國債使用與政策可持續性

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為擴大內需、推動經濟增長，從1998年開始，我國已經連續4年實行了以“增發國債、擴大投資”為主要內容的積極財政政策。積極財政政策在“有效增加了國內需求、促進了國民經濟的持續快速健康發展”的同時，帶來赤字規模和國債余額的較快增加。為此，國債政策的可持續性及與其相關的財政風險問題引起了人們越來越多的重視，國內經濟學家不僅從短期效果和長期后果分析政府赤字和債務對經濟發展的影響，而且從公共部門的預算約束（償債能力）入手研究公共部門債務和赤字的可持續性與財政風險問題。這里我們主要從國債使用方向入手探討國債政策的可持續性問題及相關的財政風險問題。

一、國債使用方向與國債政策的可持續性

（一）國債政策的可持續性和財政風險。

根據赤字經濟學，國債政策的可持續性可理解為保證國債政策措施對國民經濟運行總影響為正的前提下、政府可能維持的最大債務規模及赤字水平。之所以這樣認識國債政策的可持續性，主要是因為：（1）20世紀30年代以來，宏觀經濟政策不僅要達到和維持充分就業，而且為實現經濟增長還要故意在現時消費和現時投資之間作出選擇。因此，如果國債政策不能對上述宏觀經濟政策目標作出貢獻，那么它就失去了存在的基礎。（2）市場經濟條件下，國民經濟發展過程中的短期經濟波動是由需求因素決定的。那么，如果國債政策是以通過需求管理、消除國民經濟長期增長過程中出現的短期GDP波動為目標，那么，它在時間上必然具有周期性特征；但是當國債政策的周期性弱化、最終成為意在調控總供給或總需求結構的宏觀經濟政策的組成部分時，它究竟應持續多長時間、赤字規模的上限應該是多少，則取決于宏觀經濟指標狀況。當然，隨著政府債務規模的擴大，財政風險將大大增加。嚴格地講，與政府債務狀況相關的財政風險是指出現財政無力償還其債務，并繼而引發政治、經濟危機的可能性?？紤]到經濟增長的重要性，與政府債務相關的財政風險也應包括債務規模持續增加使財政政策效果由正變負的可能性。

根據我們對國債政策可持續性和財政風險的定義，只要國債政策滿足可持續性的前提條件，即服從和服務于宏觀經濟運行的要求，那么，財政風險應該是正常的和可控制的。

（二）國債使用方向在一定意義上決定財政赤字的合理性。

一般來講，作為需求管理的政策手段，以增發國債、擴大支出為內容的財政政策不關心國債的使用方向。當然，在有效改善需求不足狀況的同時，能夠產生良好的投資效益、且能為未來經濟發展提供支持的國債支出結構肯定是最佳的政策選擇。

撇開宏觀經濟調控因素，僅就財政預算探討財政赤字的合理性問題，比較一致的觀點是國債使用方向決定財政赤字的合理性。公共選擇學派的創始人布坎南曾從借貸創造的資產及其相關收入（基本等同于從國債使用方向）入手，分析財政赤字的合理性問題。他同意“如果聯邦的經費真是投資性質的，那么，通過舉債來籌集資金是無可非議的。政府在這方面同普通的工商業的傳統做法沒有什么區別，認真的財政計劃允許通過借債來購置真正的資產項目”的觀點。他指出：“稍加思索即可看出，上述論點值得高度重視。如果事實上聯邦政府的經費中通過舉債籌集的部分同可適當地列入公共投資的部分大體相等的話，那么在國家資產項下將有一項抵消項目，與表示公債現值的負債項目相平衡。在這種情況下，把舉債和購置資產兩方面都作了記錄，國家資本儲備的凈現值就不會出現變化；當然，如果證明投資支出基本上是純生產性的，按正規計算的現值還應有某些增加。問題似乎還在具體事實上，在上述出現赤字的時期內，聯邦支出中有多少可列為真正的公共投資？而總支出中估計用于公共投資的部分又是否同事實上通過舉債籌集的部分相接近？”需要說明的是，布坎南是在一定的前提下同意上述觀點的。他指出：“單純資產耐久性這一點還不足以說明購置該資產成為這里所講的意義上的投資。要使政府開支的某個項目能成為純資產，必須是決算表上能抵償債務的正現值的資產，直接來源于該資產的純收益必須有一個增值”。即“對政府來說，這個節約財政的準則要求列為”公共資本“并用以在資產負債表作為抵償項目的資本，必須預計能有可計數的能變為貨幣的收入”。布坎南還對上述觀點作了進一步的說明，“像這樣，對私人和政府借貸者來說，針對現行籌資情況，還沒有一個普遍的規范化的方法來阻止借貸，尤其是涉及到資本支出更是如此”。“無論是對家庭、廠商，還是對政府，為了實現謹慎的財務管理，存在著有關財務責任方面的一些準則?；I借資金、發行債券必須限制在支出需求在時間上很緊的那些情況下，這或者是由于出現了像自然災害這樣的非同異常的情況，或者由于一項投資工程項目的需要。在每種情況下，借款都必須伴隨著一個預定的償債計劃。如果是通過創造資本籌措投資基金而負債，債務的償還必須預先計劃同資本資產的使用或生產狀況相一致。比如說，按照財務責任原則，政府可以發行公債來修建道路或高速公路，只要這些債務預定能在多少年后歸還，且這段時間內，高速公路能夠為該政治團體的居民們帶來收益或好處。這意味著籌資原則可以是不一樣的，像支出的形式可以不同那樣。這些規則使得下面一概念具體化了，這一概念是指只有在支出發生的一段時間內的收益預期可以使延期支付費用合法化”。

基于對借貸投資合理性的認識，財政政策規則對國債使用方向有相關要求。根據國際貨幣基金組織的研究成果，各國現行的財政政策規則主要有三種類型：預算平衡及赤字規則、舉債規則和債務余額及儲備規則。“預算平衡及赤字規則”規定，財政收支平衡（即不允許政府借貸），或者按GDP的一定比例規定政府赤字水平的上限；結構性（或經周期性調整）收支平衡，或者按GDP的一定比例規定結構性（或經周期性調整）赤字水平的上限；經常性收支平衡（即只允許政府為資本性支出借貸）?！芭e債規則”禁止政府在國內發債；禁止政府向中央銀行舉債，或者以政府以往收入或支出的一定比例規定其向中央銀行舉債的上限。“債務余額及儲備規則”規定，在債務余額方面，按GDP的一定比例規定政府債務總量或凈值的上限；在儲備方面，按年度醫療和失業金支付的一定比例規定預算外應急基金（如社會保障基金）儲備目標。

在上述財政政策規則中，預算平衡及赤字規則中的經常性收支平衡規則將政府借貸與支出方向相掛鉤。在國際貨幣基金組織研究的國家中，德國、日本和美國都不同程度地執行或執行過經常性收支平衡規則。自1949年憲法修正案通過以來，德國聯邦政府和地方政府一直執行經常性支出平衡規則。1946——1975年期間，日本法律規定中央政府必須保持經常性收支平衡；另外，日本政府打算從2003年開始重新執行經常性收支平衡規則。美國在不同的時期、以憲法修正案的形式、要求地方政府執行經常性收支平衡規則。

（三）國債使用方向影響經濟增長率，進而影響國債政策的可持續性。

以上從財務原則出發分析了國債使用方向與財政赤字合理性的關系，現在我們要著眼于宏觀調控效果說明國債使用方向與國債政策可持續性之間的關系。

當國債政策的作用對象從單純的周期性問題——由需求決定的短期GNP波動，變為經濟增長問題和制度性問題時，即變為由需求和供給共同決定的相對較長時期的國民經濟發展問題時，國債使用方向不僅可以通過國家資產負債表的變化影響赤字的合理性，而且可以通過人力資本狀況和基礎設施條件的改善激發民間投資的積極性、通過社會保障體系建設改變消費預期刺激消費等，提高國民經濟增長率、影響國債政策的可持續性。也就是說，在國民經濟運行未達到充分就業狀態，非自愿失業大量存在，且降低利率也不能帶來私人部門投資有效增長、全社會投資額小于全社會儲蓄額的情況下，增發國債并將國債用于政府的建設性投資支出，可以從為未來經濟發展創造更好的投資環境方面對經濟增長做出貢獻。仍以經濟運行低于潛在充分就業水平為前提，在現有財力難以滿足財政支出結構進一步調整和優化需要的情況下，將一部分增發國債用于滿足科技、教育、人才培訓、文化等重點領域和項目的支出，用于支持農業基礎設施建設、防災體系建設、天然林保護、退耕還林還草和防沙治沙工程建設等，用于社會保障體系建設，將對改善和穩定城鄉居民的收入增長預期、減少城鄉居民未來支出預期的不確定性、穩定和提高消費對國民經濟增長的貢獻率有重要意義。因為經濟增長率的提高，將提高國債政策的可持續性。布坎南指出：“只要出現了實際的經濟增長，債務的限額和財政上揮霍的時間也會增加和延長。債務雖然達到限額，經濟進一步的實際增長，能在一定時間內逐漸減輕償還現有債務本息的負擔”。因此，正確的國債使用方向將增強國債政策的可持續性。

二、如何判定國債使用方向對國債政策可持續性的影響

因為國債使用方向從自身收益狀況和影響經濟增長兩方面作用于國債可持續性，所以可以分別從國債項目的自身收益狀況、國債投資方向對國民經濟增長的影響來研究國債使用方向與國債政策可持續性之間的關系問題。

（一）國債項目自身收益狀況。

國債投資是公共投資的范疇，它只是在資金來源上區別于一般公共投資。因此，關于國債項目自身收益狀況的研究類似于對一般公共支出生產性的研究。根據已有的研究成果，對公共支出的生產性研究包括公共支出涉及的所有領域，公共投資只是其研究的一個方面。公共支出生產性研究的關鍵概念是非生產性公共支出（unproductivepublicexpenditure），非生產性公共支出（B）指的是：實際發生的公共支出［C（χ）］與資本收益最佳狀況下產生同樣社會效益的公共支出［EC（χ）］之間的差額，即：B＝C（χ）－EC（χ）

非生產性公共支出也可理解為：在保證社會總收益不變的前提下，通過改變公共支出結構所可能實現的開支減少。

非生產性公共支出減少的結果是提高了公共支出政策的有效性。有效性的表現之一是：一個國家可以在保證必要的公共項目供給的同時，通過減少或消除非生產性支出削減財政赤字。需要注意的是，由于公共產品的特性以及公共部門的非盈利取向，使得非生產性支出不一定是可測量的。另外，由于不同公共支出項目的生產性存在差異，很難在不同項目之間進行生產性比較，即無法在公共支出計劃中進行生產性項目（productiveprograms）和非生產性項目（unproductiveprograms）的劃分，如大江大河治理項目和國家大劇院項目之間的生產性比較就十分困難。盡管在使用非生產性概念時會遇到一定的限制，但非生產性概念的引入，為判斷和改進公共支出政策，以及分析與政策緊密相關的公共支出計劃合理性提供了基礎。

參照公共支出生產性研究的做法，我們認為國債項目自身收益狀況研究的主要內容如下：（1）對投資項目進行成本收益分析，經濟政策的制定者既應該也能夠對國債投資的主要項目進行成本收益分析，有時候，經濟政策制定者甚至不需要進行復雜的研究，就可以從一些明顯的現象——如大量閑置的基礎設施等——認識到項目的低效率。通過成本收益分析，可以確定國債投資項目的效益狀況，并進而確定其可能對未來財政預算狀況的影響。（2）在進行財務分析的同時，對國債項目進行經濟分析。由于公共支出的非盈利性取向，使得僅進行財務分析難以全面反映項目實施帶來的社會經濟效益。有些公共投資項目可能未直接帶來產出的增加，而是帶來社會福利水平的提高、經濟發展環境的改善，結果是以影子價格計算的產出的增加。（3）不僅對國債投資項目進行財務和經濟分析，而且要將某一類項目的投資結果與相關部門的發展現狀相聯系，以免在同一部門內部出現互相矛盾的情況。如在高等教育投資增長的同時，適齡學童輟學率卻在上升，出現這種矛盾局面只能說明教育領域的公共投資選錯了方向，資源未能得到有效利用。（4）機會成本分析。在資源有限的前提下，一部門投資的增加，必然造成其他部門可能獲得的投資的減少。清晰的機會成本判定能更加深刻地反映國債投資項目的真實效益狀況。

（二）國債投資方向對經濟增長的影響。

從我國的情況看，持續穩定的經濟增長是國債政策的首選目標。國債政策能否實現其目標，既取決于國債發行帶來的通貨膨脹預期對總供給的影響（我們知道，除了資本存量、勞動力和技術，價格調整過程中的通貨膨脹預期是決定總供給的另外一種因素），也取決于國債的投資方向，即國債投資能否在物質資本和人力資本形成中發揮重要作用。這里我們主要研究國債投資方向與經濟發展的關系問題，暫不研究國債發行、通貨膨脹預期與經濟增長的關系問題。

國債投資方向與經濟發展的關系，類似于公共投資與經濟發展之間的關系。一般認為，恰當的公共投資能有效地推動經濟增長；特別是在短期，通過公共投資能有效改變基礎設施發展滯后和有技術的人力資源短缺所產生的瓶頸制約，實現經濟的有效增長。但是，由于我們探討的是國債使用方向與國債可持續性之間的關系，因此僅有上述結論是不夠的，需要進一步明確：什么是恰當的長期國債投資方向？在確定投資方向后，長期國債投資將通過什么樣的傳導機制影響經濟增長？

20世紀60年代以來，各國研究人員一直重視對財政政策和經濟增長速度之間關系的研究。Arrow和Kurz在這方面的學術貢獻較大，他們建立了一個模型，模型中，消費者不僅從個人的消費中獲得效用，而且從公共資本品的供給中獲得效用；生產者則從公共資本所提供的服務中受益。Arrow和Kurz假定政府的所有投資都是具有生產力的。盡管如此，他們的模型仍保留了新古典經濟學的傳統，即公共支出僅影響一定時期的經濟增長速度（economy‘stransitionalgrowthrate），而不會造成穩態經濟增長速度（steady——stategrowthrate）的變化。另外，在內生增長理論的形成和發展過程中，經濟學家也建立了一些關于公共支出與經濟長期增長速度關系的模型，其中Barro的模型具有代表性，該模型將政府支出視為私人生產的補充。在這個意義上，Barro和Arrow、Kurz一樣，都假定政府支出是有助于生產力提高的。

在建立理論模型的同時，經濟學家（Landau，Aschane等）還從經驗數據入手，探討政府支出與經濟增長速度之間的關系，以及公共支出結構對經濟發展的作用問題。不同經濟學家分別進行的，關于政府公共支出規模與經濟增長速度之間關系的實證研究未能獲得一致性的結論?；跁r間序列的研究，有的發現，經濟增長速度下降，公共支出占GDP的份額上升；而另外的卻發現公共開支的規模與經濟增長正相關?；趪鴦e的研究發現，發達國家的經濟增長與公共開支的變動無關，但發展中國家公共支出的增加能夠促進其經濟發展。

盡管政府支出規模與經濟發展速度之間不存在一般性的規律，但是研究發現，政府投資結構與經濟發展之間是存在一般性規律的，即公共投資中交通、通訊投資規模的增加與經濟增長之間存在很強的相關性。經濟理論也告訴我們，公共投資是公共支出中與經濟發展最直接相關的領域，而交通通訊等基本基礎設施方面的公共投資是私人資本積聚必不可少的前提條件。

根據已有的研究成果，通過國債投資改善和提高基本基礎設施的供給，應是國債使用首選的方向。但是僅有基本基礎設施方面的投資是不夠的，根據別國的經驗，還應針對國民經濟發展過程中存在的問題，及時調整國債投資的方向和重點，加大相關領域的投資力度，保證國民經濟的持續穩定增長。如日本政府在其1997年6月19日通過的《公共投資基本計劃》中明確提出“為了創造一個能讓人民切實地感到富裕的社會，日本要在推進經濟結構改革、保持經濟活力的同時改進公共投資”。該計劃確定的公共投資重點如下：（1）在繼續將公共投資的重點放在與國民生活質量提高直接相關的領域的同時，針對人口迅速老齡化和信息革命，采取具體措施提高國民福利。（2）與生活環境、福利和文化功能相關的公共投資應占到公共投資60％——65％；滿足老齡化、信息化社會發展所需也是公共投資的重點；公共投資應有效地配置資源。（3）在2000財年之前，公共投資的重點及優先領域是與經濟結構改革相關的社會基礎設施（包括高等級干道公路、中心機場、重要的港口和城市發展等），特別是帶來更大的分配效率的領域。（4）與日常生活相關的公共投資，將優先投向于保證某一生活水平相關的領域，以及發展被嚴重滯后的地區和部門。

三、1998年以來我國國債的使用方向及相應的政策實施效果

（一）國債投資的部門結構特征。

1998年發行1000億元長期建設國債，定向用于農林水利、交通、郵電通訊、城市基礎設施、環境保護、城鄉電網建設與改造、中央直屬糧庫和經濟適用房的建設。1999年、2000年又分別發行1100億元和1500億元，在繼續安排在建國債項目投資的同時，增加安排了重點行業技術改造、重大項目裝備國產化和高技術產業化、環保與生態建設、教育基礎設施等方面的投資。2001年發行建設國債1000億元，用于支持西部大開發戰略實施的特種國債500億元，2001年的建設國債主要用于彌補在建項目后續資金不足，中央財政支出部分除技術改造貼息以外，全部用于未完工程，不再上新的項目。1998——2000年，在發行長期建設國債的同時，安排了一大批國債項目，具體投資結構大致如圖1所示。

（二）國債項目收益狀況（部門投資合理性）。

由于國債投資以公益性項目為主，除部分交通運輸、城市基礎設施建設和技術改造項目有較好的盈利前景外，大多數項目自身的財務效益預期不樂觀。因此，這里對國債項目收益狀況的分析，不是對每個國債項目的投資回報率的跟蹤研究，而是對部門投資合理性的分析和判斷。

首先，國債投資的部門結構基本合理，符合公共投資的優先選擇方向，成效顯著。國債投資以基礎設施建設為重點，同時增加農業、科技和教育的投資，支持企業技術改造。在上述指導思想下，國債投資不僅有效地改善了國內需求狀況，而且辦成了一批多年想辦而沒有辦成的大事，其結果是：（1）基礎設施狀況明顯改善，供給能力增強；（2）推進了企業技術進步和產業升級；（3）加強了生態建設和環境保護；（4）促進了社會事業發展。

其次，國債投資結構的合理性有可能進一步提高。第一，在教育投資方面，1998年以來的國債教育投資，集中于與改善高等院校辦學條件相關的教學、實驗、科研等基礎設施建設，在一定程度上忽略了其他層次的教育投資需求，有可能降低了教育基礎設施投資的效率。因為高等教育固然重要，其他層次教育事業的發展也與國民經濟的發展直接相關。如在消除了經濟周期的因素之后，1929——1982年美國非住宅企業的實際產出平均每年增長3.1％，與產出增長相關的各種因素中，普通工人教育水平提高的貢獻率為16％。另外，基礎教育經費不足問題在我國具有一定的普遍性，如經濟發達的江蘇省都存在拖欠教師工資的問題，在基礎教育投入普遍不足的狀況下，單單強調和重視高等學校的基礎設施建設投資有一定的片面性。當然，按照分稅制的基本規則，各級政府的財權和事權是相互對應的，基礎教育的投資應屬地方政府的事權范圍，但考慮到國債投資資金來源的獨特性，我們仍提出了上述問題。第二，農村基礎設施投入不足。盡管習慣上一直將農林水利建設投資視為國家對農業的投入，但實際上，從農林水利建設中受益的并不限于農村地區和農村人口，因此，能夠與城市基礎設施投資相對應的農村基礎設施投資只有農村電網改造。在國債投資中，城市基礎設施投資所占的比重高于農村10個百分點左右。而實際上，農村基礎設施投資欠賬也是很多的。如迄今為止，鄉村公路建設的資金來源主要是村集體收入和農民集資，財政投入幾乎沒有。我們曾對廈門市各區的基礎設施狀況做過調查，就公路交通而言，連接各區的主干道發展狀況良好，能夠滿足經濟發展的需要，而區以下的道路，特別是不在開發區內的鄉村道路發展水平很低。第三，國債技改貼息政策的實施對象以國有企業為主，在一定程度上背離了“公平、公開、公正”的市場經濟原則。

（三）國債投資的宏觀經濟效果。

首先，開始于1998年的國債投資，對宏觀經濟最直接明顯的貢獻是有效增加了國內需求，遏止了國民經濟出現的下滑趨勢，保證了國民經濟的持續穩定發展，1998——2000年分別拉動經濟增長1.5個、2.0個和1.7個百分點。國債投資在有效促進經濟增長的同時，帶來財政收入的穩步增長，國家財力不斷增強。2000年中央財政收入比上年增加1936億元，地方財政增加799億元，全國財政收入增加1936億元，增長16.9％，高于“九五”時期的年均增幅。

其次，除了從需求方面貢獻于經濟增長，國債投資還因支持企業技術改造、重大項目裝備國產化和高技術產業化，促進了經濟結構調整，從供給方面對國民經濟發展做出貢獻。

最后，投資建設了一批多年想建而因財政能力不足而未建的基礎設施項目，極大地改善了基礎設施條件和投資環境，加快了城市化進程，為未來的經濟發展打下了良好的基礎。

四、我國現階段的經濟運行特征與國債使用方向選擇

（一）政策作用環境特征。

相對于一般經濟狀況，轉軌時期的需求管理有其特殊性。我國目前的需求管理，不管是刺激消費，還是調動民間投資的積極性，都不得不面對轉軌時期這一特殊因素。這使得當前的需求管理不僅要分析研究需求不足中包含的周期性因素，而且要認識其中存在的體制原因。特別是，當資本市場不能通過價格調節有效地配置資源、消除需求不足時，需求不足就帶有了一定程度的長期性特征，即造成資金長期不能充分利用。

現實情況是：（1）盡管國家出臺了一系列刺激消費的政策措施，國民儲蓄率仍然維持在較高水平。1999年和2000年的最終消費率分別為60.3％和60.8％，儲蓄率分別為39.7％和39.2％，高于“六五”、“七五”末的水平，1985年和1990年的國民儲蓄率分別為34.3％和38％。影響消費率提高的關鍵因素是未來支出的不確定性，以及農民和部分城鎮居民的收入增長緩慢。（2）隨著市場經濟的發展，資本市場在投資形成過程中的作用不斷增加，但現階段，制度和市場的原因使資本市場無法將儲蓄資金轉變成額外的投資，這主要體現在非國有投資的增長上，以致于改革開放以來，特別是1992年小平南巡講話發表以來一直快速增長的非國有投資近年來放慢了增長速度（見表1）。

針對上述情況，就應該按照凱恩斯所倡導的方法行事，即如果需求不足是市場力量作用的結果，那么就實行一種能夠調節需求的政策。需求管理的著眼點應是短期的，但短期需求管理和經濟穩定不能成為經濟政策的全部內容，還必須考慮總需求不同組成部分之間的長期平衡。在我國，需求管理不僅要考慮總需求中投資、消費、進出口之間的均衡，而且要考慮單一需求的內部結構，特別是投資需求的結構問題，因此，在實施積極財政政策過程中，必須關注國債投資方向的選擇問題。

供給方面，2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議批準的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中明確指出，我國經濟社會發展中存在一些突出問題，其中與供給相關的問題有：一是產業結構不合理，地區發展不協調，城鎮化水平低，國民經濟整體素質不高，國際競爭力不強；二是科技教育比較落后，科技創新能力弱，人才資源不足；三是水、石油等重要資源短缺，部分地區生態環境惡化。上述三個方面問題由來已久，要想真正解決問題，只有在深化改革、擴大開放的同時，加大相關領域公共投資的力度。因此在未來的國債投資中，能否根據經濟結構調整需要，正確地選擇國債投資方向，將影響我國國民經濟的發展。

（二）未來國債投資的方向選擇。

1.繼續重視與可持續發展相關的生態建設和環境治理。重視生態建設和環境治理是實施國民經濟可持續發展目標的必然選擇。根據“十五”規劃對我國環境狀況的研究，“十五”期間，我國在環境方面仍面臨嚴峻的形勢。環境污染形勢嚴峻，水污染、大氣污染、固體廢物污染和城市環境污染都已成為亟待解決的問題。生態環境破壞嚴重，恢復任務艱巨。農業生態環境破壞在繼續；水土流失、土地沙化和退化在發展，如我國現有水土流失面積360萬平方公里，每年流失表土50億噸；沙化面積達262萬平方公里，每年新增沙化面積2400多平方公里；近海海域污染問題日益突出等。

面對日益嚴峻的環境問題，必須加大投入，而長期以來，由于資金問題，生態工程建設一直投入不足，如長防林建設投入僅15元／畝；封山育林一般需時5——7年，而投資僅一次性補助一年。“增發國債，擴大投資”政策的實施，使改變生態工程建設資金不足問題成為可能。

2.繼續加大教育投資。不僅重視高等院校的基礎設施建設，而且重視與基礎教育發展相關的基礎設施建設。教育發展將直接帶來人力資本狀況的改善，并貢獻于經濟增長。與1929——1982年美國非住宅企業產出增長相關的各種因素的貢獻率依次為：知識的增長或者狹義的技術進步為34％，同質勞動投入的增加為25％，普通工人的教育水平的提高為16％，資本增長為12％，資源配置的改善為11％，規模經濟為11％。著名經濟學家羅伯特·索洛也指出：技術進步一直是增長的主要動力，而人力資本的投資占第二位。

我國人口平均受教育水平仍然偏低，至2000年，80％以上人口的受教育水平為初中以下（見表2）；仍有文盲8507萬人，農村文盲率為8.25％，城鎮文盲率也達4.04％。因此，要實現“科教興國”目標，必須加大教育投資。

3.在加大城市基礎設施投資的同時，努力改善與農民生活、農業生產和農村發展相關的基礎設施狀況。在我國，“城鄉差別”由來已久，這種差別不僅僅表現在農民與城鎮居民收入的差距上，它還表現在農村與城鎮在社會生活各個方面的、事實上的不平等。就與人民生活息息相關的水來講，城鄉水質狀況就存在很大的差別?！澳壳拔覈陛犑泻筒糠质鞘械氖姓詠硭细衤蕿?3.7％，二次供水的總大腸菌數合格率為92％，而我國農村飲用水的水質狀況不容樂觀，只有13.8％符合飲用水標準，比較安全的占47.5％，38.6％以上屬不安全飲用水”。因此，政府應在加大城市基礎設施建設的同時，重視農村的基礎設施建設，努力縮小城鄉差距，這也是公共財政的公平目標所要求的。另外，“農民、農業、農村”問題已成為困擾國民經濟發展的又一難題，通過國債投資，改善農村的發展環境，促進“三農”問題的解決，將會大大推動我國國民經濟的發展。

4.繼續重視與投資環境改善相關的基礎設施建設。“八五”以來，隨著基礎設施投資力度的加大，制約國民經濟發展的交通能源“瓶頸”問題基本解決。“九五”以來，隨著國債政策的實施，交通運輸水平不斷提高，能源結構不斷改善?！笆濉逼陂g，在公路交通方面，我國要在進一步完善路網建設的同時，改善縣鄉的公路狀況，如在西部地區要實現柏油路通到縣等；在鐵路交通方面，也要進一步完善路網建設，提高鐵路運輸的能力和競爭力；航空方面，要在樞紐機場建設的基礎上進行支線機場建設。能源建設方面，主要是圍繞結構調整，配合“西氣東送”和“西電東送”進行。

5.根據經濟發展的階段性特征，圍繞結構調整和產業技術升級，繼續有重點地支持企業的技術改造和高新技術產業化。與第二產業相關的結構問題，主要表現為以下兩個方面，即生產能力普遍過剩與部分產品結構不合理、產銷率低；產業技術開發能力不足，產業競爭力弱，特別是技術和資本密集型產業的競爭力不足。我國加入WTO后，要逐步提升我國工業企業和資本、技術密集型產業的競爭力，就必須在企業技術改造和高新技術產業化方面給予一定的支持。1998年以來的國債政策在這方面取得了較明顯的成果，未來的政策應能夠繼續在這方面發揮作用。