詮釋漁業(yè)管理中的行政許可

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行政許可是行政機(jī)關(guān)具體行政行為的重要形式之一，它廣泛運(yùn)用于國(guó)家行政管理的各個(gè)領(lǐng)域。通過(guò)實(shí)施行政許可行為，可以有效調(diào)節(jié)和控制各種社會(huì)活動(dòng)，規(guī)范人們?cè)谏鐣?huì)生活中的權(quán)利義務(wù)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政許可在漁業(yè)行政管理中也已得到運(yùn)用，并為維護(hù)良好的漁業(yè)生產(chǎn)秩序做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，漁業(yè)行政管理部門及其水產(chǎn)、漁政管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱漁業(yè)行政機(jī)關(guān)）在漁業(yè)行政管理過(guò)程中，違背行政許可程序而違法實(shí)施的漁業(yè)許可行為屢見(jiàn)不鮮。因此，認(rèn)真探討一下漁業(yè)行政管理過(guò)程中的漁業(yè)行政許可是十分必要的。

1漁業(yè)行政許可的概念及其特征

漁業(yè)行政許可是指漁業(yè)行政機(jī)關(guān)根據(jù)漁業(yè)行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，通過(guò)頒發(fā)漁業(yè)許可證等特定的法律形式，依法賦予漁業(yè)管理相對(duì)人從事某些特定的漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的法律資格或者實(shí)施某種特定的漁業(yè)行為的法律權(quán)利的具體漁業(yè)行政行為。

漁業(yè)行政許可有其固有的基本內(nèi)涵：一是漁業(yè)行政許可是一種依申請(qǐng)的具體漁業(yè)行政行為。也就是說(shuō)，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施漁業(yè)行政許可行為必須以漁業(yè)管理相對(duì)人提出的申請(qǐng)為前提條件，沒(méi)有相對(duì)人的申請(qǐng)，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)不能主動(dòng)實(shí)施漁業(yè)許可行為。因?yàn)闈O業(yè)行政許可是對(duì)漁業(yè)特定的人解除法律禁止的具體漁業(yè)行政行為，特定的漁業(yè)管理相對(duì)人要解除某種禁止，獲取從事某種漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資格或權(quán)利，就必須首先要向擁有相應(yīng)行政許可職權(quán)的漁業(yè)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，作出相應(yīng)的意思表示，而漁業(yè)行政機(jī)關(guān)只有在漁業(yè)管理相對(duì)人提出申請(qǐng)的先決條件下，才能對(duì)符合法定許可條件的漁業(yè)管理相對(duì)人作出相應(yīng)的具體漁業(yè)行政許可行為。否則，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)就違背了行政許可程序，是違法行政，是無(wú)效行為。

二是漁業(yè)行政許可是賦予漁業(yè)管理相對(duì)人從事某種漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律資格或法律權(quán)利的授益性具體漁業(yè)行政行為。如賦予漁業(yè)管理相對(duì)人從事捕撈、養(yǎng)殖的許可，就是使特定相對(duì)人獲取了《漁業(yè)法》規(guī)定的權(quán)利；賦予漁業(yè)管理相對(duì)人從事水產(chǎn)種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可，那就是使相對(duì)人獲得了農(nóng)業(yè)部的《水產(chǎn)種苗管理辦法》上規(guī)定的水產(chǎn)種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資格。

三是漁業(yè)行政許可只是一種通過(guò)頒發(fā)許可證的形式實(shí)施的漁業(yè)具體行政行為，這就決定了漁業(yè)行政許可的形式必須采用特定的法律形式，也就是說(shuō)具體漁業(yè)行政許可行為是要式行為，而不是非要式行為。否則不能產(chǎn)生法律效力。

但在弄清漁業(yè)行政許可概念的同時(shí)，還有一個(gè)問(wèn)題容易引起混淆，那就是漁業(yè)行政許可與漁業(yè)行政確認(rèn)的關(guān)系。它們之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。

其聯(lián)系表現(xiàn)在：（1）漁業(yè)行政許可和漁業(yè)行政確認(rèn)都是漁業(yè)具體行政行為。（2）漁業(yè)行政許可和漁業(yè)行政確認(rèn)是兩個(gè)密切相關(guān)的具體行政行為，一般來(lái)講，確認(rèn)在前，許可在后；確認(rèn)是許可的前提，許可是確認(rèn)的后果。譬如頒發(fā)漁業(yè)捕撈許可證，首先必須根據(jù)《漁業(yè)法》第24條的規(guī)定：“具備下列條件者，方可發(fā)給捕撈許可證：（一）有漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書(shū)；（二）有漁業(yè)船舶登記證書(shū)；（三）符合國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門規(guī)定的其它條件。縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)放的捕撈許可證，應(yīng)當(dāng)與上級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門下達(dá)的捕撈限額指標(biāo)相適應(yīng)”。這一規(guī)定十分清楚地說(shuō)明了漁業(yè)行政機(jī)關(guān)在頒發(fā)許可證之前，必須確認(rèn)相對(duì)人在具備了《漁業(yè)法》第24條第一款三個(gè)條件的同時(shí)，還必須確認(rèn)是否與第二款的限制條件相適應(yīng)。否則，不予頒發(fā)。（3）漁業(yè)行政許可和漁業(yè)行政確認(rèn)有時(shí)也是兩個(gè)重合的具體行政行為。如頒發(fā)水產(chǎn)種苗生產(chǎn)許可證，既是對(duì)漁業(yè)管理相對(duì)人具有的水產(chǎn)種苗生產(chǎn)技術(shù)、能力的確認(rèn)，又是對(duì)其從事水產(chǎn)種苗生產(chǎn)的許可。

它們的區(qū)別主要表現(xiàn)在兩方面。一是內(nèi)容不同，漁業(yè)行政確認(rèn)是確認(rèn)漁業(yè)管理相對(duì)人的法律地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律事實(shí)是否存在；而漁業(yè)行政許可則是使?jié)O業(yè)管理相對(duì)人獲得某種漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的權(quán)利或某種漁業(yè)行為的資格。二是法律地位不同，漁業(yè)行政確認(rèn)是對(duì)相對(duì)人有關(guān)漁業(yè)方面的資格能力、權(quán)利義務(wù)、法律事實(shí)的確定和認(rèn)可，其法律效果既有前溯性，又有后及性；而漁業(yè)行政許可是準(zhǔn)許漁業(yè)管理相對(duì)人從事某種對(duì)一般人禁止的漁業(yè)行為，其法律后果僅具有后及性。

2漁業(yè)行政許可范圍及種類

漁業(yè)行政許可范圍是指被漁業(yè)法律法規(guī)所禁止的，并可依法通過(guò)解除禁止而準(zhǔn)許特定的漁業(yè)管理相對(duì)人所從事的漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)或漁業(yè)生產(chǎn)行為的總和。具體而論，主要包括以下幾類：

（1）對(duì)漁業(yè)捕撈的許可。

（2）對(duì)水產(chǎn)種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可。

（3）對(duì)水生野生動(dòng)物捕捉、馴養(yǎng)繁殖、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)利用的許可。

綜上所述，目前我國(guó)漁業(yè)行政許可證種類主要包括：漁業(yè)捕撈許可證（海洋捕撈許可證、內(nèi)陸捕撈許可證、專項(xiàng)〈特許〉捕撈許可證）、水產(chǎn)種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證、水生野生動(dòng)物特許捕捉證、水生野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證、水生野生動(dòng)物特許運(yùn)輸證、水生野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用證等七類。

3漁業(yè)行政許可的程序

所謂漁業(yè)行政許可的程序就是指漁業(yè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施漁業(yè)許可的步驟、順序、方式和時(shí)限等，它是行政許可制度中不可缺少的一個(gè)重要組成部分。鑒于漁業(yè)行政許可直接關(guān)系到漁業(yè)管理相對(duì)人權(quán)益的得失，直接關(guān)系到漁業(yè)管理相對(duì)人能否取得某種權(quán)利和資格，能否從事某項(xiàng)漁業(yè)活動(dòng)，因此，對(duì)漁業(yè)行政許可在程序上必須規(guī)范化、制度化、法制化，以確保漁業(yè)管理相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害，確保漁業(yè)行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施漁業(yè)許可行為。目前，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的漁業(yè)許可程序的法律法規(guī)。根據(jù)有關(guān)法律對(duì)行政許可的程序的規(guī)定，筆者認(rèn)為，漁業(yè)行政許可的程序大致可以概括為三個(gè)階段：

3．1申請(qǐng)與受理

由于漁業(yè)行政許可是依申請(qǐng)的行政行為，因此，漁業(yè)管理相對(duì)人欲獲得某項(xiàng)漁業(yè)許可，必須向漁業(yè)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)和提供能證明自己符合法定許可條件和范圍的各種材料依據(jù)。漁業(yè)行政機(jī)關(guān)在收到相對(duì)人的漁業(yè)許可申請(qǐng)后，應(yīng)依法對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)內(nèi)容和所附材料進(jìn)行初步審查，確定是否具備申請(qǐng)漁業(yè)許可的基本條件，而決定是否予以受理。申請(qǐng)漁業(yè)許可應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：

（1）申請(qǐng)人必須向有權(quán)頒發(fā)漁業(yè)許可證的漁業(yè)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，否則，將不能獲得相應(yīng)的漁業(yè)許可證。

（2）申請(qǐng)人提出申請(qǐng)?jiān)S可的事項(xiàng)，必須屬于法律規(guī)定的對(duì)符合條件解除禁止可以獲得許可的事項(xiàng)；而有些事項(xiàng)不屬于行政許可范圍，不存在是否許可的問(wèn)題，則相對(duì)人沒(méi)有申請(qǐng)之必要。如漁業(yè)捕撈、水產(chǎn)種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等就是漁業(yè)法律法規(guī)規(guī)定的對(duì)符合條件者，才能解除禁止而獲得許可的事項(xiàng)；而稻田、池塘養(yǎng)殖國(guó)家普遍推廣的水產(chǎn)品種就不屬于漁業(yè)行政許可事項(xiàng)。

（3）申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備漁業(yè)申請(qǐng)?jiān)S可事項(xiàng)所要求的條件和行為能力。設(shè)定行政許可的目的之一，就在于限制不符合法定條件的人從事某些對(duì)一般人禁止的許可事項(xiàng)，因此，要獲得行政許可，申請(qǐng)人就應(yīng)當(dāng)具備法定許可的條件和具有從事該項(xiàng)活動(dòng)的行為能力。如根據(jù)《水生野生動(dòng)物利用特許辦法》第16條之規(guī)定，申請(qǐng)水生野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證時(shí)，申請(qǐng)人必須擁有適宜馴養(yǎng)繁殖水生野生動(dòng)物的固定場(chǎng)所和必要的設(shè)施；具備與馴養(yǎng)繁殖水生野生動(dòng)物種類、數(shù)量相適應(yīng)的資金、技術(shù)和人員；具有充足的馴養(yǎng)繁殖水生野生動(dòng)物的飼料來(lái)源。

3．2審核

漁業(yè)行政許可審核是指漁業(yè)行政機(jī)關(guān)在受理漁業(yè)行政許可申請(qǐng)后，依照法定權(quán)限對(duì)申請(qǐng)人是否符合具備從事漁業(yè)行政許可申請(qǐng)事項(xiàng)的法定條件（即漁業(yè)法律法規(guī)所規(guī)定的）、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查核實(shí)。

具體講，在審核申請(qǐng)程序方面，要審查、核定漁業(yè)行政許可申請(qǐng)是否符合漁業(yè)法定程序和法定形式，是否是向有權(quán)的漁業(yè)行政機(jī)關(guān)提出，申請(qǐng)手續(xù)是否齊全完備，是否符合規(guī)定的期限等；在審核申請(qǐng)實(shí)質(zhì)方面，重點(diǎn)審查、核定漁業(yè)許可申請(qǐng)的事項(xiàng)是否符合有關(guān)漁業(yè)法律、法規(guī)規(guī)定的條件，申請(qǐng)人是否具備從事該漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為能力，以及漁業(yè)行政許可申請(qǐng)所附的相關(guān)材料是否齊全。如審核申請(qǐng)大鯢特許捕捉證及其馴養(yǎng)繁殖許可證，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第16、17條，《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第12條第2款第2項(xiàng)、第13條第1款第2項(xiàng)、第17條第1款以及《水生野生動(dòng)物利用特許辦法》第9、11、16條、第17條第1、3款之規(guī)定進(jìn)行審核，審查、核定申請(qǐng)人是否具備從事國(guó)家二級(jí)保護(hù)水生野生動(dòng)物大鯢科研、馴養(yǎng)繁殖的法定條件，是否附具申請(qǐng)人所在地的縣級(jí)漁業(yè)行政主管部門的簽署意見(jiàn)及其相關(guān)證明材料，是否是向省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門申請(qǐng)?zhí)卦S捕捉證和馴養(yǎng)繁殖許可證。

3．3頒發(fā)許可證

漁業(yè)行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)對(duì)申請(qǐng)人的漁業(yè)許可申請(qǐng)及其相關(guān)材料的審查、核定后，認(rèn)為符合漁業(yè)法律法規(guī)規(guī)定條件的，在規(guī)定期限內(nèi)，依法向申請(qǐng)人作出許可決定，并頒發(fā)漁業(yè)許可證。若經(jīng)審查、核定認(rèn)為不符合法定條件的，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)則應(yīng)作出不予許可的決定，并向申請(qǐng)人說(shuō)明理由。如果申請(qǐng)人對(duì)漁業(yè)行政機(jī)關(guān)作出的不予許可決定不服的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在知道該具體漁業(yè)行政行為之日起60日內(nèi)，可根據(jù)《行政復(fù)議法》第12條之規(guī)定，依法向上級(jí)漁業(yè)行政機(jī)關(guān)或者本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，也可以在知道該具體漁業(yè)行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)直接向人民法院提起訴訟。如果漁業(yè)行政機(jī)關(guān)在3個(gè)月的法定期限屆滿時(shí)還未作出明確答復(fù)，申請(qǐng)人同樣可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)（上級(jí)漁業(yè)行政機(jī)關(guān)或本級(jí)人民政府）或人民法院責(zé)令漁業(yè)行政許可機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)，限期作出明確答復(fù)。