淺析農(nóng)地承包法律

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當前中國法律社會學研究關(guān)注個案比較多，缺乏全局的田野經(jīng)驗，因此要么潛在地將個案當作普遍的經(jīng)驗，要么對經(jīng)驗的代表性和普遍性根本不關(guān)注。本文試圖從地方性共識的視角，在村莊層面討論農(nóng)地調(diào)整的集體行動得以達成的原因，以此來理解農(nóng)地承包的法律實踐。村莊地方性共識，是一個相當廣泛的文化區(qū)域所共享的知識，這就為從農(nóng)村個案調(diào)查到區(qū)域研究，再到區(qū)域比較提供了連結(jié)點；為從更具普遍性意義的中觀層面討論法律實踐，提供了可能。當前中國法律社會學對法律的邏輯關(guān)注比較多，對政法邏輯的討論也基本局限在法律運作的層面，既有研究幾乎沒有獨立關(guān)注治理邏輯對法律實踐的影響，這不能不說是一個重大缺憾。本文將法律的邏輯和治理的邏輯區(qū)分開來，討論兩者的相互作用，關(guān)注它們對農(nóng)地承包實踐的影響。文章將在區(qū)域比較的視野下，考察農(nóng)村土地承包的政策和法律在三個特定縣域的實踐后果，研究造成這種實踐后果的村莊原因和治理原因，以豐富我們對農(nóng)地承包法律實踐的認識，進而豐富我們的法學理論。一、農(nóng)地承包的政策、法律及其實踐1980年代，全國實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。對于土地承包期限，中央規(guī)定一般應在15年以上，并規(guī)定了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則。1993年，中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，并且提倡“增人不增地、減人不減地”。1998年“三十年不變”和“增人不增地、減人不減地”寫入《土地管理法》，2003年寫入《農(nóng)村土地承包法》。中央的出發(fā)點是“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)”，因此越來越反對農(nóng)戶自發(fā)調(diào)整承包地。為了解決新增人口的農(nóng)地問題，中央1984年提出的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，要求在承包地基本穩(wěn)定的前提下，對人口變化后人地關(guān)系過于懸殊的農(nóng)戶實施必要的調(diào)整，但不允許通過行政手段實行全村組的農(nóng)地普調(diào)。1993年提出“增人不增地、減人不減地”后，更加強調(diào)增加農(nóng)民對農(nóng)地承包的穩(wěn)定預期，反對因人口的變動而調(diào)整承包地。盡管國家一再強調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，但受各種因素影響，當前我國農(nóng)村形成了多種農(nóng)地制度形態(tài)。本文主要關(guān)注傳統(tǒng)型農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)土地承包實踐。在這些地區(qū)，土地承包的法律實踐形式主要有四種。一是農(nóng)戶經(jīng)營加“三十年不變”，這是國家政策和法律所規(guī)定的農(nóng)地經(jīng)營方式，也是當前農(nóng)村最普遍的一種制度形態(tài)。二是農(nóng)戶經(jīng)營加“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，這也是一種相當普遍的制度形態(tài)類型。三是農(nóng)戶經(jīng)營加“一年一小調(diào)，五年一大調(diào)”，這種制度形態(tài)曾經(jīng)很普遍，但當前已越來越少。四是“生不增、死不減”模式，以貴州湄潭為代表，1984年至今沒有進行過土地調(diào)整。這種制度目前已以地方法規(guī)的形式在貴州全省推廣。這種農(nóng)地制度實踐，是在中央處于摸索階段，政策還沒有明確化時，地方就提出并開始實施的一種政策和制度，是當前國家農(nóng)地政策和法律的提前實踐和極端化。比較上述四種農(nóng)地制度實踐，最關(guān)鍵的地方還是土地調(diào)整。是否制度化地進行土地調(diào)整，具體如何調(diào)整，是它們之間的主要差異。1980年代以來，中央一直強調(diào)農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定，反對村莊進行農(nóng)地調(diào)整，尤其反對全面的大調(diào)整和經(jīng)常性調(diào)整。但事實上，土地調(diào)整在全國農(nóng)村一直普遍存在。調(diào)整形式主要有兩種：大調(diào)整與小調(diào)整。大調(diào)整就是“打亂重調(diào)”，即不管承包期是否到期，因村組內(nèi)農(nóng)戶家庭人口變化或其它原由，由村組將所有農(nóng)戶的承包地集中重新分配。大調(diào)整有兩種形式，一是只動面積而主要地塊不動，即按人口重新分配土地面積，但農(nóng)戶原來承包的地塊多數(shù)不動；二是既動面積又動地塊，即不僅土地面積按人口重新分配，而且農(nóng)戶原來承包的地塊也重新打亂。與大調(diào)整相對，小調(diào)整是指個別農(nóng)戶之間的“多退少補”。小調(diào)整的形式多種多樣，有的預留機動地，承包期內(nèi)可以利用機動地進行小調(diào)整；有的不留機動地，承包期內(nèi)人口增減戶間直接進行土地對調(diào)；有的規(guī)定過幾年就統(tǒng)一進行一次小調(diào)整，等等。小調(diào)整只涉及部分農(nóng)戶的部分土地，而其他家庭的土地保持不變。小調(diào)整中，人口增加和減少常常并不平衡，增加的人口往往需要“排隊”等候相應的人口減少，才能取得份地。這樣時間一長，小調(diào)整就無法跟上利益結(jié)構(gòu)的變化，而需要大調(diào)整。1992年的一項調(diào)查顯示，有89%的樣本村對農(nóng)田進行過調(diào)整，當時絕大多數(shù)農(nóng)民支持這種做法。[1]而同一學者2003年所作的調(diào)查顯示有86%的樣本農(nóng)戶參與過這種土地再分配。[2]農(nóng)業(yè)部1998年對全國6省824戶的調(diào)查資料顯示，曾經(jīng)調(diào)整過土地的農(nóng)戶為751戶，占樣本總數(shù)的91%，最多的調(diào)過8次，全國平均調(diào)地次數(shù)為2.31次。[3]另一份1999年的調(diào)查材料顯示，自土地承包到戶以來，90個樣本組中有88個進行過土地的大、小調(diào)整，占樣本組總數(shù)的97.8%。90個組共發(fā)生過567次調(diào)整，組均6.3次，其中大調(diào)整共96次，小調(diào)整共471次。具體情況如下表：[4]第一輪承包期15年第二輪承包期30年承包開始至1998年底組數(shù)次數(shù)平均組數(shù)次數(shù)平均組數(shù)次數(shù)平均只有大調(diào)整13191.53030117261.5只有小調(diào)整352336.730301292257.8大、小調(diào)整都有332437.46122423167.5從既有的調(diào)查中，土地調(diào)整的普遍性可以得到證實。而且，從總體上說，土地調(diào)整越來越少，這與我們田野調(diào)研的質(zhì)性感受一致，反映了國家政策和法律持續(xù)加壓后已對村組集體的地權(quán)調(diào)控起到相當大的限制作用。2000年的一份調(diào)查顯示，在739人中贊成“30年不變的政策”的，有478人，占64.7%；不贊成“30年不變的政策”的，只有72人，占9.2%。[5]這與1992年那份調(diào)查的結(jié)果截然對立，說明中央政策和法律在持續(xù)的壓力下逐漸得到農(nóng)民的認可。大體上說，農(nóng)地承包實踐可以分為三個階段：第一輪承包階段；第二輪承包階段；稅費改革以后。第一輪承包階段，國家解決新增人口的農(nóng)地問題的主要政策是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。但允許調(diào)整與不允許調(diào)整存在著質(zhì)的區(qū)別，而允許小調(diào)整與反對大調(diào)整不過是量的區(qū)別。況且，由于人口增減的不平衡，小調(diào)整注定無法跟上利益結(jié)構(gòu)變化的趨勢。政策允許調(diào)整，而小調(diào)整又解決不了問題，選擇大調(diào)整也就理所當然。第二輪承包期間，國家政策和法律規(guī)定“增人不增地、減人不減地”，但一些地方仍然沿襲第一輪承包期間的慣例，繼續(xù)根據(jù)人口變化調(diào)整土地。另外一些地方，農(nóng)民負擔越來越重，出現(xiàn)大面積拋荒。為了應對稅收任務，鄉(xiāng)村干部只得想辦法將拋荒地轉(zhuǎn)包，土地調(diào)整因此頻繁。[6]稅費改革后，農(nóng)村形勢發(fā)生了很大變化，種田已有可觀的收益，這導致了許多農(nóng)地權(quán)屬糾紛。[7]在這種情況下，一方面農(nóng)民爭著要地，另一方面國家政策和法律又“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)”，鄉(xiāng)村干部如果進行土地調(diào)整，利益受損的農(nóng)民很可能上訪“維權(quán)”，鄉(xiāng)村組織因此面臨著政治風險。因此，進行土地調(diào)整的村莊越來越少。然而，確實還有許多村莊能夠頂住各種壓力，仍然堅持調(diào)整土地。[8]我們最近幾年在農(nóng)村調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)一些地方土地調(diào)整現(xiàn)象仍然存在，如安徽績溪、湖南衡陽、陜西武功、湖南新邵、山東青州、河南汝南、江西吉安等地。但我們在湖北荊門、江陵、荊州、監(jiān)利、公安等江漢平原縣市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村莊內(nèi)從未因人口變化而調(diào)整過土地；賀雪峰在遼寧大古村調(diào)查也沒有發(fā)現(xiàn)土地調(diào)整現(xiàn)象。[9]二、地方性共識與地方性規(guī)范：土地調(diào)整的村莊原因從1980年代起，為何很多地方可以不顧中央政策和法律而堅持調(diào)整土地，尤其是一些地方直到現(xiàn)在還在不斷調(diào)整土地？當前隨著電視的普及，國家政策和法律的宣傳力度大大增強，國家政策和法律所規(guī)定的“三十年不變”，“增人不贈地、減人不減地”已經(jīng)家喻戶曉。在這種情況下，只要有一個或幾個農(nóng)戶拿著國家政策和法律去上訪，訴求自己的既得利益，村組內(nèi)的土地調(diào)整就無法進行。在利益分化的情況下，土地調(diào)整的一致行動能達成，這必須從村莊內(nèi)部去尋找原因。而且，各地土地調(diào)整的實踐如此不同，有的地區(qū)農(nóng)村自土地承包以來普遍沒有因人口變化而調(diào)整過土地，而有的地區(qū)農(nóng)村直到今天還在不斷調(diào)整土地。同樣的政策和法律為何在不同地區(qū)有著如此大不相同的實踐形態(tài)呢？這也促使我們從村莊內(nèi)部去尋找普遍性的原因。有關(guān)農(nóng)地調(diào)整這一特殊制度實踐的成因，學界有多種解釋，包括“產(chǎn)權(quán)殘缺”說、干部利益說、交易費用說、市場替代說等。這些理論從某一方面揭示了問題，但大多局限于經(jīng)濟學的視野。這種視野忽視了農(nóng)地頻繁調(diào)整所牽扯的經(jīng)濟學之外的復雜問題。在調(diào)研中，當我們問及村組集體為何要經(jīng)常調(diào)整土地時，大多數(shù)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民的回答是，農(nóng)地的分配必須適應家庭人口的變化。1980年代至今，幾乎所有依靠務農(nóng)的家庭，都必須面對因生死嫁娶等人口變化帶來的土地壓力。也許正是在這種壓力下，各地農(nóng)村都調(diào)整土地，以使土地承包人均平等。[10]針對這種情況，許多地方的政府在宣傳政策和法律時，一直要求干部群眾擺脫“增人就得增地、減人就要減地”的“誤區(qū)”，他們反復澄清，土地承包的主體是家庭而不是個人，土地的供應制也不存在，因此人口變動不能作為土地重新分配的理由。從這里，我們可以捕捉到農(nóng)民把土地承包與人口聯(lián)系起來的根源，它與集體化時代的實踐相關(guān)。自古以來，中國農(nóng)民就“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是農(nóng)民追求的理想境界。但在集體化時代之前，從來沒有土地按人口均分的制度。顯然，集體化時期的經(jīng)歷使農(nóng)民養(yǎng)成了一些新的習慣。在集體化的制度下，農(nóng)戶能夠得到一小塊自留地，自留地的面積根據(jù)家庭成員人口數(shù)。此外，在集體化時代存在著一種集體幫助困難者度過難關(guān)的實踐。[11]農(nóng)民對這種實踐非常認可，所以在今天贊成進行土地調(diào)整。有人據(jù)此提出土地調(diào)整的集體成員權(quán)說，認為農(nóng)民在集體化時代形成了一種很深的“集體土地成員權(quán)”意識，農(nóng)民認為土地是屬于“大家的”，因此每個集體的成員，包括現(xiàn)在的和將來出生的，都應該均等地享有分配土地的權(quán)利，這導致1980年代以來農(nóng)地的頻繁調(diào)整。[12]在當前農(nóng)村土地資源極其稀缺的情況下，均等地占有土地實際上是一種“土地型社會保障制度”。[13]顯然，集體化時代的相關(guān)實踐和觀念，對我們理解改革開放后的土地調(diào)整的普遍性有著很大的幫助，但它不足以解釋問題的全部。首先，當前農(nóng)村的土地調(diào)整不僅僅與人口變化有關(guān)，還可能與村莊公共建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展安排或其它建設(shè)有關(guān)，因此調(diào)整土地不一定僅僅為了滿足“成員權(quán)”或“土地型社會保障制度”的要求。其次，改革開放至今，已經(jīng)經(jīng)歷了二十多年時間，這個時間與集體化時期幾乎一樣長，市場經(jīng)濟的觀念早已深入人心，農(nóng)村社會早已出現(xiàn)普遍的利益分化，國家政策和法律也支持這種利益分化。只要土地調(diào)整中的利益受損者訴求于國家政策和法律，就可以低成本地獲得救濟，土地調(diào)整就無法進行。然而，偏偏有的地方就是可以調(diào)整土地。而且，各地農(nóng)村的制度經(jīng)歷一樣，當前的政策和法律又完全一樣，土地調(diào)整的實踐卻非常不一樣，“集體成員權(quán)”無法對此進行解釋，這只能從村莊內(nèi)部尋找原因。與此對照，集體化時代的相關(guān)實踐可能只是強化了村民原有的觀念。當前決定村莊中是否能夠進行土地調(diào)整的，既不是村干部，也不是多數(shù)村民和民主的多數(shù)原則，而是少數(shù)村民和不搗亂的原則。能否調(diào)整土地，關(guān)鍵在于所有的村民是否有一致的“地方性共識”。[14]地方性共識是指村莊中所有的人在生產(chǎn)生活中共享的具體知識，這種知識并不局限于某一村或某幾個村，而在一定的區(qū)域內(nèi)被人們知曉，為一個區(qū)域內(nèi)所有的人共享。地方性共識為生活于其中的農(nóng)民提供了行動的無意識依據(jù)，將他們對當前生活的本地認識和對未來生活的本地想像聯(lián)系在一起，構(gòu)成了他們行動中的理所當然。不同區(qū)域農(nóng)村中的地方性共識，有著巨大的差異，正是這種地方性共識的巨大差異，構(gòu)成了農(nóng)民行動邏輯差異的強大依據(jù)，也因為是地方性共識，而非農(nóng)民的個人認識，使我們可以對地方性共識進行測量，從而研究地方性共識與農(nóng)民生產(chǎn)生活秩序的關(guān)系。湖北荊門在1982年進行土地承包后，由于每塊田地的遠近、肥瘦和灌溉條件不同，而各家人口變化也各不相同，由此形成了既得利益者。如果再調(diào)整土地，就必然會損害這種既得利益，那些分到好田的農(nóng)戶，那些有人口減少的農(nóng)戶就反對土地調(diào)整，國家土地政策和法律很快就會成為他們維護既得利益的強有力武器，土地因此調(diào)整不動。[15]在荊門，人們因利益分化無法形成土地調(diào)整的“地方性共識”。即使偶爾形成，也會因利益關(guān)系隨時瀕臨瓦解，因利益衡量偶然達成的共識也難以上升到實踐層面，更不用說上升到身體無意識層面了。這種情況下，土地糾紛中人們就會有各不相同、互相沖突的公平表達觀念。[16]與荊門農(nóng)村只要一戶不同意，土地就無法調(diào)整相反，在湖南新邵縣，土地調(diào)整中幾乎沒有村民反對，即使偶爾有反對的，那也沒用，因為“我們分地時，以小組為單位寫有協(xié)議，三年一調(diào)，五年一調(diào)。”問題是國家規(guī)定土地承包三十年不變，也是白紙黑字，國家法律難道不大于村民的協(xié)議？一個小組長說：“國家在81年分地時就說多少年不變，我們還不是一直在變！我們組里的協(xié)議，就相當于法律，與國家的法律是一樣的，‘國有國法，組有組規(guī)’。”問題不在于村民的權(quán)益應該受國家政策和法律的保護，還是村民應該遵守自己或父輩過去簽定的同意土地調(diào)整的協(xié)議，而在于新邵的農(nóng)村土地調(diào)整一直在進行中。[17]調(diào)田過程中有一些小爭議，但并沒有村民援引國家法律來對抗全組的調(diào)田決定。與湖南新邵縣相同，在河南汝南縣，土地調(diào)整也經(jīng)常見到。我們調(diào)查的宋莊村實行“一年一揭退，五年一大動”，村民俗話稱為“對樹揭皮”、“長蟲蛻皮”，意思是說，人不在了，就必須“揭皮”、“蛻皮”，騰出地來。村民們說：“‘三十年不變’，意思是說人在地在，承包制保持不變。該動地該添地還得辦。人死了，他不吃飯了，還占地是占大家的便宜；人有了，他就要吃飯，就該給他分地，你不給他地，他不餓死了？”汝南農(nóng)民這種“餓死人”的擔憂，反映出村莊中存在強大的地方性共識，這會對少數(shù)既得利益者借國家政策來維護個人利益形成強大壓力。[18]顯然，在湖南新邵縣和河南汝南縣，人們雖有利益分化，但正是這種利益分化反襯出村莊中仍然存在強大的土地調(diào)整的“地方性共識”，這種共識使人們存在一個共同的公平觀念，并因此促成土地調(diào)整的制度性實踐，進而成為人們在日常生活中判斷應當如何的標準，那么這種地方性共識就在實踐層面成了地方性規(guī)范。共識是人們觀念層面的趨同認識，而規(guī)范則是實踐層面起作用的具體約束力量。一些學者從習慣法與民間法的層面討論過地方性規(guī)范，[19]朱曉陽則涉及到了法律實踐背后的社會科學觀念。[20]這里我試圖從地方性共識的延伸層面，從農(nóng)民的共識對實踐的影響層面，從政策和法律實踐的社會基礎(chǔ)層面進行討論。地方性共識構(gòu)成了農(nóng)民行動中的政治正確和身體無意識，構(gòu)成了其內(nèi)心基本情感的一部分，違反共識會導致強烈的情緒性反應和焦慮不安。對土地調(diào)整的共識是一個相當廣泛的人群所具有的不容質(zhì)疑的地方性共識。正是這種地方性共識，村民個體失去了質(zhì)疑的能力，因為地方性共識會制造出一種評估體系及標準，來判定何為正確，何為應當。正因此，新邵和汝南的農(nóng)民不會根據(jù)國家政策和法律來質(zhì)疑他們的土地調(diào)整實踐。在實踐中，這個評估體系成為了地方性規(guī)范，它對每個人都能產(chǎn)生實在的壓力。當?shù)胤叫砸?guī)范的評價體系認為應當進行土地調(diào)整時，它會抑制既得利益者訴求于國家政策和法律的沖動，它不允許人們?yōu)榱藗€體利益而任性而為。這樣，地方性規(guī)范就成了人們應該如何行動的準則，使人們具有明確的行動目標和道德標準，地方性規(guī)范因而成為鄉(xiāng)村道德生活的保護神。地方性規(guī)范是一個相當廣泛區(qū)域內(nèi)所有人關(guān)于什么是正當，什么是不正當?shù)脑u價體系，而非某一個村莊或村民的理念，這使得土地調(diào)整的實踐具有區(qū)域性和一定普遍性。因此，我們從一個村的土地調(diào)整實踐，可以考察一個相當廣泛的區(qū)域內(nèi)的實踐。因為同一區(qū)域內(nèi)的人們會有共同的地方性共識和地方性規(guī)范。一般而言，這個超出村莊的地方性共識和地方性規(guī)范的廣泛區(qū)域，至少是一個縣域以上的范圍。更大的范圍，只要地理、文化、種植結(jié)構(gòu)等高度類似，橫跨整個大平原都有可能。在湖南新邵和河南汝南，農(nóng)民利益發(fā)生了分化，國家政策和法律家喻戶曉，人們可以低成本地以之維護自己的既得利益，但土地調(diào)整仍然可以進行，因為村莊內(nèi)部存在與國家政策和法律很不相同的強地方性共識和規(guī)范。而湖北荊門之所以自土地承包以來就無法進行土地調(diào)整，就是村莊內(nèi)部缺乏地方性共識，無法生成地方性規(guī)范。三、地方性規(guī)范的性質(zhì)與基層政府的角色同樣存在地方性規(guī)范，但湖南新邵和河南汝南農(nóng)村的地方性規(guī)范的性質(zhì)卻不相同，這決定了兩地土地調(diào)整的實踐存在一些差別，基層政府在其中的角色也因此有所不同。為了分析這兩地的不同，我將它們的特征放到華南、華北的大區(qū)域中進行分析。在廣泛的經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)之上，我們將中國農(nóng)村漢人居住的核心地區(qū)分成華南、華北、中部、川西、長三角五個區(qū)域。這種劃分既考慮了經(jīng)濟、社會和文化的不平衡，也考慮了不同地區(qū)歷史與地理結(jié)構(gòu)的不平衡，具體包括以下七個方面：離中央權(quán)力重心的遠近，開發(fā)時期，自然資源條件，災荒與移民狀況，村內(nèi)家族結(jié)構(gòu)，土地占有、使用形式，居住結(jié)構(gòu)。[21]地方性規(guī)范是地方性的行動規(guī)則，但并不一定與國家意識形態(tài)和法律相對立。相反，國家意識形態(tài)和法律往往經(jīng)由地方性規(guī)范來發(fā)揮作用。從總體上說，在中國傳統(tǒng)社會，國家權(quán)力對基層社會不夠深入，基層社會自治既依靠國家法律和家法族規(guī)等強制性的規(guī)范，也依靠農(nóng)村常識性的地方性規(guī)范。強制性規(guī)范常常也通過內(nèi)化成常識性的地方性共識起作用。當國家權(quán)力強大，有能力為基層供給基本公共品時，自主性的地方性規(guī)范的生長就既無必要，也無可能。進一步說，國家權(quán)力介入越深的地方，地方性規(guī)范的生長就越難，自主性就越弱；而國家權(quán)力越是難以介入的地方，自主性的地方性規(guī)范的生長就越容易，也越需要。地方性規(guī)范與國家權(quán)力滲透的這種此消彼長關(guān)系，決定了在中國傳統(tǒng)社會，遠離中央權(quán)力的南方農(nóng)村，地方性規(guī)范的成長較為容易，且自主性較強，而中央權(quán)力重心所在的北方農(nóng)村，地方性規(guī)范會受到國家主流意識形態(tài)的有力塑造，其自主性較弱。華北一直是中央權(quán)力的重心所在，廣袤的平原使國家權(quán)力較容易滲入到農(nóng)村社會中；農(nóng)業(yè)所面臨的澇災威脅使得農(nóng)民期待國家政權(quán)來組織抗災，其結(jié)果就是農(nóng)民對國家有強烈期待和認同，北方村莊多姓雜居的格局也有利于國家權(quán)力深入。[22]華南地區(qū)以山地為主，相對遠離中央權(quán)力，宋明之后，農(nóng)村社會的宗族重建又比較成功，能夠自主應對農(nóng)業(yè)風險，因此國家權(quán)力不容易深入，也無需深入。另外，在中國傳統(tǒng)社會，村莊內(nèi)部階級結(jié)構(gòu)也使得國家權(quán)力更深入北方村莊，因此北方村莊地方性規(guī)范的自主性較南方村莊為低。就當前中國農(nóng)村的情況來看，南方農(nóng)村因傳統(tǒng)時代已形成強有力的自主性地方性規(guī)范，當現(xiàn)代國家權(quán)力介入到時，較難快速改變其地方性規(guī)范，雖然削弱了它。北方農(nóng)村因傳統(tǒng)時代就受到更多國家權(quán)力和主流意識形態(tài)的滲透，農(nóng)民因此形成了接近政權(quán)的特定心理結(jié)構(gòu)，地方性規(guī)范強但自主性不足，一旦現(xiàn)代國家權(quán)力再次介入，地方性規(guī)范會隨之發(fā)生變化。國家權(quán)力的介入與地方性規(guī)范的變化，存在時間上的滯后性。地方性規(guī)范越強，其自主性越強，則國家權(quán)力介入后發(fā)生變化越慢，變化的滯后時間越長。中部地區(qū)主要指開發(fā)時期較為晚近的地方，典型是江漢平原，國家權(quán)力要深入農(nóng)村難度倒不大，但由于開發(fā)時間不長，人們居住比較分散，社會交往密度不高，地方性規(guī)范尚未完全形成，國家權(quán)力就開始強力介入，其結(jié)果是國家意識形態(tài)和法律會即刻產(chǎn)生效果。如果從南北方的差異來理解土地調(diào)整的地方性規(guī)范，我們就會發(fā)現(xiàn)，促使土地調(diào)整在一些村莊能夠順利進行的原因，與不同村莊在傳統(tǒng)社會的經(jīng)歷相關(guān)，也與村莊自身的結(jié)構(gòu)相關(guān)。在河南汝南農(nóng)村，農(nóng)民將耕地和吃飯緊密聯(lián)系在一起，以至于對餓死的擔憂，這反映的是土地調(diào)整的地方性規(guī)范后面受著生存?zhèn)惱淼闹巍Ｉ鎮(zhèn)惱砭褪窃谫Y源允許的情況下，所有的村莊成員都應當依靠該資源獲得生存，維持生存的需求天然地高于其它一切要求。[23]黃宗智認為，清代法律和民間習俗表明傳統(tǒng)中國社會是一個生存?zhèn)惱碇辽系纳鐣24]但關(guān)鍵是，今天農(nóng)村社會與傳統(tǒng)社會已有很大不同，對當前汝南農(nóng)民而言，農(nóng)民的主要收入都來源于務工而不是土地上的收入；土地調(diào)整中增減的只是農(nóng)戶土地的一小部分，并不影響生存。這種情況下，之所以生存?zhèn)惱砼c土地調(diào)整的地方性規(guī)范聯(lián)系在一起，是因為生存問題構(gòu)成了汝南農(nóng)民對土地的想像。生存?zhèn)惱硎莻鹘y(tǒng)中國和集體化時代給人們留下的尚未褪去的經(jīng)驗和共識。自古以來華北農(nóng)民的生存高度依賴土地，土地是人們生存的唯一保障。集體化時代的生產(chǎn)力狀況和平均主義實踐無疑強化了人們對土地的這種觀念。雖然今天的現(xiàn)實情況已經(jīng)改變，但由于滯后效應，人們的觀念和地方性規(guī)范還沒有來得及完全改變。也正因受這種生存?zhèn)惱砑跋嚓P(guān)地方性規(guī)范的支配，汝南的鄉(xiāng)村干部才會說：“你不調(diào)，群眾就找你鬧事，找你要飯吃。”當然，沒飯吃就找國家，這也反映了汝南農(nóng)民訴求國家的心理。事實上，在汝南不進行土地調(diào)整的村莊中，有村民上訪要求進行土地調(diào)整。也正因為存在訴求于國家的心理，當?shù)胤叫砸?guī)范與國家法律不一致時，他們會在自己的體系里自圓其說。[25]正是在生存?zhèn)惱淼闹湎拢昴限r(nóng)村調(diào)整土地時，對戶口已經(jīng)遷出的大中專生仍然分配土地。這是“集體成員權(quán)”無法解釋的，因為按照法律，戶口轉(zhuǎn)出，就已不是集體成員。可以說，汝南農(nóng)村支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范是傳統(tǒng)社會相關(guān)規(guī)范和集體化時代相關(guān)規(guī)范的混和物，這個混和物中還加進了農(nóng)民對當前國家政策和法律的想像和故意曲解。這一地方性規(guī)范背后的地方性共識，更主要的是傳統(tǒng)社會的生存?zhèn)惱硪庾R，而集體化時代的生產(chǎn)力水平和平均主義公平觀念則強化了這種意識。在新邵農(nóng)村，同樣存在支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范，但這種規(guī)范與汝南農(nóng)村有所不同。新邵農(nóng)民不斷強調(diào)的是他們小組的協(xié)議，因為“國有國法，組有組規(guī)”。既然“土地是集體的”，就應該按集體的規(guī)矩辦。在新邵農(nóng)村調(diào)查，很容易感受到村組內(nèi)部的集體主義氣氛，因為是集體的東西，所以只要是集體的人就都有份，也都有責任。支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范的基礎(chǔ)在于農(nóng)民的集體觀念。我們不能簡單地認為這種集體觀念來源于集體化時代的實踐，應該說，這種觀念與傳統(tǒng)中國社會中的宗族、房支和屋場的結(jié)構(gòu)和觀念更加相關(guān)。[26]在南方村落中，成員權(quán)的獲得與宗族生活的實踐密切相關(guān)，而與集體化的實踐關(guān)系不大。[27]當然，集體化時期實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”建制，往往與傳統(tǒng)社會的屋場、房支或宗族重疊。這使得集體時代的集體觀念，與傳統(tǒng)社會的宗族觀念，可以并論而不沖突，甚至可以說，前者以隱蔽的方式強化了后者。與汝南不同，村民們和村干部并沒有試圖在國家法律和調(diào)田的地方性規(guī)范之間尋求某種可為外人接受的說法，他們非常清楚調(diào)田的實踐不符合國家政策和法律，但他們堅持按照地方性規(guī)范辦事。總結(jié)來說，新邵農(nóng)村支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范主要是傳統(tǒng)社會相關(guān)規(guī)范，也混合了集體化時代相關(guān)規(guī)范，這一地方性規(guī)范對當前國家政策和法律持較為明確的抵抗態(tài)度。地方性規(guī)范背后的地方性共識，更主要的是傳統(tǒng)社會宗族實踐中的公私觀念，而集體化時代的集體觀念則以隱蔽的方式對之有所強化。[1][2][][]經(jīng)過這番梳理，我們可以看出，同樣是支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范，規(guī)范的性質(zhì)其實并不相同，其背后的地方性共識的基礎(chǔ)也不相同。從某種程度上講，這種不同最終導致了兩地政府在土地調(diào)整問題上的態(tài)度不同。概括來說，新邵縣鄉(xiāng)干部可以被稱為“被動的合作者”，而汝南縣鄉(xiāng)干部可以被稱為“隱蔽的合謀者”。稅費改革后，政府要向農(nóng)民發(fā)放各種補貼，其依據(jù)就耕地面積。這樣，村組私自進行的土地調(diào)整，就需要地方政府的配合。而配合的工作量是相當大的，地方政府為何愿意花費做這些額外的工作呢？在湖南新邵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“村里都要求調(diào)地，他們要調(diào)，我們只好跟著每年核算。他們有這個要求，我們就只好做這個事了。”[28]湖南新邵的土地調(diào)整是在村莊的主導下進行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是“被動的合作者”。但關(guān)鍵是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是在一項與國家政策和法律相抵觸的實踐中充當合作者，而且看起來有害無利，付出巨大的工作量，還要承擔行政風險。在南方村莊，這種合作不是偶然的。南方村莊由于宗族能夠基本解決村莊公共品供給，對國家政權(quán)向來有排斥心理，國家政權(quán)也一直沒有像北方那樣深入村莊，收取稅費一直遭遇到組織化比較高的抵制，計劃生育和殯葬改革的政策效果也不如中部和北方農(nóng)村。由于南方村莊存在著規(guī)模巨大，組織動員能力強的宗族，縣鄉(xiāng)行政很難通過收買村干部來建立“鄉(xiāng)村利益共同體”[29]，因此很難像北方農(nóng)村那樣建立起有效的上下級關(guān)系。南方農(nóng)村的鄉(xiāng)村關(guān)系與其說是上下級關(guān)系，不如說是友好協(xié)商關(guān)系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理與村干部、村民的關(guān)系上，就不是簡單的指揮，而是友好合作。在土地調(diào)整問題上，如果南方農(nóng)村的縣鄉(xiāng)干部正面反對村莊的自發(fā)實踐，一方面反對的成本會很高，效果不會好；另一方面還會遭致村民和村干部在其它事情上的不合作，而這些事情很可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績有著決定性影響。在北方農(nóng)村，只要地方政府愿意，就可以低成本地深入鄉(xiāng)村，但汝南農(nóng)村為何違反中央政策和法律進行土地調(diào)整呢？因為土地調(diào)整不僅僅與地方性規(guī)范相關(guān)，還與村莊的治理和發(fā)展有著極其密切的聯(lián)系。[30]基于此，縣鄉(xiāng)政府采取一種模糊態(tài)度的策略。因為縣鄉(xiāng)政府知道，嚴格執(zhí)行中央政策和法律，就會導致村莊利益結(jié)構(gòu)剛性化，村里就什么事情做不成。相關(guān)建設(shè)占地后，如果不調(diào)整土地，就得持續(xù)多年支付占地補償，這會成為鄉(xiāng)村組織難以承受的負擔。[31]由于村組可以調(diào)整土地，村莊利益結(jié)構(gòu)就沒有完全剛性化，而具有一定的彈性，鄉(xiāng)村兩級從而可能利用這種彈性的土地利益結(jié)構(gòu)來做成一些事情。當然，好壞暫且不論。這樣一來，如果縣鄉(xiāng)政府希望村組干部帶領(lǐng)村莊發(fā)展，就不能反對土地調(diào)整；但縣鄉(xiāng)政府又不能明確支持違反中央政策和法律的行為，因此就只好采取模糊的態(tài)度。采取模糊態(tài)度，沒有出現(xiàn)上訪是縣鄉(xiāng)希望看到的局面，但如果出現(xiàn)上訪，縣鄉(xiāng)也很容易推脫責任。縣鄉(xiāng)政府知道，若明確規(guī)定土地不能調(diào)整，要求村組嚴格執(zhí)行政策和法律，則難以期待村組完成各種達標升級任務，完成發(fā)展地方經(jīng)濟、供給農(nóng)村公共品的任務。只有賦予村干部調(diào)控土地的權(quán)力和空間，縣鄉(xiāng)的發(fā)展才又可能，但明確賦予所帶來的政治責任又是縣鄉(xiāng)政府所承受不起的。與新邵縣鄉(xiāng)干部“被動的合作者”角色相對，汝南縣鄉(xiāng)干部的這種角色可以被稱為“隱蔽的合謀者”。縣鄉(xiāng)有很強的政績導向，也有相對強的行政命令能力，可以借村組干部之手來達到政績目標。但村組干部卻缺少實現(xiàn)縣鄉(xiāng)政績目標的手段，土地調(diào)整是可以借用的不多手段之一。這樣，在汝南縣鄉(xiāng)干部的隱蔽合謀下，那些想做事的村干部就可以利用模糊空間，與支持調(diào)地的村民結(jié)成利益聯(lián)盟，努力保護自己施展抱負的發(fā)展空間，從而遏制潛在的上訪者。四、農(nóng)地承包實踐的時代變遷：“放法”、“迎法”與法律下鄉(xiāng)前文論述中，我比較了新邵、汝南、荊門土地調(diào)整狀況，并從地方性共識的角度解釋了土地調(diào)整的區(qū)域差異。然而我們所討論的區(qū)域之間的差異，主要是從土地調(diào)整的普遍性及其背后的邏輯而言。在我們所劃定的南方、北方、中部這樣的宏大區(qū)域內(nèi)，甚至在我們調(diào)查的縣域范圍內(nèi)，即使剔除城郊村和發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，土地調(diào)整實踐的差異仍然非常大。有時相鄰的兩個村，也可能存在較大的差異。這要從中央政策的貫徹和現(xiàn)代法律下鄉(xiāng)的角度去理解。1980年代以來，土地調(diào)整的實踐一直存在，但隨著時間的推移越來越少，這與國家政策和法律的持續(xù)用力有關(guān)。國家政策和法律持續(xù)用力對土地調(diào)整實踐的影響，應該從兩個方面去理解，一是國家政策和法律的貫徹渠道，二是村莊對國家政策和法律的反應。后一方面問題的關(guān)鍵在于，村莊中是否會有人選擇打破地方性規(guī)范，以國家政策和法律訴求自己的利益；以及當國家機關(guān)遇到這種情形時，是選擇嚴格執(zhí)行法律還是遵循地方性規(guī)范。費孝通講述過一個“奸夫的故事”，[32]許多學者將這個故事理解成，現(xiàn)代法律制度破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效的建立起法治秩序。朱曉陽則從背后的觀念沖突將其理解成“法律的語言混亂”。[33]這里我想從法律下鄉(xiāng)的角度加以理解。正是由于存在類似于這位奸夫的“鄉(xiāng)間敗類”，法律才有可能進入鄉(xiāng)村。在傳統(tǒng)社會，當一個“鄉(xiāng)間敗類”以法律為“武器”尋求自己的利益時，盡管國家法律可能支持他，但鄉(xiāng)村極有可能譴責、排斥、懲罰他。但是今天村莊已經(jīng)喪失了懲罰能力，當“鄉(xiāng)村敗類”不斷出現(xiàn)時，村民也就逐漸習慣并不加譴責。這樣，“鄉(xiāng)間敗類”的行為不但在現(xiàn)代法律制度上具有合法性，在村莊里也逐漸具有了合法性。這時，法律就已經(jīng)下鄉(xiāng)，地方性規(guī)范也因此瓦解。在很多村莊，土地調(diào)整的實踐正經(jīng)歷這樣的過程。在宋莊村馮西組，2005年調(diào)地時，一位民辦教師剛剛轉(zhuǎn)為公辦教師，按照村莊地方性規(guī)范，承包地應當退出來，但他堅持不退，事情鬧到了鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府支持這位教師。“好在其他村民并沒有學他”，因此馮西組直到現(xiàn)在還可以堅持土地調(diào)整。起初村民們對這位教師非常惱火，背地里罵他“做人不講道德，還為人師表呢”，但罵歸罵，大家也拿他沒有辦法。宋莊村支書說：“這樣的人有一兩個還沒事，有十個八個就不好弄了。那樣，我這個書記也沒法當了。”然而，從一個到“十個八個”，也許是遲早的事情。[34]其實，那些不遵守村莊地方性規(guī)范的村民和那些為土地而上訪的人，大多不受歡迎，村民常常稱呼他們“神經(jīng)質(zhì)”，這些人根據(jù)村莊倫理和地方性規(guī)范往往處于弱勢地位，他們想借助法律和政策的力量來謀取利益。在土地承包實踐中，他們敢于借國家法律來維護自己利益，而不顧忌村莊內(nèi)部的地方性規(guī)范和道義壓力。當這樣的“神經(jīng)質(zhì)”或“鄉(xiāng)村敗類”不斷冒出來，地方性規(guī)范自然就會逐漸解體。他們借助于村莊之外的國家法律，這種方式可以被稱為“迎法下鄉(xiāng)”。而在特定情況下，只要有人“迎法”，法律就會隨之下鄉(xiāng)，現(xiàn)代司法的邏輯就會進入村莊。在土地承包實踐中，他們以維護農(nóng)民土地權(quán)益的面貌出現(xiàn)，但在村莊地方性規(guī)范的視野中，維護的不過是“鄉(xiāng)村敗類”的利益。但“鄉(xiāng)村敗類”多了，地方性規(guī)范瓦解后，也就無所謂“鄉(xiāng)村敗類”了。“鄉(xiāng)村敗類”迎法下鄉(xiāng)的行為應當屬于“利用法律”[35]。當現(xiàn)代法律進入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村中就有了兩套互相沖突的規(guī)則系統(tǒng)，這兩套系統(tǒng)會互相競爭。“鄉(xiāng)村敗類”會利用國家法律來維護自己不符合地方性規(guī)范的個人利益，而村莊中的大多數(shù)人會利用地方性規(guī)范來維護他們的地方性共識和倫理觀念。兩套系統(tǒng)是沖突的，但有效力等級的差別，那就是國家法律高于地方性規(guī)范。沖突的合法裁判地位被賦予給接受了現(xiàn)代司法邏輯的官員，因此地方性規(guī)范在競爭中失敗就在意料之中。這樣，利用法律牟取不符合地方性規(guī)范的利益的行為就會傳染開來，發(fā)生擴散效應。有第一個，就會有“十個八個”，一切只是時間問題。當然，接受現(xiàn)代司法邏輯的官員也不是無條件地維護國家法律，其背后有著復雜的機制。在中國這樣的后發(fā)國家，政策和法律的貫徹渠道主要是政府系統(tǒng)，這使得法律的貫徹陷入了行政的邏輯中。行政邏輯的特點在于，更多地考慮行政風險和政治后果，而不像法院那樣更強調(diào)對法律的忠誠。1990年代，縣鄉(xiāng)政府的日常運轉(zhuǎn)和政府官員的政績都高度依賴收取稅費。這種情況下，收取稅費成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一線政策”，其它諸如執(zhí)行法律、糾紛調(diào)解、農(nóng)田水利、社會治安等都只是“二線政策”。一線政策的要害在于，它是一票否決的，只要一線政策沒有執(zhí)行好，二線政策執(zhí)行得再好，也要被否決，黨政官員由此喪失發(fā)展空間。二線政策即使執(zhí)行不好，它可能出事，導致黨政官員喪失發(fā)展空間，但它只是可能性，只是存在一種風險。當一線政策執(zhí)行不好，就不只是風險，而是確定的危險。因此，當一線政策與二線政策沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員就會“丟車保帥”。簡言之，一線政策遵循“必定的危險”的邏輯，是“確保不出事”的邏輯；而二線政策遵循“不確定的風險”的邏輯，是“最好不出事”的邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員收取稅費的困境在于，雖然大多數(shù)農(nóng)戶都膽小怕事或有強烈納稅意識，卻總有少數(shù)釘子戶不愿按時繳納稅費，甚至拒絕繳納稅費。大多數(shù)村民拒絕繳納稅費并非沒有理由，土地調(diào)整也會成為其中一個理由。農(nóng)民有他們的邏輯：你要我交稅，就得給我解決問題。況且土地問題又是地方性規(guī)范所支持的，具有村莊在地合理性。如果縣鄉(xiāng)政府對土地調(diào)整這樣具有村莊合理性的問題不解決，想讓釘子戶繳稅，那是難上加難的事情。這時，為了收取稅費這個一線政策，遵守土地承包政策和法律這種二線政策只好放到一邊。這時，為了確保土地調(diào)整中的“穩(wěn)定”，縣鄉(xiāng)政府甚至會以文件的形式統(tǒng)一規(guī)定相關(guān)具體事宜，要求縣鄉(xiāng)各個部門與村莊合作。這樣，土地政策和法律就被收取稅費的一線政策給“卡住”了。稅費改革以后，農(nóng)村形勢發(fā)生了很大變化，一旦縣鄉(xiāng)政府從不擇手段向農(nóng)民收取稅費的壓力中解脫出來，一線政策的危險沒有了，二線政策的風險就凸顯出來。過去縣鄉(xiāng)政府在收取稅費中“不擇手段”的風險，立即成為縣鄉(xiāng)官員非常敏感的問題。在土地調(diào)整問題上，過去為收取農(nóng)業(yè)稅費而不得不容忍，希望不出事就將收稅費任務完成，因為盡管不擇手段可能出事，但不能完成稅費任務卻必然出事。取消農(nóng)業(yè)稅后，必然要出的事沒有了，可能要出的事就變得極其重要，縣鄉(xiāng)因此會注意依法辦事。這種依法辦事剛好與大多數(shù)農(nóng)民的偏好相反，但由于不再向農(nóng)民收取稅費，農(nóng)民也無法再借拒交稅費提高對縣鄉(xiāng)的談判能力，因此也無法要求縣鄉(xiāng)調(diào)整土地。這種情況下，之前被“卡住”的相關(guān)法律就被“放行”了，而一旦有“鄉(xiāng)村敗類”前來“迎法”，“放法”和“迎法”結(jié)合在一起，法律便成功地下鄉(xiāng)了。其實，無論縣鄉(xiāng)政府“放法”還是“卡法”，其本質(zhì)在于，由政府系統(tǒng)推行法律，法律的邏輯要服從于治理的邏輯。在農(nóng)村治理危機嚴重，收取稅費困難的1990年代，法律的邏輯淹沒在治理的邏輯中。而取消農(nóng)業(yè)稅后，法律的邏輯和治理的邏輯可能走到了一起。當然，這也不是絕對的。就整個政府系統(tǒng)來說，壓力型體制的本質(zhì)并沒有發(fā)生改變，如果縣鄉(xiāng)政府想地方經(jīng)濟有所發(fā)展，而這種發(fā)展又與土地調(diào)整密切相關(guān)，則縣鄉(xiāng)政府會像農(nóng)業(yè)稅時代一樣，傾向于繼續(xù)扮演“隱蔽的合作者”這個角色，就像當前汝南縣政府一樣。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，北方村莊在土地調(diào)整時與治理邏輯的關(guān)聯(lián)比南方要高，因此取消農(nóng)業(yè)稅后，它受治理邏輯的影響也更大。取消農(nóng)業(yè)稅后，北方不再能夠進行土地調(diào)整的村莊要遠多于南方。汝南的鄉(xiāng)村干部在調(diào)整土地時，更多考慮治理目標和政績，但他們所借用的話語卻是村莊生存?zhèn)惱砗偷胤叫砸?guī)范的話語。對他們來說，生存?zhèn)惱砗偷胤叫砸?guī)范并不是絲毫不能忽略的規(guī)則，而更多只是達致治理目標的一種手段。地方性規(guī)范的維護更大程度上是達致治理目標時的副產(chǎn)品。正因此，取消農(nóng)業(yè)稅以后，土地調(diào)整對利益結(jié)構(gòu)的影響越來越大，因而調(diào)整難度越來越大時，許多鄉(xiāng)村干部為了省卻麻煩，選擇“放法”而不進行土地調(diào)整。與此相對照，南方村莊的村干部進行土地調(diào)整，更多源于村莊內(nèi)部地方性共識和地方性規(guī)范的壓力，與治理邏輯的相關(guān)度相對較低，土地調(diào)整更多是為了維護地方性規(guī)范，地方性規(guī)范本身是目的而不是手段。正因此，取消農(nóng)業(yè)稅后，南方農(nóng)村選擇省卻麻煩，選擇“放法”而不進行土地調(diào)整的鄉(xiāng)村干部并沒有北方農(nóng)村多。[1]JamesKung,EqualEntitlementVersusTenureSecurityunderaRegimeofCollectivePropertyRights：Peasants’PreferenceforInstitutionsinPost-ReformChineseAgriculture,JournalofComparativeEconomics,1995(2).[2]安戈：“中國農(nóng)村的家庭風俗和土地再分配”，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2006年第1期，第4頁。[3]趙陽：“對農(nóng)地再分配制度的重新認識”，《中國農(nóng)村觀察》2004年第4期，第23頁。[4]廖洪樂：“農(nóng)村承包地調(diào)整”，《中國農(nóng)村觀察》2003年第1期，第47頁。[5]楊學城、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白：“關(guān)于農(nóng)村土地承包30年不變政策實施過程的評估”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期，第56頁。[6]當然，這種土地調(diào)整與基于人口變化的調(diào)整有著本質(zhì)不同。所以，籠統(tǒng)地討論土地調(diào)整，或統(tǒng)計土地調(diào)整的頻次，在此基礎(chǔ)上研究農(nóng)地承包的實踐，有很大局限性。[7]陳柏峰：“對我國農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化的反思”，《清華法律評論》第1輯，清華大學出版社2006年版。[8]GraemeSmith2004年在安徽省的一個縣調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，那里的農(nóng)民仍然堅持調(diào)整土地，不過，受政策和法律的壓力，將以前兩三年一調(diào)改為現(xiàn)在的七年一調(diào)（安戈，前引2文，第5頁）；邱國良、邱新有在研究中提及江西東北部某村2004年還在調(diào)整土地（邱國良、邱新有：“村莊政治視野下的農(nóng)地制度構(gòu)建考察”，《農(nóng)業(yè)考古》2006年第3期）；有記者報道，2004年山東省臨邑、商河、鄒平、鄆城、梁山、肥城等縣市普遍存在土地調(diào)整現(xiàn)象（丁錫國、董振國：“農(nóng)地調(diào)整：情理與法理孰大”，《瞭望新聞周刊》2004年11月22日）；另外，一份雜志的讀者熱線中顯示，2004年山東省陽谷縣存在土地調(diào)整現(xiàn)象（“村民認可可以調(diào)整土地嗎？”，《農(nóng)業(yè)知識》2004年第4期）。[9]存于華中科技大學中國鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村治理研究中心的各種調(diào)研報告打印本對這些情況有詳細介紹。[10]在土地調(diào)整中，各地農(nóng)村對計劃生育外出生的人口有著不同的對待方式，有的將計劃外人口按一定比例，如3/5分配土地；有的待計劃外人口成年（到16或18歲，或者結(jié)婚）后分配土地；幾乎沒有不給計劃外人口分配土地的。[11]比如，沒有兒女的五保老人應當受到集體的照顧，困難的農(nóng)戶有權(quán)得到集體的幫助。一些家庭由于孩子年齡尚小，負擔重，可以通過“掛賬”的方式向生產(chǎn)隊借糧食，等孩子成年能參加勞動后，生產(chǎn)隊再逐漸從這個家庭的工分收入中收回借賬。[12]周其仁：《農(nóng)村改革與中國發(fā)展（1978～1989）》，牛津大學出版社1994年版；朱冬亮：“土地調(diào)整：農(nóng)村社會保障與農(nóng)村社會控制”，《中國農(nóng)村觀察》2002年第3期。[13]姚洋：“中國農(nóng)地制度：一個分析框架”，《中國社會科學》2000年第2期。[14]“地方性共識”最初是賀雪峰受吉爾茲的啟發(fā)，在對農(nóng)民水利合作及其區(qū)域差異的研究中提出的一個概念。參見賀雪峰：“公私觀念與農(nóng)民行動的邏輯”，《廣東社會科學》2006年第1期。[15]荊門的農(nóng)民說：“上面政策不變，誰敢動地？那是要打破頭的事！”有一次，一個村民組醞釀調(diào)整土地，以集中地塊，方便灌溉。所有農(nóng)戶都同意并在承諾書上簽了字。村委會主任和村民代表花了兩個多月時間將所有地塊均分，然后抓鬮。村民都覺得程序公平，但其中一個婦女抓鬮后又反悔。她說：“你們硬要調(diào)整，那我就沒有活路了！”村委會主任一看這樣，立即罷手，全組兩個月的努力一下子就白費了。[16]羅興佐：“土地糾紛中農(nóng)民的公平表達沖突”，《調(diào)研世界》2006年第3期。[17]一個村委會主任說：“我們已經(jīng)有個規(guī)矩，就好調(diào)了，沒有什么矛盾。我們也知道國家政策，但土地是集體的，田多了少了就必須變。也有村民說，國家不讓變，他可以說，但不能反對我們調(diào)，我們還是要以多數(shù)人的意見為準，其實這些人也認同調(diào)田的道理。政策是死的，人是活的。”[18]村干部說：“沒有人敢不退地。別人等著接地，你拿住別人的飯碗不放？你不退，群眾不依。”我問村民是否知道有三十年不動地的情形，他們說：“聽說過，那是村莊里家族勢力大，欺負弱小家族的結(jié)果。”[19]BenjaminvanRooij：“法律的維度”，姚艷譯，《思想戰(zhàn)線》2004年第4期；王啟梁：“基層農(nóng)村的規(guī)范體系與社會秩序的實現(xiàn)”，《廣西民族大學學報（哲學社會科學版）》2006年第1期。[20]朱曉陽：“‘誤讀’法律與秩序建成”，《社會科學戰(zhàn)線》2005年第3期。[21]賀雪峰：“中國鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異”，《論村治模式》導論部分，待出版；賀雪峰，“關(guān)于中國農(nóng)村區(qū)域類型的想像”，三農(nóng)中國網(wǎng)，2007年11月30日最后訪問。[22]陳柏峰：“北方村莊的派性政治與日常生活”，未刊稿。[23]斯科特指出，在人均農(nóng)地資源稟賦極少的小農(nóng)經(jīng)濟中，農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一，追求較低的風險分配與較高的生存保障。斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟學》，程立顯、劉建等譯，譯林出版社2001年版。[24]黃宗智：《法典、習俗與司法實踐》，上海書店出版社2003年版，第188－191頁。[25]他們說：“‘三十年不變’，意思是說人在地在，承包制保持不變，而不是說不準動地。”“‘有人有地，沒人沒地’，這是國家政策。”汝南農(nóng)民幾乎每天都花三個小時以上看電視，而且特別關(guān)注涉農(nóng)電視，他們不可能沒聽過農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法的相關(guān)宣傳，但他們似乎不愿意相信法律的真實規(guī)定。[26]由于宗族觀念的存在，南方一直到現(xiàn)在，集體化時代遷居的村民至今都難以真正在他姓村落中立足，他們在土地調(diào)整中往往遭受歧視，很多人因此被迫負擔額外的費用，甚至回遷到祖先的村落（前引12朱冬亮文，第19－20頁；劉良群：“宗族復興背景下的人口遷移”，《中國鄉(xiāng)村研究》第四輯，社會科學文獻出版社2006年版）。這正好從另外一個角度說明了土地調(diào)整的“集體成員權(quán)”說的局限性。相比而言，北方直到今天從一個村莊遷移到另外一個村莊都非常容易。我在河北深澤調(diào)查時，一個村民1990年代在鄰村開店子賣豆腐，后來干脆將戶口也遷到了鄰村，遷入村還給他分了地。這種現(xiàn)象在南方幾乎不可想像。[27]楊華對此有精彩的論述，請參見楊華：“傳統(tǒng)村落生活的邏輯”，華中師范大學碩士論文，2007。[28]我問曾在衡陽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的陳文勝這一問題，他說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里的權(quán)力應該有個界限，他們有調(diào)地的要求，我們只能順應，不能干涉。”[29]賀雪峰：“試論二十世紀中國鄉(xiāng)村治理的邏輯”，《中國鄉(xiāng)村研究》第五輯，福建教育出版社2007年版。[30]宋莊村自分田到戶以來，一直不斷調(diào)整土地，這個村的公共事業(yè)和發(fā)展狀況也一直較好；而鄰近的五里崗村近十年來沒有調(diào)整土地，村莊公共建設(shè)狀況則每況愈下。土地調(diào)整可以給村組干部一些權(quán)力，從而使他們有舉辦公共事業(yè)的積極性和可能性。宋莊村1990年代初就開始種大棚蔬菜，大棚一個一般是150米長，東西朝向，但宋莊村的家庭耕地一般是南北朝向的，不符合要求，村委會于是通過調(diào)整土地來實現(xiàn)要求。到1996年第二輪承包時，全體村民大會和黨員會都認為土地調(diào)整的傳統(tǒng)要保持下去，于是就這樣一直延續(xù)到現(xiàn)在，土地承包經(jīng)營權(quán)證也一直沒有發(fā)下去。[31]政府投資在宋莊村建7米寬的水泥村道，建好村道后，不但日常生活更方便，大棚蔬菜的輸出也將更加方便。村道共占地25畝，如果土地不調(diào)整，鄉(xiāng)村要支付至少40萬元。不過，由于宋莊村一直進行土地調(diào)整，土地被占農(nóng)戶就可以指望在不久后的調(diào)整中獲得土地，因此覺得“占了就占了吧”。[32]費孝通：《鄉(xiāng)土中國生育制度》，北京大學出版社1998年版，第57－59頁。[33]朱曉陽：“語言混亂與法律人類學進路”，《中國社會科學》2007年第2期。[34]新邵縣小溪村五組組長今年就為這“十個八個”煩透了。按照小組的規(guī)則，今年應該進行大調(diào)整了，但有兩戶不愿出地，理由是五年前調(diào)地時村里有一戶沒有出地。而五年前不出地的農(nóng)戶被村民稱為“神經(jīng)病”，他從2002年起就抱著法律不放，還去省里上訪過。因此，鎮(zhèn)里都不敢惹他，小組長找他他更是不理。[35]尤伊克、西爾貝：《法律的公共空間》，陸益龍譯，郭星華校，商務印書館2005年版。