城鎮(zhèn)化進(jìn)程中財(cái)政金融論文

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一、引言

城鎮(zhèn)化是新時(shí)期“四化”建設(shè)的重要組成部分，黨的十八大報(bào)告中多次提及城鎮(zhèn)化，并將城鎮(zhèn)化作為全面建設(shè)小康社會(huì)的核心內(nèi)容，作為破解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力。這主要是由于城鎮(zhèn)化不僅本身與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有顯著的聯(lián)動(dòng)性，而且城鎮(zhèn)化帶來的結(jié)構(gòu)調(diào)整和內(nèi)需釋放對(duì)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)有著非同尋常的意義。自改革開放以來，中國(guó)的城鎮(zhèn)化取得了一定的成績(jī)，大量的農(nóng)村人口涌入城市，城市的地理面積也在不斷擴(kuò)張。但中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在諸多矛盾和不足，一個(gè)突出表現(xiàn)是人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于空間城鎮(zhèn)化速度，即伴隨著城鎮(zhèn)建成區(qū)大規(guī)模擴(kuò)展，大量農(nóng)村土地被占用，城鎮(zhèn)空間外延迅速擴(kuò)張，而城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度卻沒有隨之同步提高。許多學(xué)者指出這并不是真正意義上的城鎮(zhèn)化，而是一種扭曲的城鎮(zhèn)化。實(shí)際上城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的扭曲現(xiàn)象是由中國(guó)的宏觀現(xiàn)實(shí)造成的，特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體而言，空間城鎮(zhèn)化凌駕于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，本質(zhì)上與財(cái)政金融政策偏向空間城鎮(zhèn)化而輕視人口城鎮(zhèn)化有關(guān)。本文從測(cè)度財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化的效率入手，分析其中不足和問題根源，并提出優(yōu)化財(cái)政金融政策推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的政策建議。

二、財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化的效率分析

在中國(guó)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，財(cái)政金融政策是重要的支持政策。本文基于DEA的Malmquist指數(shù)方法，采用中國(guó)的省際面板數(shù)據(jù)，測(cè)度財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化的效率，分析其中不足和問題根源。

(一)測(cè)度方法

采用基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)的Malmquist指數(shù)法對(duì)財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化的效率進(jìn)行測(cè)度。DEA方法由Charnes等(1978)提出［1］，該方法利用數(shù)學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確定最優(yōu)的生產(chǎn)前沿，并通過比較決策單元(DMU，DecisionMakingU-nits)偏離生產(chǎn)前沿的程度來評(píng)價(jià)它們的相對(duì)有效性。基于DEA的Malmquist指數(shù)可作為效率指數(shù)(Caves等，1982)［2］，用來表示從t期到t+1期的整體生產(chǎn)效率變動(dòng)情況。若Malmquist指數(shù)大于1，則說明生產(chǎn)效率呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，若Malmquist指數(shù)小于1，則說明生產(chǎn)效率呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，Malmquist指數(shù)等于1，則說明生產(chǎn)效率沒有變化。作為非參數(shù)方法，基于DEA的Malmquist指數(shù)法測(cè)度效率具有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn):(1)不需要假設(shè)具體的生產(chǎn)函數(shù)形式，避免由于錯(cuò)誤的模型假設(shè)而導(dǎo)致實(shí)證結(jié)論出現(xiàn)偏差;(2)可以用來評(píng)價(jià)多投入和多產(chǎn)出的綜合效率問題，避免了指標(biāo)的單一性;(3)不需要對(duì)投入和產(chǎn)出的指標(biāo)變量進(jìn)行單位變換處理，決策單元的最優(yōu)效率指標(biāo)與投入指標(biāo)值及產(chǎn)出指標(biāo)值的量綱選取無關(guān);(4)無須任何權(quán)重假設(shè)，而以決策單元輸入輸出的實(shí)際數(shù)據(jù)求得最優(yōu)權(quán)重，具有較強(qiáng)的客觀性。DEA方法有多種形式，但總的來說，根據(jù)對(duì)規(guī)模報(bào)酬是否可變的假設(shè)，可以分為CCR模型和BCC模型兩大類:前者假設(shè)規(guī)模報(bào)酬不變，而后者假設(shè)規(guī)模報(bào)酬可變。另外，DEA分為投入導(dǎo)向模型和產(chǎn)出導(dǎo)向模型。投入導(dǎo)向模型要求在不增加產(chǎn)出的情況下，使得投入最小化;而產(chǎn)出導(dǎo)向模型則是計(jì)算在投入不變的情況下，如何使產(chǎn)出最大化。在規(guī)模報(bào)酬不變的情況下，二者計(jì)算出來的技術(shù)效率值是相同的，而在規(guī)模報(bào)酬可變的情況下，二者計(jì)算出的效率值一般不相同。考慮到本文研究的是財(cái)政金融政策在推進(jìn)城鎮(zhèn)化方面的效率，其目標(biāo)是在財(cái)政金融政策資金總量一定的情況下，盡可能協(xié)調(diào)資金分配并提高資金使用效率來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，因此本文使用產(chǎn)出導(dǎo)向型的DEA模型。同時(shí)考慮到規(guī)模報(bào)酬不變的假定十分苛刻，本文使用產(chǎn)出導(dǎo)向的BCC模型作為基本的DEA模型。基于BCC模型的Malmquist指數(shù)法，不僅能夠?qū)ν粫r(shí)期的效率進(jìn)行分析，而且能夠分析不同時(shí)期之間，決策單元的效率變化情況。

(二)投入、產(chǎn)出變量和數(shù)據(jù)

首先來考察投入變量———財(cái)政政策與金融政策。按照通常的做法，財(cái)政政策用政府一般預(yù)算支出占GDP的比重來度量;對(duì)于金融政策的度量，我們借鑒Arestis等(2001)的做法，采用金融機(jī)構(gòu)貸款總額占GDP的比重來測(cè)度。我們?cè)賮砜串a(chǎn)出變量———城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化是人口向城市集中和城市空間擴(kuò)展的復(fù)合過程。城鎮(zhèn)人口的數(shù)量可以在一定程度上衡量一個(gè)地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化程度，城市建成區(qū)面積可以衡量該地區(qū)的空間城鎮(zhèn)化程度，因此采用城鎮(zhèn)人口與城市建成區(qū)面積之比即城市人口密度來綜合反映地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，也可反映出該地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的健康程度。根據(jù)該指標(biāo)含義，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的城市人口密度下降時(shí)，說明該地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化，這并不是健康有序的城鎮(zhèn)化。圖2直觀地描繪了2004—2012年城市人口密度的變化趨勢(shì)。自2004年以來，城市人口密度出現(xiàn)了明顯的下滑趨勢(shì)，這反映了城市化進(jìn)程中存在人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，暴露出城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在的現(xiàn)實(shí)問題。本文的實(shí)證研究采用中國(guó)的省際面板數(shù)據(jù)，橫截面共包括中國(guó)大陸的31個(gè)省、直轄市或自治區(qū)(以下簡(jiǎn)稱省)。21世紀(jì)后，中國(guó)出現(xiàn)了明顯的城鎮(zhèn)化提速跡象，基于數(shù)據(jù)的可比性和可得性原則，筆者最終選擇了2004—2011年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。各變量的定義和描述性統(tǒng)計(jì)具體如表1所示。基于DEA的Malmquist指數(shù)方法，圖2報(bào)告了利用DEAP程序，得到的2005－2011年中國(guó)31個(gè)省份的財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化效率指數(shù)。測(cè)算結(jié)果表明，從整體發(fā)展趨勢(shì)來看，大部分年份的財(cái)政金融政策支持效率小于1，說明支持效率呈下滑態(tài)勢(shì)，這從一定程度上反映出財(cái)政金融政策并沒有很好地支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，這極有可能與財(cái)政金融政策偏向于空間城鎮(zhèn)化而忽視人口城鎮(zhèn)化有關(guān)。而且，從演化趨勢(shì)來看，這種財(cái)政金融政策支持效率下降的跡象在近期比樣本初期表現(xiàn)得更為明顯。表2給出了2005—2011年中國(guó)各省財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化的Malmquist指數(shù)測(cè)算數(shù)據(jù)。從Malmquist指數(shù)來看，沒有任何省份在7年內(nèi)效率連續(xù)上升(Malmquist指數(shù)大于1)，大部分年份各省的財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化效率都出現(xiàn)了下降。特別在2009年最為嚴(yán)重，在該年只有3個(gè)省份(天津、上海和山東)的Malmquist指數(shù)大于1，其他28個(gè)省份的Malmquist指數(shù)都小于1，說明這一年財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化效率下降最為明顯。實(shí)證結(jié)果表明，大多數(shù)省份在利用財(cái)政金融政策推進(jìn)城鎮(zhèn)化效率方面沒有提升，其原因是多方面的。筆者認(rèn)為這與目前地方政府“唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的發(fā)展模式緊密相關(guān)，在中國(guó)地方官員“錦標(biāo)賽模式”的晉升體制下，地方官員往往以GDP指標(biāo)代替居民的偏好，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也樂意用GDP這個(gè)簡(jiǎn)單可測(cè)的指標(biāo)來評(píng)判下級(jí)官員的晉升資格。因此，GDP增長(zhǎng)成了地方官員的首要目標(biāo)，也是政府財(cái)政金融政策的導(dǎo)向，從而導(dǎo)致財(cái)政金融政策偏向GDP，忽視民生和社會(huì)福利。特別是中國(guó)當(dāng)前的土地財(cái)政收入已占到地方政府財(cái)政收入相當(dāng)高的比重，使中國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生很強(qiáng)的依賴性。土地財(cái)政收入的形成直接帶動(dòng)了空間城鎮(zhèn)化，而受現(xiàn)行地方官員考核機(jī)制制約的土地財(cái)政支出結(jié)構(gòu)又造成地方政府積極推動(dòng)空間城鎮(zhèn)化，消極應(yīng)對(duì)人口城鎮(zhèn)化。在兩方面的共同作用下，中國(guó)空間城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，產(chǎn)生了城鎮(zhèn)化過程中的諸多矛。

三、結(jié)論與政策建議

城鎮(zhèn)化在中國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中將會(huì)占據(jù)越來越重要的地位，其中蘊(yùn)含的巨大內(nèi)需空間和發(fā)展?jié)摿?duì)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)有著非同尋常的意義。但就現(xiàn)實(shí)來看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于空間城鎮(zhèn)化的問題，這與當(dāng)前的財(cái)政金融政策密切相關(guān)。基于DEA的Malmquist指數(shù)方法，本研究測(cè)算了2005—2011年中國(guó)31個(gè)省份的財(cái)政金融政策支持城鎮(zhèn)化效率指數(shù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，從整體發(fā)展趨勢(shì)來看，大部分年份的財(cái)政金融政策效率呈下滑態(tài)勢(shì)，財(cái)政金融政策并沒有很好地支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，這突出地表現(xiàn)為財(cái)政金融政策偏向于空間城鎮(zhèn)化而忽視人口城鎮(zhèn)化。原因主要是受現(xiàn)行地方官員考核機(jī)制制約，地方政府在“政治錦標(biāo)賽”中，傾向于積極推動(dòng)空間城鎮(zhèn)化，消極應(yīng)對(duì)人口城鎮(zhèn)化。基于本文研究，為進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序地發(fā)展，需要從如下幾個(gè)方面著手:第一，徹底轉(zhuǎn)變地方官員以GDP增長(zhǎng)為核心的錦標(biāo)賽晉升模式。只有建立正確的考核導(dǎo)向和考核指標(biāo)體系，才能客觀正確地引導(dǎo)地方政府行為。因此，要切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，避免出現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化落后于空間城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，必須調(diào)整地方政府的目標(biāo)函數(shù)，把人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化賦予同等的權(quán)重，才能協(xié)調(diào)處理人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展，妥善處理城鎮(zhèn)化過程中的諸多問題。第二，建立健全稅收體系。合理劃分中央與地方政府財(cái)政權(quán)利，調(diào)節(jié)中央政府與地方政府稅收比重，嚴(yán)格劃分中央稅、地方稅和共享稅的稅種結(jié)構(gòu)，并依此優(yōu)化不同層級(jí)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方政府財(cái)政的可持續(xù)能力。尤其是要穩(wěn)定基層政府的稅收來源，轉(zhuǎn)變以往以土地財(cái)政為主的地方稅收困境，通過征收物業(yè)稅、資源稅等辦法，并逐步嘗試房產(chǎn)稅等新型稅種來穩(wěn)固稅源。第三，建立合理的金融資源供給模式。通過招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)、建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓等方式構(gòu)建公共部門與民企合作模式，建立并完善公共投資帶動(dòng)民間投資的新機(jī)制。改變長(zhǎng)期偏向城鎮(zhèn)和城市居民的金融政策導(dǎo)向，努力推進(jìn)資金向農(nóng)村居民傾斜，通過金融扶持推進(jìn)農(nóng)村居民進(jìn)入城市創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者:張明張桐源黃慶華單位:西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院