新時期農村改革的實踐與思索

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農村稅費改革是建國50多年來我國農村繼、實行家庭承包經營之后的又一次具有劃時代意義的重大改革。農村徹底取消了農業稅，給農民帶來了看得見、摸得著的物質利益，昭示著農村稅費改革取得了歷史性的巨大成就。取消農業稅之后，公共財政如何有效覆蓋農村，如何從根本上消除農民負擔反彈的隱患，如何保證鄉村組織的正常運轉，是一個迫切需要研究解決的新問題。黨中央提出了全面推進農村綜合改革，標志著我國農村改革開始進入綜合改革的新階段。本文結合大關縣的實際對農村綜合改革的財政實踐進行了一些探索。

一、大關縣農村稅費改革已經取得階段性成效

農村稅費改革是黨中央、國務院為解決“三農”問題作出的一項重決策。在縣委、政府的正確領導下，按照中央的統一部署，我縣農村稅費改革經歷了深化完善、逐步推進。通過依法調整和規范國家、集體與農民的利益關系、農民與社會各方面的關系、農村社會內部各個方面的關系，從根本上堵住加重農民負擔的口子，解除了多年來捆綁在農民身上的沉重枷鎖，基本實現了“減輕、規范、穩定”的目標，取得了階段性成效，促進了農村經濟發展和農民收入的增加及農村社會的穩定。

1、我縣農村綜合改革的基本情況。

農村稅費改革啟動以來，我縣嚴格執行中央、省、市關于全面推進農村稅費改革試點工作的各項方針政策，通過全縣各級各部門的精心組織和努力工作，主體改革任務順利完成，配套改革平穩推進。

一是在省、市稅改領導組及辦公室的幫助指導下，全縣各級黨委、政府高度重視稅改工作，切實加強領導，建立健全組織領導機構，認真落實黨政一把手負總責、處級干部包鄉鎮、鄉村干部掛片到組到戶等各項責任制度，深入基層，密切聯系群眾，廣泛宣傳，認真研究，扎實工作，狠抓落實。結合我縣實際，實事求是地全面貫徹落實中央、省、市的各項方針政策和各項改革措施，解決改革中出現的各種問題。

二是嚴格按照“三榜一印”的要求，圓滿完成了計稅土地面積和計稅常產的核實；科學編制并逐級報批了稅改方案，認真落實到戶，取得了階段性成果。達到“減輕、規范、穩定”的總體要求，“四取消、兩調整、一改革、一建立”的稅改政策落到實處，基本實現了“三個確保”、“村村減負、戶戶受益”的目標。

2、責任落實情況。

一是縣、鄉鎮成立督查指導組。定期和不定期對各鄉鎮進行督查和指導。在督查和指導中，發現個別村組對計稅土地核實不準、計稅單產核實過低等問題進行了調整，及時解決了工作中存在的問題。

二是明確任務、責任到人。通過縣四套班子領導分片掛鉤到鄉鎮，相關部門掛鉤到村，縣鄉抽調工作人員包鄉、包村、包組的一級抓一級，層層落實任務，使整個工作任務明確、責任到人，縣鄉干部在深入基層中，切實貼近了群眾，認真解決了矛盾和問題。

3、政策落實情況。

方案批復后，縣稅改領導組及時研究，認真部署，切實抓好政策落實到戶工作，并對政策落實的時間、內容要求、責任對象、情況反饋、檢查督促作了具體安排。由于措施有力，方案具體，責任明確，全縣上下干部思想統一，農民群眾積極支持參與，在工作中實現了幾個到位：

一是制度落實到位。全面清理整頓涉農收費項目，認真執行“四取消”政策，對各鄉鎮、各收費部門的4項制度，即涉農收費及價格“公示制”、農村中小學“一費制”、村級訂閱報刊“限額制”、違反農民負擔政策行為“責任追究制”，對照稅改“八不準”，進行了監督檢查，嚴格執行“兩工”的規定。通過檢查，未向農民征收已取消的提留、統籌、屠宰稅和煙外農特稅，更未發生強行收費、搬東西和突擊清收“尾欠”的現象，也未發生上訪，農民群眾比較滿意。

二是農民負擔減負落實到位。通過“四取消、兩調整、一改革、一建立”政策落實后，改革前農民實際負擔與改革后相比，大幅度減輕，改革前農民應負負擔1334.1萬元。改革后農民應承擔的稅收負擔為325.08萬元，改革后農民的稅收負擔比稅改前農民應負負擔的稅費減少1009.02萬元，減負率為75.63%.

三是農民負擔監督機制落實到位。經過縣鄉稅改辦的努力，全縣共填寫、制作、發放《農民負擔監督手冊》和《農業稅納稅登記證書》各60010冊，占應發數的100%.在負擔卡內填寫了農民應承擔的農業稅負擔，讓農民群眾充分知情，確保了農民群眾的合法權益。

四是村級制度建設落實到位。按照稅改有關政策和《》、《關于做好減輕農民負擔工作的意見》精神，認真制定了《大關縣關于村內興辦集體公益事業籌資投勞暫行管理辦法》和《大關縣關于進一步加強和規范農村集體財務及資產管理的試行意見》，并將這兩項制度落實到村；建立了“一事一議”制度，如籌資投勞絕大多數村民同意辦的就辦，不同意的就堅決不辦。78個村（居）民委員會實行了“村賬鄉管”。

五是在全縣范圍對52824戶農民種植的224791畝土地發放農業生產資料增支綜合補貼202萬元。

六是農村義務教育管理體制改革，為貫徹落實“地方負責、鄉級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制，按照《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》精神，擬定了《大關縣關于農村稅費改革后加強農村義務教育工作的實施意見》，對大關的農村義務教育作了短期和中長期的規化。

（1）在2002年下半年至2003年初，完成了全縣的教辦撤消工作，按地方負責制的原則，實行各鄉鎮人民政府明確一位副鄉鎮長分管本鄉鎮的教育工作。當時撤教辦11個，涉及人員編制數68人全部分流到各中心完小或村級學校，充實了第一線的力量，減少了行政管理人員。

（2）強化縣級對本地區農村義務教育工作的統籌管理，實施了由縣教育局統一核算管理全縣教育投入的格局，包括人員工資經費等所有投入核算均由縣財政直對教育局，由教育局根據全縣各地實際，統籌調配支付，一是保證了教師工資能按時足額發放，二是使有限的教育投入發揮應有的社會效益。除小學教育由地方管理外，實現了初級中學由縣教育局直接管理的教育管理體制。

（3）合理調整學校布局，優化教育資源配置，通過改革的不斷推進，全縣有中小學校點334所，在原有校點375所的基礎上減少41所，減少了10.9%.2005年撤并校點4個，排除危房面積4000平方米。計劃到2020年全縣撤并校點103所，在原有375所的基礎上減少27.5%.七是明確劃分了縣、鄉政府的財政支出責任，合理調整支出范圍。按照國務院、省、市有關農村稅費改革的縣鄉財政一般預算范圍，擬定了相應規定，對上級給予的稅費改革轉移支付資金，按照相關規定，合理地、及時地下撥，做到專款專用，確保基層組織正常運轉，確保農村義務教育正常運轉，促進農村經濟持續健康發展，保持農村社會穩定。上級給予我縣的轉移支付資金已全部直撥縣教育局、各鄉鎮基層政權和補助農村五保戶等支出。八是認真清理鄉村債務。實行農村稅費改革是解決“三農”問題的一項戰略性舉措。鄉村債務雖然不是農村稅費改革本身帶來的，但村級債務制約著農村稅費改革縱向推進，尤其是村級財務管理不規范，給村級債務化解帶來很大難度。截止2003年底，我縣鄉村債務累計達4286.73萬元，其中；鄉級4063.66萬元，村級223.07萬元。債務中屬農村社會公益性債務2902.02萬元。九是鄉鎮撤并工作已全部結束，債權債務及財、物、檔案的清理移交清楚，人員安排恰當，干部隊伍配備齊全，內設機構運轉正常。

二、稅費改革引發了農村經濟基礎和上層建筑領域的一系列重大變化。

農村稅費改革是農民的強烈愿望，是農村經濟社會發展的必然要求，這項改革推動了農村分配關系、管理體制、運行機制的深刻變化。

一是農村稅費改革使農民從根本上實現減負增收。農村稅費改革以來，從稅費的局部改革到免征農業稅，使廣大農民從城鄉分治的多取少予體制中開始解脫出來，真正實現了稅賦的零負擔，大大改善了干群關系，充分調動了廣大農民的生產積極性，達到了減負增收的目的，進一步增強了農民群眾建設社會主義新農村的心理預期。

二是農村稅費改革使長期以來被固化了的城市偏好財政制度開始得到扭轉，公共財政的陽光逐漸覆蓋農村。在城鄉分治的二元財政體制背景下，政府及其財政基本上是圍繞城市來運轉的，談發展、講改革、定政策有意無意地幾乎都是以城市為出發點和落腳點。在財政上對待“三農”采取“多取少予”，甚至是“多取不予”的政策，而且這種思維并被固化為一種制度安排，從而形成了在廣大農村基本上是農民的事情農民辦，農村的社會事業發展主要依靠農民自己投資，資金來源是靠向農民收取提留款，靠向農民集資和攤派。由于長期的制度性歧視，使國民經濟的循環在城鄉之間中斷，城鄉發展失調，差距不斷拉大，造成農村公共設施和服務的不足與缺失，不僅制約了農村生產力的發展，而且影響了農民增收，加重了農民負擔，導致農村各項社會事業發展嚴重滯后，成為構建農村和諧社會的瓶頸因素。農村稅費改革以后，國家堅持從以人為本的科學發展觀和構建和諧社會的理念出發，統籌城鄉發展，調整國民收入分配關系，加大了對農村義務教育、公共衛生、基礎設施等社會事業發展方面的投入，改變了以前主要靠鄉村和農民自己投入的機制，使公共財政的陽光逐步向農村輻射。

三是農村稅費改革使鄉村社會治理方式發生了重大變化。在農村稅費改革前，由于城鄉分治的體制安排，鄉鎮政府雖然身處農村，但其職能主要不是服務，而是作為城市及其工業汲取資源和完成上級政府交辦任務的一個管道，不斷向農民收取農業稅、統籌提留款，督促農民完成糧食定購任務、計劃生育等工作，以保證城市的糧食供應安全、城市工業的發展和城市治安秩序。用老百姓的話說就是“催糧要款，刮宮流產，其他啥也不管”。取消農業稅之后，鄉鎮政府在這一方面的“事”確實大大減少了。在新的城鄉關系變化中，基層政府的主要職能及其改革的目標日益清晰的凸現出來，逐步向以提供社會管理和公共服務為主轉變，向為各類市場經營主體提供良好的經營環境轉變，向以指導完善村民自治制度，拓寬民主渠道服務轉變。把鄉村干部從過去繁雜的事務中解脫出來，從根本上緩解干群矛盾，改善和重塑政府在農民心目中的形象，密切了干群關系，促進了農村社會穩定。

三、農村稅費改革中顯露出的深層次矛盾和問題

近年來，我縣農村稅費改革及相關配套改革雖然取得了一定成效，但這些改革措施力度與新形勢下所要達到的預期目標還有很大差距，還存在著一系列不容忽視的深層次問題。

1、鄉鎮機構改革有“應付差事”之嫌

取消農業稅后，鄉鎮財政大幅度減收，鄉鎮管理的事務大為減少，但鄉鎮機構設置多、職能界定不清、供養人員多、政事不分、政經不分、政企不分問題就顯得十分突出。一是精簡人員可能反彈。二是減人不減支反而增支。三是穩定與改革的矛盾交織。社會穩定是目前鄉鎮機構改革的重要約束，各級政府都不愿意看到在繼下崗失業人員和失地農民之外再出現一支下崗干部的上訪大軍。因此，改革就很難動真格的。

縱觀鄉鎮機構改革的全過程，基本是一個機構和人員不斷擴張的過程，減員增效的局面從來沒有真正出現過。推進鄉鎮機構改革，最大的阻力主要不在鄉鎮，而是在上級政府。基層干部反映“下動上不動，越動越被動，下改上不改，改了還得改回來。”目前，造成鄉鎮政府機構多、人員多、事務多的根本原因還是縣級及縣以上政府和部門。即縣級政府人浮于事的情況日趨嚴重后就向下轉移，蔓延到鄉鎮，而且首先涉及到距離縣城較近的鄉鎮，然后由近到遠擴張。這不僅表現在政府內部，也表現在政府機構向事業單位的蔓延、由近郊單位向遠郊單位的蔓延。

農村稅費改革，規范了稅費管理，切斷了縣鄉政府隨意向農民收費的途徑。縣鄉兩級財政收入的減少與其龐大開支之間的矛盾更加突出，使縣鄉財政和村級運轉出現了前所未有的困境。造成這一問題的癥結既有體制因素，又有政策原因：

一是二元體制下縣鄉財權與事權不對等的制約還未根本改變，進一步加劇了縣鄉財政困難。1994年的分稅制改革，只是對各級政府財權進行了調整，事權仍維持原有體制，縣鄉政府除了提供義務教育、計劃生育、基礎設施、社會治安、環境保護等多種地方公共產品，在一定程度上支持了地方經濟發展，同時還承擔了經濟體制改革和社會轉型、工業化、城鎮化推進中大量改革成本。而實際上像義務教育、計劃生育等工作都是基本國策，本應當由中央政府或各級政府共同負擔，但現在這些責任卻都由縣鄉政府承擔，這在取消農業稅后，相應財力保障措施不完善的情況下，只能使縣鄉財政困難問題更加突出。

二是中央財政轉移支付偏小。轉移支付資金總量的不斷增大，特別是一般性轉移支付的資金快速增長，對緩解縣鄉財政困難起到了至關重要的作用，但與其因減免農業稅費而減少的財政收入相比還較小。據有關學者統計，全國稅費改革之前，政府和農村經濟組織通過農業稅、農業特產稅、“三提五統”及攤派，實際從農民手里每年要收1500多億元，而中央財政的補助2003年僅為305億，2004年也只有510億。由于中央財政轉移支付資金總量較小，財政困難的縣對省市財政依賴度就不斷提高，也就是說這些縣的運轉主要靠上級的補助，與自有收入完成情況關系不大，這既不利于促進縣鄉做大財政收入“蛋糕”，也容易滋生等、靠、要思想，還會出現加大一般性轉移支付政策的失效現象。

三是稅費改革后，鄉鎮財政收入的增長缺乏強有力的經濟支撐。我縣鄉鎮經濟結構單一，以農業經濟為主，非農經濟規模小，盈利能力差，財政貢獻小，基本沒有穩定和強大的稅收來源。農業稅就成為鄉鎮財政的主要收入來源之一，取消農業稅后，在其他稅源不能馬上成長起來和財政支出減少很小的情況下，必然在一定時期內出現入不敷出的狀況。

四是鄉村債務包袱沉重。在稅費改革前，絕大部分鄉村都存在嚴重負債，稅費改革中雖也采取了一些化解辦法，但收效甚微。

五是“鄉財縣管”不能從根本上解決縣鄉財政困難。縣鄉財政困難一方面是由于不相匹配的事權造成的，另一方面是由于缺乏相應的收入來源所致，因此，“鄉財縣管”或“村財鄉管”這種只改變財務管理形式的方法只能解決標而治不了本。同時，必須看到，無論是“村財鄉管”還是“鄉財縣管”，從主觀上講，其理論假設似乎都是上級對基層的情況更熟悉，上級比鄉村對農村的公共需求更了解，而且更負責任。但從客觀實際看，這種假設是不成立的。所以，所謂“鄉財縣管”其實就是“鄉財縣用”。因為“有些縣連轉移支付都敢挪用更別說鄉鎮的錢了”，“鄉財縣管”實際就是上級對下級的不信任。

2、以縣為主的管理體制無法支撐農村義務教育發展所需的資金投入

盡管近年來農村義務管理和投入體制改革取得了一定成效，但農村義務教育體制改革的任務仍十分艱巨，農村教育發展仍面臨諸多困難和問題。一是“普九”欠債長期得不到解決。二是農村基礎教育辦學條件較差。三是教師隊伍缺編現象仍較普遍，代課人員隊伍龐大。為什么稅費改革后，農村義務教育投入總量在不斷增加的情況下，還會出現上述問題。其原因主要是：一是縣鄉財政困難，無法滿足農村義務教育資金投入的需要。二是教育投入缺乏有效保障。三是教育長期負債運行，形成惡性循環。

3、農村公共品供需脫節的現象變得更加嚴峻。取消農業稅后，由于鄉鎮財政收入失去了主要來源，對農村公共產品的供給顯得有心無力。村委會要供給公共產品，也因取消了規定的勞動積累工和義務工以及“一事一議”的限制，也變得十分困難。以水利設施為例，村內可以通過一事一議解決，但是跨鄉、跨村的道路建設、水利修復就難以開展。同時，近年來，隨著農村經濟結構調整的加快，農民對農業科技、信息的需求在不斷增長，農民從政府部門很少得到技術服務。

4、農民負擔反彈的隱患依然存在。在國家增加投資加強農村基礎設施建設的過程中，一些地方、部門無視國家規定，采取“釣魚”政策，要求農民提供配套資金，在稅費改革中，各級各部門雖采取了多種改進措施，盡量減輕農民負擔，取得了一定成效，但部分行業加重農民負擔的現象屢禁不止。在當前進行的新農村建設中，把改善農村基礎設施作為村容整潔的突破口來抓，由于政府投資有限，不少要求農民出資出勞用于農村公益事業建設，如果這種現象得不到高度重視，新農村建設中就有可能再度掀起加重農民負擔的“高潮”。

5、農民的承包地糾紛急劇增多。農村稅費改革前，農民種地要交稅，負擔較重，一些農民不愿意種地。而現在農民既不交稅，國家還給一定補貼，土地再一次成為農民最關注的熱點和鄉村干部十分棘手的難點問題。

這些問題，有些是長期以來矛盾積累的集中暴露，有些是伴隨改革的深化而出現的新情況；有些是涉及生產力與生產關系不相適應的矛盾，有些是涉及到經濟基礎與上層建筑變革的矛盾。因此，要鞏固和發展農村稅費改革已經取得的成果，必須進行相關的配套改革，否則農村稅費改革就難以跳出“黃宗羲定律”的怪圈。正如溫總理所說的，“取消農業稅并不等于完成了稅費改革，不搞好相關的配套改革，取消農業稅這個來之不易的成果是難以鞏固的。”

四、全面推進農村綜合改革面臨的宏觀環境

取消農業稅，標志著農村稅費改革進入全面推進農村綜合改革階段。必須深入分析改革所面臨的宏觀環境。

1、取消農業稅后，農村稅費改革將進入農村綜合改革的全面攻堅階段。

農村稅費改革的目的不僅僅在于“減輕農民負擔”，取消農業稅，而是國家根據經濟社會發展規律調整國家與農民關系的一場重大改革。“農民負擔”是一個富有中國特色的概念。它的實質是僅靠農業、農村的稅收收入，以支撐政府應當向農民提供的公共服務。因此，在國家稅收之外，還必須向農民征收各種名目繁多的“費”來彌補不足。這實質是通過稅外費的形式提高農業、農民的實際稅率，造成農村稅制混亂，為向農民亂收費的行為乃至以權謀私、中飽私囊開通了可以隨意搭乘的便車。針對這一矛盾，國家從稅費合并的并稅式改革到全面取消農業稅，真可謂是釜底抽薪，不僅摒棄了基層政府加重農民負擔的合法依據，也使農民數千年來第一次進入了無稅時代。農村多少年來已沒有出現過這種所有農民一致叫好、絕大多數干部稱贊的改革了。但毋庸諱言，農民負擔反彈的“隱患”和“壓力”始終存在，“黃宗曦定律”的陰影始終籠罩著我們。之所以會出現隨時“復辟”的可能，既有深刻而復雜的體制性原因，又有城鄉經濟利益的制約。從經濟和社會背景看，是我們還沒有打破城鄉分割二元結構的壁壘；從政府行政管理體制改革進程看，還沒有越過只對上、不對下的“壓力型體制”的階段；從農民和農村基層政權的關系看，村民的物質利益和民主權利還沒有得到有效保障。可以說，農村稅費改革想解決的許多問題都不是稅費改革本身所能夠解決的。在新階段推進改革，不能只在稅費改革上做文章，而應當著力研究稅費改革背后的大體制、大政策、大機制問題即農村綜合改革。

從實行改革開放以來的實踐看，造成農村改革步伐緩慢、農民負擔沉重的一個最重要的原因，就是城鄉分制的二元結構體制。目前，每年都有相當數量的農民在非農建設中失去土地。從工農業產品的價格“剪刀差”到農民的不合理負擔，從低價征用農村集體土地再高價出讓出去到農民工的低工資，農村和農民作出了重大犧牲。農村稅費改革的目的，就是為了理順國家、集體和農民的分配關系，讓廣大農民群眾共享改革的成果。要實現這一目標，就不能僅僅只進行農業、農村內部的改革，還必須打破城鄉壁壘，統籌城鄉發展，把農村的發展，全面納入整個現代化進程，把農業和農村經濟放到整個國民經濟發展中統籌部署，把農村社會事業放到全面建設小康社會和推進新農村建設進程中統籌安排，把農民增收放到人民共同富裕中統籌考慮。因此，農村綜合改革的重點應當是按照科學發展觀的要求和統籌城鄉發展方略，建立覆蓋城鄉的公共財政制度，讓公共財政的陽光照耀農村；建立城鄉統一的就業制度，實現城鄉勞動力平等就業；加大對農村公共基礎設施建設的投入，改善農民的生產生活條件；大力發展農村的社會公共事業，建立和完善農村的社會保障制度，努力消除妨礙城鄉協調發展的體制性障礙，逐步建立資源在城鄉之間合理配置的市場體系，盡快完善城鄉社會事業和基礎設施共同發展的運行機制，最終建成城鄉經濟社會相互促進、良性互動的有效體制。

2、全面推進農村綜合改革面臨的歷史機遇

按照構建社會主義和諧社會的要求，在保持政策連續性、穩定性的基礎上，黨中央制定了“三農”工作的大政方針，形成了一系列指導“三農”工作的新理念、新認識，出臺了許多符合我國國情、符合農村實際的新政策、新舉措。充分體現了我國經濟社會增長進入新的發展時期的發展觀，為全面推進農村綜合改革提供了良好的政策環境和動力源泉。

一是中央提出了“兩個趨向”的重要論斷，作出了我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉發展階段的基本判斷，制定了實行工業反哺農業、城市支持農村的重大方針，為全面推進農村綜合改革，提供了有力保障。針對農業、農村發展新階段出現的新變化，國民經濟和社會發展對農業提出的新要求，黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展的方略，十六屆三中全會，又把統籌城鄉發展作為科學發展觀的重要組成部分，擺在“五個統籌”之首的位置，要求建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制。十六屆四中全會上又提出了“兩個趨向”的重要論斷，2004年中央經濟工作會議上進一步作出我國總體上已經達到了“以工促農、以城帶鄉”發展階段的基本判斷，確定了“多予、少取、放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的基本方針，積極調整財政支出結構，加大對“三農”的投入，出臺了“兩減免、三補貼”等一系列惠農政策，從2006年起中央又提出“三個高于”的政策原則，即“國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年”。

二是我國綜合國力明顯提升，國家財政收入明顯增加，對全面推進農村綜合改革的承受能力明顯增強，已經有條件實行過去多年想改而未能付諸實施的改革。經過改革開放，特別是“十五”時期的發展，國家的經濟實力、綜合國力和國際地位顯著提高。盡管現在花錢的地方很多，但與以前相比財政盤子大了，底子厚實得多了，完全有能力拿出更多的財力投入農業、農村。所以在這個時候，加快農村綜合改革，不僅十分必要，切實可行，而且正逢其時。

三是農民盼望深化改革，各級政府支持改革，社會各界關心改革，共同構成推進農村綜合改革的良好社會氛圍。干部群眾都希望加大農村綜合改革力度，尤其是鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革和農村醫療衛生改革。隨著農村稅費的全面取消和社會主義新農村建設的提出，廣大干部群眾要求推進農村綜合改革的愿望更為強烈。

四是農村稅費改革試點以來，鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制等改革試點，取得了一定進展，探索了一些路子，積累了一些經驗，為全面推進農村綜合改革奠定了良好的工作基礎。

五、全面推進農村綜合改革的重點

農村情況千差萬別，經濟發展水平不同，面臨的矛盾和問題多，改革必須從實際出發，分類指導，逐步推進。當前農村綜合改革的重點應當是：按照中央部署，全面推進農村綜合改革試點，力爭五年或更長一點的時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制這三項改革任務。

第一，積極穩妥地推進鄉鎮機構改革，從根本上解決“食之者眾、生之者寡”的問題。積極穩妥地推進鄉鎮機構改革，是全面深化農村綜合改革的重要內容。鄉鎮一級是直接與農民打交道的基層政府，只有鄉鎮機構改革到位，機構精簡、職能配置科學，才能鞏固稅費改革成果。在稅費改革之前，鄉鎮政府改革主要是著眼于減輕農民負擔。而稅費改革之后，農村形勢出現重大變化。適應這種變化，鄉鎮政府要實現職能的實質性轉變，要成為國家扶持農業、服務農民的基層政權。

不同的鄉鎮經濟社會發展極不平衡，農村對鄉鎮政府的要求有很大的不同。鄉鎮政府改革應根據鄉鎮所處地域的經濟狀況、農民組織化程度、宗教信仰、民族習慣等實際情況，因地制宜，分類進行。鄉鎮政府改革不能搞“一刀切”和“整齊劃一”，根據實際情況確立基層政府體制。

從試點地區鄉鎮改革的實踐看，鄉鎮改革可以根據實際情況采取以下幾種模式：

一是縣城駐地及部分城郊結合部鄉鎮，或工商業基礎比較好、群眾組織化程度比較高的地方，可以考慮撤銷鄉鎮政府，改為縣級政府的派出機構。

二是有一定工商業基礎，但農業經濟仍占主導地位的地方，可維持現行鄉鎮建制不變，重點放在理順職能、精簡機構編制、明晰事權和財權上，通過改革建立精干高效的行政管理體制和運行機制。

三是對地處偏僻，資源貧乏，負債嚴重，農民組織化程度低，農村存在的矛盾和問題比較突出的鄉鎮，可進行有效歸并、重組，實行“擴鄉”的辦法。

四是對少數民族集聚的鄉鎮，要進一步加強鄉鎮政府的經濟社會職能。

第二，改革縣鄉財政管理體制，建立財權事權統一的新機制。縣鄉財政管理體制改革要著眼于解決兩個問題：一是解決財政分配的公平性和有效性問題，也就是在城鄉之間逐步實現公平分配財政支出，用好納稅人的錢，辦好老百姓的事。二是解決縣鄉財政困難、保證基層政權運轉，防止基層通過亂收費彌補財政不足。按照這樣的要求，縣鄉新的財政管理體制框架要體現財權與事權相匹配，以事權定財權，以責任定財權，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出；要體現財力支出向公共服務傾斜，向基層傾斜，切實增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。

一是科學劃分政府間事權和支出責任，鼓勵在地方支出責任界定方面進行大膽探索，逐步完善地方財政體制。目前我國政府體系內財權和事權的現狀是，層層向上集中資金，基本事權向下轉移，自上而下轉移支付又跟不上的情況下，縣、鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，矛盾突出。按照事權劃分原則，區域性公共物品由地方相應級別的政府提供。很顯然，轉軌時期，工業化、城鎮化推進和社會進步所需要的大量物質條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的，特別是縣、鄉兩級政府，承擔著寬廣、具體的政治責任和經濟責任。在這種背景條件下，亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學有效的轉移支付制度的配套條件下，使基層政權的事權、財權在合理化、法治化框架下協調，使制度安排具備職責與財權盡可能對稱的機制。

二是建立上級政府對縣鄉農村稅費改革轉移支付的必要增長機制，以保證基層政權組織和農村有關事業正常的經費增長需要。目前中央對地方的轉移支付方式有：稅收返還、原體制補助、專項補助、過渡期轉移支付補助、各項結算補助和其他補助；轉移支付在結構上分為一般轉移支付和專項轉移支付兩類。“一般轉移支付”主要體現為中央對地方的財力補助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財政實力，解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這包括稅收返還、原體制補助等。“專項轉移支付”則主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央規定的用途使用資金。綜合改革必須充分運用轉移支付這一財政政策工具，逐步使縣鄉財政持續、健康、穩定運轉，確保縣鄉公共服務的均等化和公平化。

三是進一步完善財政獎補政策，建立健全預算績效評價考核體系。總結完善緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”辦法，提高縣鄉財政的自我保障能力。

四是探索“省直管縣”試點，確保基層組織正常運轉。首先要大力發展縣域經濟培植稅源，提高縣鄉財政的自我保障能力，如果縣鄉財政不能自保，改革也就成了“空中樓閣”。其次是調整事權，不僅是縣鄉事權，也包括縣以上政府與縣鄉的財權與事權的調整，從根本上解決“上面千條線下面一根針”的問題。

第三，加快農村義務教育體制改革。目前，投入保障水平低，資源配置不合理，各級政府農村義務教育的責任不明確，是農村義務教育管理體制中的突出問題。農村綜合改革就是要按照統籌城鄉社會發展，加快農村義務教育管理體制改革，通過改革建立起各級政府責任明確，財政分級投入，經費穩定增長，管理以縣為主的體制，重點普及和鞏固農村九年義務教育，創造條件盡快實現農村全部免費義務教育，從根本上解決農民負擔問題。

同時，加快教育部門自身改革。第一，深化教育人事制度改革，切實加強農村教師隊伍建設。要嚴格教師準入制度，創新教師補充機制，建立教育教學質量監測考評制度，促進農村教師提高素質。第二，合理配置城鄉教育資源，逐步縮小城鄉之間義務教育發展差距。政府要調整教育經費支出結構，向農村傾斜。開展城鄉學校對口支援，鼓勵城市教師到農村任教，建設農村中小學現代遠程教育體系，讓農村孩子也能享受到優質教育資源。第三，合理調整農村中小學布局，提高農村義務教育辦學質量。從實際出發，按照方便學生上學、不增加學生經濟負擔、保證教學質量的原則，調整學校布局，改善辦學條件，加強教學管理，提高教育資源利用效率。

第四、妥善化解鄉村債務。鄉村債務是擺在基層政府面前的一個現實問題。鄉村債務是長期歷史形成的，原因也是多方面的，當前關鍵是要摸清底數，明確責任，分類處理，逐步化解。

六、推進農村綜合改革的政策建議

取消農業稅，標志著農村稅費改革進入全面推進農村綜合改革的新階段，這是一場任務更艱巨、內容更豐富、責任更重大的改革，它涉及農村分配關系調整和上層建筑變革，是解決一系列農村深層次矛盾的關鍵所在。

1、農村綜合改革不再是農村內部的改革，而是涉及到統籌城鄉發展，涉及政治、經濟、社會、文化等全方位多領域的改革。推進農村綜合改革也不再是財政部門或者是農村工作部門的事情，而是各級黨委和政府的重大任務。這就要求各級政府必須統一認識，加強領導，明確職責分工，搞好配合協作，加快建立推進農村綜合改革的工作協調機制，建立符合科學發展要求的工作評價體系和激勵機制。特別是宏觀管理、基礎設施和公共服務等部門，要主動投身到改革中來。從事農村工作的同志更是責無旁貸，要切實增強責任感和使命感，積極主動做好工作。

2、加快建立以工促農、以城帶鄉的投入機制。統籌城鄉發展，積極調整國民收入分配格局，加大對“三農”的投入，是促進經濟社會協調發展的必由之路，也是推進農村綜合改革的基本前提和重要保障。中央明確提出，要擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制，國家財政支農資金增量高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金高于上年。必須適應這一要求，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業農村發展的投入，把基礎設施建設投入的重點由城市轉向農村。切實改變農業農村在資源配置中的不利地位，加快建立有利于農業農村發展的財政和投融資體制，形成社會主義新農村建設資金的穩定增長機制。解決農村的投入不足問題，不僅需要國家財政加大投入，也需要社會各界尤其是金融機構的支持。近年來，國家財政對“三農”的投入力度明顯加大，而金融機構對農業和農村經濟發展的支持遠遠不夠，特別是農村資金大量外流問題還沒有從制度上找到有效的解決辦法。因此，要以培育競爭性的農村金融市場、形成合理的農村金融機構體系為目標，加快推進農村金融體制的整體改革，加大對農戶和企業信貸支持力度，改善農村金融服務，保證新農村建設對信貸資金的需求。

3、逐步建立改變城鄉二元結構的發展機制。推進農村綜合改革的一項重要內容就是要徹底打破城鄉二元結構，消除城鄉協調發展的體制性障礙，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，促進生產要素在城鄉之間合理流動和優化配置，形成城鄉統一的要素市場，建立起能夠促進城鄉協調發展的市場體制。

4、積極構建現代鄉村公共治理結構。隨著市場化改革的深化，廣大農民廣泛地參與各類市場經營活動，農戶已經成為獨立的微觀經濟主體。在這個大背景下，利益多元化已經成為農村社會關系變化的基本趨勢。從當前農村的利益結構看，數量較多的農民處于相對弱勢的地位，往往缺乏能力和渠道來表達他們的利益訴求。利益關系的失衡使得鄉村社會出現了較多的利益沖突和利益糾紛，由此鄉村社會群體上訪和群體事件逐漸增多。從有效地化解農村社會矛盾，維護農村社會穩定出發，完善鄉村公共治理已經成為農村綜合改革面臨的迫切任務。現代鄉村公共治理有多重目標，但是最基礎、最現實的目標是能夠有效地維護農民權益。

農村廣泛開展了村民自治和村務公開，這是在黨的領導下農民群眾的偉大創造，也是新形勢下鄉村治理機制的創新探索。但從實踐看，這一制度不健全，還不能適應農村民主政治建設的需要。在農村綜合改革中應加強農村基層民主政治建設，完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，讓農民群眾真正享有知情權、事與權、管理權、監督權。基層干都要適應農民民主意識增強、法制建設不斷完善的新形勢，通過“一事一議”等民主議事方式，動員和組織農民積極投身農村公共事業建設。要深入開展農村普法教育，引導農民牢固樹立法制觀念，增強農民依法維護權益的能力和履行義務的自覺性。

5、抓好農村相關配套改革。重點做好“三項”改革的同時，還必須統籌推進農村其他改革。

一是認真貫徹落實《中華人民共和國農村土地承包法》。

二是要加快農村土地征用制度改革，盡快形成城鄉統一的土地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配和規范辦法，妥善安置失地農民。

三是改革農村產權制度，積極探索集體資產有效實現形式。

四是認真貫徹落實《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》和《糧食流通管理條例》，全面放開糧食收購和銷售市場，發展多種所有制糧食購銷企業，實行購銷多渠道經營，積極鼓勵各類具有資質的市場主體從事糧食收購和經營活動，培育和發展農村糧食經紀人，大力發展多元化糧食市場主體。

五是加快農村小型水利產權改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，改革小型農村水利工程產權制度。六是推進集體林權制度改革。全面實施以“明晰產權、放活經營、綜合配套、規范流轉”為主要內容的集體林權制度改革，建立公益林補償機制。逐步建立起“產權歸屬清晰、經營主體落實、責任劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監督服務到位”的現代林業產權制度。

6、建立健全農民權益保護體系，維護農民的合法權益。在農村綜合改革中應加強對農民合法權益的保護。

第一，盡快出臺《農民權益保護條例》。

第二，加強農民土地權益保護、農民工權益保護的法律法規建設，逐步將農民的合法財產權利以及平等參與經濟活動和社會事務的權利納入法律保障范圍。

第三，積極推進對農村和農民的法律援助。幫助農民使用訴訟、仲裁和調解等法律手段維護自己的合法權益，特別是健全在農村縣、鄉法律仲裁機構，為農民提供以仲裁和調解手段為主的法律服務。