退耕還林后續政策研究論文

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摘要研究退耕還林后續政策是鞏固退耕還林的成果的關鍵。闡述了實施退耕還林取得的效益，探討了退耕過程中出現的一些問題，提出了退耕還林后續政策建議，對于退耕還林工程“穩得住，不反彈”具有指導作用。

關鍵詞退耕還林后續政策

退耕還林工程是目前黨中央、國務院已經啟動的七大生態工程當中規模最大、投資最多的一項生態工程。這項工程從1999年開始試點，2000年全面啟動，范圍涉及25個省區和新疆生產建設兵團，退耕還林工程取得巨大成就，促進生態環境的明顯改善。但隨著退耕還林繼續實施，退耕還林過程中出現一些問題，如我國退耕還林規定補助期限，“國家每年根據退耕面積核定退耕還林還草所需要進行補助，經濟林補助5年，生態林補助8年”，退耕還林補助期滿后怎么辦？錢糧補助一旦沒有了，有些退耕還林的農戶生計會受到影響，退耕農戶又會毀林開荒，退耕還林的成果就會毀譽一旦。認真研究退耕還林過程中出現的問題，制定后續政策是一個值得認真思考的問題。因此，通過對恩施州退耕還林工程的調查，分析目前存在的問題，提出一些建議供決策部門參考。

1實施退耕還林的效益分析

1.1退耕還林生態效益明顯

退耕還林工程、天然林保護工程實施就是為了改善生態環境，通過幾年的實施，在水土保持、防治風沙、抑制洪澇災害方面取得明顯的生態效益。廣西、四川、恩施州等地調查發現，山綠了、水清了、風沙少了，生存條件得到明顯改善。據恩施市林業局對蓄水量、水土保持兩項效益測算，每年收益分別為3192萬元、210萬元。

蓄水量的經濟效益評估，恩施市年降雨量1200～2000mm，年平均降雨量為1600mm，林地降水變化途徑為18%~25%為林冠截流和蒸發；55%~70%變為地下水，再按60%變為地下徑流的經驗值計算，退耕還林地成林后，預測年平均可蓄水為：多年平均降水量×林地增加徑流比例×退耕還林面積=6384萬m3，則相當6384萬m3的地下水在一年內慢慢滲出，折算經濟效益價值為3192萬元/年（按0.5元/t計算）。

水土保持經濟效益價值評估：恩施市25度以上坡耕地水土流失平均侵蝕模數53.01t/hm2，有林地每年可以降低侵蝕模數為43.01t/hm2，6870hm2退耕還林面積每年可減少土壤流失26.6萬t。按每噸土壤中含氮1kg，磷0.7kg，鉀2.4kg來計算，則保持水土肥力和經濟價值核算為每年210萬元。

1.2退耕還林對經濟和社會效益的影響

通過調查，單純的退耕還林工程對社會效益的影響體現得不是很明顯，但是從宏觀層面上把退耕還林工程與農村產業結構調整結合起來分析，對農村經濟社會的影響主要體現在以下幾個方面：

（1）增加農民收入。農民收入來源主要由四部分構成，即傳統種植業收入、養殖業收入、外出打工收入、其他收入。實施退耕還林后，傳統種植業收入有所下降，養殖業收入沒有變化，而打工收入明顯增加，由占總收入的比例37%提高到42%，同時國家補助的錢糧直接增加了部分農民的收入。農民從事多種經營、副業生產及外出務工人數大幅度增加，農民收入穩步增長。

（2）促進農業生產效率提高和投入產出率增加。退耕還林主要是把山高坡陡、水土流失嚴重、投入產出率低的陡坡實施退耕，使農村有更多的人力、物力投入到平緩的耕地中，提高了耕作水平和復種指數，使單位面積糧食產量增加。

（3）促進農村產業和土地利用結構的調整。以恩施市為例來看，第一產業2000年國內生產總值為9.69億元，到2004年國內生產總值為13.33億元，年平均增長速率為2.9%；第二產業2000年國內生產總值為8.81億元，到2004年國內生產總值為12.30億元，年平均增長速率為7.8%；第三產業2000年國內生產總值為9.78億元，到2004年國內生產總值為15.05億元，年平均增長速率為10.6%。二、三產業增長比較快，產業結構得到優化。

2退耕還林過程中存在的問題

2.1農民收入問題

退耕還林到期后，錢糧補助一旦沒有了，農民收入是否下降，這是退耕還林工程成敗的關鍵。據調查，巴東縣種植經濟林和部分兼用林的農戶收入有所增加，大部分農戶收入將減少。據測算，補助到期后與目前相比，家庭收入增加的僅占18.6%，家庭收入變化不大的占35.7%，家庭收入減少的32戶45.7%，無外出務工或外出務工收入低的農戶，可能出現越來越窮的情況。

還林補助是否滿足農民退耕需求也是一個探討的問題。最簡單的是種糧食與退耕補助費的比較，由于國家實行一系列的糧食直補，以及糧價、其他農副產品的市場價格上漲，而退耕還林補助標準不變，導致退耕還林比不上種植糧食，農戶自發的自利行為會促使退耕農戶選擇種植糧食或其他農副產品。糧食價格從2003年開始上升，2004年大幅上漲。根據國家統計局公布的《2004年國民經濟和社會發展統計公報》，全國居民糧食消費價格指數(CPI)比2003年上漲26.4%。與此同時，國家卻在此時改變了退耕還林補償政策，實施現金補助代替原先的糧食補助，補償標準不變，仍為每公斤糧食折合現金1.4元，實際上是退耕比不上種糧食。這是一種將市場糧價風險轉移給退耕農戶，降低農戶退耕還林的積極性，使補償政策的激勵作用弱化

2.2退耕還林的有關政策需進一步完善

如套種的問題、國家其他工程建設占用退耕還林地的問題等沒有一個具體的管理辦法。在退耕還林的實踐中，發現套種一定的矮桿作物有利苗木的生長，沒有套種一定的矮桿作物的退耕還林地的苗木生長較差，其原因是通過以耕代撫可以促進苗木的生長，而國家《退耕還林條例》不允許兼種其他作物。

2.3退耕還林的績效考核缺乏監督機制

退耕還林的驗收標準是面積計算。田退耕了，樹種了，到底有沒有效益，是否達到生態保護的標準，是否有較高的成活率？所以，對于退耕還林績效考核，缺乏一個有效的考核機制。有的地方林子不象林子、竹子不象竹子，只見樹木，不見森林。就其原因主要有：一是農戶欠缺主動性。由于缺乏明細的退耕還林績效考核指標，農戶管理缺乏主動性。甚至很多退耕農戶只管拿補助，至于今后有沒有收益不是自己的事。有的退耕農戶公開說“如果沒有收益，再改種糧食”；二是退耕戶管理水平差距大。據調查宣恩縣普遍存在高山比低山好，生態林比經濟林好、經濟林成活率及長勢普遍較差。不管是經濟林還是生態林5～8年后效益不佳。特別是經濟林，5年后不能見成效，很難做到“退得下、還得上、不反彈、能致富”；三是缺乏科技指導，退耕還林沒有配套科技推廣、病蟲害防治和后期管護等科技項目支撐，直接影響退耕還林質量和后期效益的發揮。同時，《退耕還林條例》規定坡耕地還林地禁止林糧間作，這對經濟林和兼用林后期管理很不利。大多退耕戶只顧眼前利益，不注重后期管護投入，每年只被動地對退耕林木進行夏、秋兩季的除草，未完成修枝整形、病蟲害防治和肥水管理等工作，5～8年后難以發揮其經濟效益。

2.4缺乏宏觀指導，應對市場風險能力差

退耕還林缺乏統籌規劃和市場預測，造林的時候只考慮生態改善的需求，對市場風險考慮不夠。特別是經濟林的種植，起初由林業站統一調配，農戶缺乏種植的主動性，種植結構趨同。比如恩施市屯堡鄉大多種植板栗，到時候果樹長起來了，板栗多了，出現賣果難怎么辦？農戶沒有了收益，生計就會沒有保障，沒有生計保障退耕還林的成果就會毀于一旦，前期退耕還林的大量投入就會付之東流。如何與市場接軌也是一個認真思考的問題。

3對策建議

3.1盡快建立生態補償機制

由于生態環境是一種公共資源，市場缺位，無法在市場進行交易。即使存在市場，也不可能把所有愿意購買的人和從事建設的人聚集起來簽訂合約，其交易成本也會非常之高。因此，現實中既沒有人專門支付生態費，也沒有人愿意從事生態生產。那么享受環境好處的人越來越多，愿意投資的人越來越少，勢必出現資源耗竭、生態惡化。因此，建立生態補償機制，用市場化運作方式保障退耕還林實施。以流域的上下游為例予以說明，下游生態消費→支付生態稅→政府轉移支付→補償上游生態生產。退耕還林、天然林保護，應該說短期內都是沒有直接效益產出的，經濟林在造林后10年才開始有收益，有的15～20年左右才會有收益，其中水土流失嚴重的地區的生態林只能產生生態效益而沒有經濟效益。因此，通過建立生態補償機制來保障生態建設有穩定的資金渠道。

3.2退耕還林補助比照糧價，實行浮動補貼機制

退耕還林補助比照糧價，實行浮動補貼。改變現有補助標準不變的政策，退耕換還林補助要根據當年的糧價上漲幅度和退耕地的邊際產量、退耕面積對退耕農戶予以補貼，實際這是一種保護農戶利益不受損失的政策安排。如果農戶不退耕還林，他們就會從糧價上漲中獲取多余的收益，而且由于糧食實行保護價收購政策，即使糧價下跌，農戶種糧也不會形成太大的風險。退耕還林補貼盯住糧價，這與退耕還林政策的初衷是一致的，即“糧食換生態”。

3.3盡快建立退耕還林的績效考核機制

制定退耕還林工程的績效考評的指標體系，重點研究生態林、經濟林的生態效益，以及后續產業發展情況進行評估，主要集中在林果業、特色產業、生態旅游業、農村剩余勞動力轉移。

3.4有針對性地放寬林糧間作政策

實踐證明，對新造林地未郁閉前科學林糧間作，有利于促進苗木生長。建議國家修改完善《退耕還林條例》，適當放寬退耕地林糧間作政策，對營造的經濟林和兼用林允許套種豆科及矮桿作物，以耕代撫，促進苗木正常生長。當然，對于營造的生態林及水土流失嚴重、生態脆弱地區退耕還林地禁止任何形式的套種。同時，關于國家大型工程占地的情況，要規范大型工程建設占用退耕還林地的審批程序、責任補償單位和補償費用的經額標準。

3．5加快后續產業的發展。

發展后續產業是退耕還林成果的有力保障、是促進農民增收、實現“退得下。穩得住、能致富、不反彈”的根本措施，退耕還林工程一定要與農村產業結構調整相結合。國家應將一部分補助資金用于支持后續產業的發展，特別是林產品加工業、農產品加工業，使退耕農戶能夠從土地中走出來，同時，國家還應在財政支持、稅收減免方面對后續產業給予優惠。

3.6增加退耕農戶對林產品的處置權

現在退耕農戶對生態林的處置權是受到政府限制的，不經政府許可，不得任意砍伐森林，從而導致種植生態林對農戶缺乏激勵。生態林處置權的殘缺使農戶對生態林未來收益預期變得不確定，嚴重抑制了農戶種植生態林的積極性，允許退耕農戶自由處置所種植的生態林和經濟林才能真正體現《退耕還林條例》規定的“誰造林、誰所有、誰收益”的原則。