面的差別，基礎設施差別導致了生活便利度和舒適度等方面的差別，環境狀況的差別導致了健康狀況和主觀心理滿足程度等的差別。所有這些差別，共同支撐著城市土地級差地租的產生和存續。

因此，在市場經濟的中國，馬克思地租理論可以適用于城市土地經營領域，解決城市土地經營中的利益分配問題，可以應用馬克思總結的地租理論。

二、馬克思地租理論在城市經營中的土地利益分配的應用

馬克思地租理論考察的是市場經濟條件下農用地收益的分配規律。馬克思認為，地租是土地所有者憑借土地所有權而獲得的收入，地租的本質是超額利潤。在農業中，平均利潤歸租地農場主，超額利潤歸土地所有者。下面將馬克思地租理論具體應用于城市土地經營活動，提出一種城市土地分配機制。

（一）國家憑土地所有權收取絕對地租

在馬克思地租理論中，與土地等級沒有聯系的地租是絕對地租。絕對地租形成的條件是農業資本有機構成低于社會平均資本有機構成。形成的原因是對土地所有權的壟斷。土地所有者憑借對土地的所有權獲取絕對地租。我國是社會主義國家，建國以后，黨和國家著力推行土地公有制，其中對城市土地實行的是國有制，國家是城市土地的所有者，那么國家憑借對城市土地的所有權，可以無條件地對使用者收取絕對地租。而且，絕對地租與土地區位、基礎設施狀況和環境狀況沒有聯系，無論開發什么樣的土地，都要向國家交納絕對地租。

在馬克思地租理論中，絕對地租的標準是一致的，無論租種什么等級的土地，向土地所有者交納的單位絕對地租都是相等的。所以，國家憑借土地所有權取得絕對地租，其收取標準應該具有一致性。使用者都按相同標準交納絕對地租，與使用者的身份無關。只有當土地所有者——國家直接使用土地（如軍事用地）時，絕對地租才不會以獨立的形式存在。絕對地租標準還應該是確定的，這一點毫無異議。絕對地租與級差地租之間沒有互動機制，絕對地租不會因為級差地租的增加而增加。但是，絕對地租應該體現經濟發展水平的變化，應該隨著經濟的發展而逐步增加。

對應于絕對地租的收取，國家也有應該承擔的義務。首先，作為土地所有者，國家應該采取各種必要措施，確保自身土地所有權的穩固性；其次，國家還應該監督城市政府對土地的經營，使它的具體經營行為合乎規范，對土地收益資金的使用方向合乎規范等。

（二）城市政府經營土地收取級差地租

我國城市土地經營的主體是城市政府。無論是土地所有者國家還是省級政府（直轄市除外）都不可能直接經營城市土地，因為城市土地經營與城市的產業結構調整、與城市規劃息息相關，只能由城市政府來進行。這意味著，城市政府的積極性直接決定著城市土地經營的成效。所以，要充分調動城市政府的積極性，并合理分配利益給城市政府。城市經營的具體方式，是先根據城市發展需要、產業結構調整需要等，將土地規劃成某種特定的用途；再進行拆遷，三通一平（通水通電通路，土地平整），將“生地”變為“熟地”；最后進行市場招標和拍賣，將土地使用權有償轉讓給具體的使用者。在馬克思地租理論中，與土地等級相聯系而發生的地租是級差地租。級差地租形成的條件是土地等級的差別，形成的原因是對明確的土地使用權。級差地租分為兩種形態。級差地租Ⅰ是指等量資本投在面積相等但肥沃程度不同、地理位置不同的各級土地上所產生的地租。級差土地租Ⅱ是指在同一塊土地上連續投入等量的資本而有不同的生產率，由此產生的級差地租。這些投資，無論是連續追加到哪一級土地上，一般都會提供出不同的生產率。這些追加投資提供的生產率，只要高于劣等地原來的生產率，就會產生超額利潤，并形成級差地租Ⅱ。

城市政府具體負責城市土地的利用規劃、土地的整治、基礎設施的建設，這些是對土地資源進行市場配置前的增值環節，也是城市土地級差地租形成的主要環節。級差地租Ⅰ是土地因肥沃程度或地理位置較優而產生的，級差地租Ⅱ是因為在同一地塊上連續追回投資產生的。對城市土地而言，肥沃程度無關緊要，而地理位置受城市規劃影響巨大，城市規劃改變了特定地塊在整個城市當中的相對位置，可以創造級差地租Ⅰ。而城市政府在特定地塊上進行基礎設施投資，既是在改變地塊的相對位置，也是在對地塊的生產力連續追加投資，也就是既可以創造級差地租Ⅰ，也可以創造級差地租Ⅱ。例如，一塊被征用的農用地，原本位置偏避，交通不便，水電不通，遠離學校、醫院、市場等公共服務場所，那么它的出讓金會很低，可收取的地租很少，但是城市政府將其規劃為建設用地，使其位置由郊區變為市區，然后再投資將土地平整好，將道路鋪通，將水電接通，將其它服務設施修建齊全，那么該地塊的出讓金會大幅增加。因此，級差地租主要是由經營土地的城市政府所創造。

值得一提的是，這里的級差地租與馬克思地租理論中的級差地租在性質上是存在區別的。地租理論中的級差地租，都是本身附著在土地上的等級差別引起的，從土地所有者向使用者出租使用權這點上看，是土地本身所固有的等級差別。而上述城市土地的級差地租，無論是第一形態還是第二形態，都并非國家提供的土地本來就能帶來的，而是城市政府的投資經營帶來的，其實質并非真正的“地租”，而是城市政府投資的“租金”。城市政府的投資被附在了城市土地上，隨同土地本身一起被租用，一起產生收益。按照誰投資、誰收益的原則，這種級差地租理應由城市政府獲取。

為了提高城市土地的生產力，產生級差地租，城市政府必須進行先期投資。這種投資的資金需求是巨大的，僅靠稅收無法滿足，必須從生產力得以提高從而產生級差地租的土地本身得到補償。從城市經營的實踐來看，各城市基礎設施投資的資金缺口都比較大，全國城市每年基礎設施建設資金總缺口達4000億元左右。在進行土地經營后，它們都是依靠土地出讓金收入進行滾動投資，以滿足先期投資的資金需求的。因此，城市政府也需要獲取城市土地的級差地租。獲取的方式是向土地使用者收取土地出讓金。與級差地租相對應，城市政府也有相應的義務。除了前文所述的土地利用規劃和基礎設施投資外，還應當采取以下措施：（1）執行國家的宏觀調控政策，控制土地供應總量，調整土地供給結構，配合國家掌握好土地供應這道經濟“閘門”；（2）切實履行用地協議，不隨意中止使用期限，保障土地使用者的合法權益；（3）對土地市場進行充分的市場運作，公開操作程序，避免權力尋租，最大程度實現級差地租；（4）規范土地使用用費收入的使用途徑，將級差地租收入主要用于城市土地經營，以及用于彌補因土地經營而給居民造成的直接的或潛在的損失。

（三）土地使用者開發土地獲取平均利潤

馬克思地租理論中的農業資本家沒有土地所有權，只是租種土地所有者的土地。他們像工商業資本家一樣，按投資額獲取平均利潤。在我國城市的土地經營中，土地使用者也不擁有土地所有權，只是從國家手中購買土地使用權，即租用土地。所以，土地使用者是不能參與超額利潤的分配的，只能按投資額獲取平均利潤。當然，利潤的平均化不是在土地市場范圍內可以實現的，這有賴于整個市場經濟體制的完善。

土地使用者的義務是遵守用地協議的規定，在土地利用規劃框架內對土地作具體的投資（包括建筑房屋和修建部分基礎設施），充分利用土地，發揮土地的最大價值，創造社會財富。土地是稀缺資源，土地閑置是巨大的浪費，土地使用者必須履行開發土地的義務。對于長期閑置的土地，國家可以無條件收回使用權。

我國土地使用者之一的房地產開發商，目前整體利潤率較高，全國房地產開發行業的平均利潤率約為50%，遠高于社會平均利潤率，個別開發商甚至還可獲取暴利。這一方面是因為我國城市化進程加速，住房需求強勁，供不應求，造成房價偏高，開發商利潤率也就較高；另一方面也因為土地市場還不規范，制度還有待完善，開發商截留了部分級差地租成為利潤；最后一方面，高利潤行業雖然會參與利潤平均化，但平均化本身有一個過程。