淺析城鄉融合養老保險

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[摘要]本文在東北三省開展完善城鎮社會保障體系試點成功經驗的基礎上,重點論述了建立城鄉融合的養老保險制度體系的重要性、迫切性及主要對策。

[關鍵詞]科學發展觀;構建和諧社會;城鄉基本養老保險改革;農村社會養老保險

建立健全多層次的社會保障制度,不僅是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求,也是“十一五”期間必須解決的重大問題。完善社會保障體系,很重要的一點就是,要積極研究探索建立城鄉融合的養老保險制度體系。

一、深刻認識構建城鄉融合的養老保險制度體系的重大意義

構建城鄉融合的養老保險制度體系,是解決城鄉養老保險制度發展不平衡問題的現實要求。長期以來,我國城鄉二元結構的存在,導致城鄉居民的生活水平差距不斷拉大,2003年城鄉居民收入差距達到了3.23:1。而在社會保障方面也是差距巨大:從全國社會保障費用支出的情況來看,占總人口70%的農民,其社會保障支出只占總支出的10%左右;而占總人口30%的城市居民,社會保障支出卻占總支出的90%,城市居民人均社會保障費用是農民的20倍以上。城鄉社會保障投入的巨大差距,導致城鄉養老保險制度建設很不平衡,已經影響了市場經濟環境下城鄉統一的勞動力市場的建立。

構建城鄉融合的養老保險制度體系,是解決城鎮企業與機關事業離退休人員待遇水平失衡問題迫切要求。1991年,國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發[1991]33號)下發以后,城鎮企業先于機關事業單位按照決定的要求進行了養老保險制度改革。但是城鎮企業職工養老保險制度在改革過程中,由于國家沒有承擔部分積累制的基本養老保險制度的“轉軌成本”,導致城鎮企業負擔過重,許多城鎮企業在繳納了基本養老保險費以后,已經沒有能力建立補充養老保險制度、個人儲蓄養老保險制度;補充養老保險制度、個人儲蓄養老保險制度的缺失,造成了城鎮企業退休人員養老金水平與沒有進行實質性改革的機關事業單位離退休人員的待遇水平的巨大差距。2003年,機關、事業、企業離退休人員的平均離退休費每月分別為1221元、1151元、644元(含統籌項目外養老金),相差很大。這種差距已經引起了社會各界的強烈反響。據統計,勞動保障部受理的這類信訪案件,由1999年的4100多件增加到2003年的7100多件。

構建城鄉融合的養老保險制度體系,是解決部分社會群體養老保險制度缺位問題的重要舉措。國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發[1991]33號)下發以后,有關部門分別對城鎮企業職工養老保險制度、機關事業單位養老保險制度、農村社會養老保險制度進行了改革探索。但是到目前為止,機關事業單位養老保險制度仍處于試點階段,覆蓋范圍相當有限;農村社會養老保險制度正在清理整頓,基本上是處于進退休兩難的境地。只有城鎮企業職工養老保險制度改革取得了較大的進展,并成功地建立起“社會統籌與個人賬戶相結合”的基本養老保險制度,但基本養老保險的覆蓋范圍主要還是國有企業。由于城鎮企業職工基本養老保險、農村社會養老保險、機關事業單位養老保險改革進度不統一、基本模式不統一、覆蓋范圍不統一,導致目前部分社會群體養老保險制度缺位,眾多的城鎮從業人員還游離于養老保險制度體系之外。首先,部分困難集體企業職工養老保障問題沒有著落;其次,部分自收自支事業單位職工退休養老沒有保障;再次,“邊緣化市民”和“城鎮化農民”養老保險制度難以落實。在一定程度上可以說,“三元”養老保險制度分立格局,已成為城鄉從業人員在不同體制間的流動及體制改革的桎梏。

構建城鄉融合的養老保險制度體系,是我國養老保險制度改革的最終目的。我國城鎮企業職工養老保險制度改革的本質,是要將計劃經濟時期處于“混沌狀態”下的離退休費制度,系統化、有序化為由基本養老保險制度、補充養老保險制度(企業年金制度)、個人儲蓄養老保險制度以及商業人壽養老保險制度組成養老保險制度體系。農村社會養老保險要想適應市場經濟環境,就要將“非制度性的”固化的土地和家庭養老保障“有序化”,從而建立起可以與城鎮企業職工養老保險制度體系、機關事業單位養老保險制度體系相融合的農村社會養老保險制度體系。

二、構建城鄉融合的養老保險制度體系具有良好基礎和有利條件

我國城鄉養老保險制度改革經過十多年的努力,已經取得了相當大的成就。特別是城鎮企業職工養老保險制度改革的先期探索,已經為構建城鄉融合的養老保險制度體系打下了堅實的基礎。

城鎮企業職工基本養老保險制度的建立與完善,為構建城鄉融合的養老保險制度體系奠定了基礎?！秶鴦赵宏P于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發[1997]26號)下發,標志著城鎮企業職工“社會統籌與個人賬戶相結合”的部分積累制的基本養老保險制度正式建立,城鎮企業職工養老保險由“現收現付”制轉向了“部分積累”制;職工養老問題由“企業全部包攬”的“企業保險”轉向“企業和職工雙方共同分擔”的“社會保險”。特別是國務院《關于完善企業職工養老保險制度的決定》(國發[2005]38號)下發后,城鎮企業職工基本養老保險制度得到了進一步完善,目前已經基本建立起了基本養老保險基金平衡長效機制、參保繳費激勵機制、財政投入約束機制。城鎮企業職工基本養老保險制度的進一步完善,使之能夠作為融通城鎮企業職工養老保險制度體系、機關事業單位養老保險制度體系、農村社會養老保險制度體系的基礎性核心制度。

國家對養老保險基金宏觀調控力度的加大,為構建城鄉融合的養老保險制度體系創造了有利條件。自1998年以來,國家逐年加大對基本養老保險制度的投入力度,對中西部地區及東北老工業基地的基金支持每年都在增加。國家對養老保險基金宏觀調控力度的加大,減輕了這些地區的基本養老保險基金壓力,也使這些地區提高基本養老保險統籌層次、降低基本養老保險費率成為可能;基本養老保險費率的降低,為企業建立補充養老保險制度留下了寶貴的空間。以黑龍江省為例,基本養老保險省級統籌前,全省企業繳費比例平均為22.6%,其中地方企業平均為25.4%,個別行業和系統甚至超過了30%;省級統籌后城鎮企業基本養老保險費率統一為22%的,全省平均繳費比例平均下降費率2.42%,每年至少可為企業減輕負擔4.13億元,這就為企業建立企業年金制度及其他補充養老保險制度創造了條件。

國家對補充養老保險制度建設力度的加大,為構建城鄉融合的養老保險制度體系提供了政策依據。2004年,國務院在擴大完善城鎮社會保障體系試點的同時,相繼出臺了《企業年金試行辦法》(勞動和社會保障部第20號令)和《企業年金基金管理試行辦法》(勞動和社會保障部第23號令)。這兩個《辦法》不僅是城鎮企業建立企業年金的綱領性文件,也是機關事業單位建立職業年金的綱領性文件。在完善城鎮社會保障體系試點時期出臺這樣的文件,說明國家對包括企業年金制度在內的補充養老保險制度的高度重視,也為構建城鄉融合的養老保險制度體系提供了政策依據。

國務院在東北三省開展的完善社會保障體系試點,為構建城鄉融合的養老保險制度體系積累了經驗。國務院在東北三省進行的完善城鎮社會保障體系試點,調整了基本養老保險個人賬戶規模,改革了基本養老金計發辦法,部分做實了個人賬戶,使基本養老保險制度進一步規范完善。特別是個人賬戶規?？s小后,減小了第一支柱中積累部分的比例,為擴大第二支柱補充養老保險留下了制度空間。2000年國務院《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》(國發[2000]42號)又給予了東北三省建立企業年金所需資金的4%部分可以稅前列支的特殊政策。這項優惠政策極大地推動了東北三省企業年金制度建設,也必將成為其他省市推動企業年金制度提供可以借鑒的經驗。

三、構建城鄉融合的養老保險制度體系的措施

構建城鄉融合的養老保險制度體系,必須以科學發展觀為指導,按照以人為本、統籌城鄉發展的要求,推進社會保障體系建設。在具體操作中應遵循以下原則:一是遵循“福利剛性”原則。一般情況下規模只能擴大不能縮小、項目只能增加不能減少、水平只能升高不能降低。二是遵循社會保障權益共享原則。將具備條件的各類社會群體都納入基本養老保險范圍,進一步調整基本養老保險制度,維護公民的社會保障權利,統一城鎮基本養老保險政策,使不同城鎮社會群體具有平等的養老保險參保權利和機會。三是遵循政府主體原則。實行城鄉融合的養老保險制度,所需“轉軌成本”應由政府承擔。建立城鄉融合的新體制,加大政府財政投入力度,也是政府的責任。四是遵循社會公正原則。應在加大宏觀調控的基礎上提高基本養老保險統籌層次,科學合理地劃分各級政府對養老保險的責任,加大中央政府在養老保險方面的宏觀調控力度。當前,首要任務是在全國范圍內積極推進基本養老保險省級統籌,并在此基礎上積極構建城鄉融合的養老保險制度體系。具體應采取以下措施:

第一,進一步擴大基本養老保險覆蓋,加大企業年金等補充養老保險制度建設力度,完善城鎮企業職工養老保險制度體系。一是進一步完善城鄉企業職工基本養老保險制度。按照國務院《關于完善企業職工基本養老保險的決定》(國發[2005]38號)的要求,調整個人賬戶規模、改革基本養老金計發辦法、做實個人賬戶、提高統籌層次,努力將基本養老保險覆蓋范圍擴大到各類城鎮企業職工、城鎮個體勞動者、自由職業及靈活就業人員以及在城鎮企業穩定就業的農民工。二是加大企業年金制度建設力度。擴大建立企業年金所需資金稅前列支政策的覆蓋范圍和稅惠比例,實現企業繳費部分全部實行稅前列支。在近期內可以采取目標管理、政策引導等措施予以推動。三是加快個人儲蓄養老保險制度的建設步伐。探索制定個人儲蓄養老保險的特殊利率和參加個人儲蓄養老保險免交個人所得稅等方面優惠政策,鼓勵城鄉各類人員積極參加個人儲蓄養老保險。四是進一步推動商業人壽養老保險,充分發揮商業保險對社會保險的補充作用。

第二,以建立基本養老保險制度為突破口,整合機關事業單位養老保險制度體系。一是要建立機關事業單位基本養老保險制度,實行與城鎮企業相同的“社會統籌與個人賬戶相結合”基本模式,統一基本養老金計發辦法、統一繳費比例、統一繳費工資基數。二是建立機關事業單位職業年金制度,采取與企業年金制度相同的運作與管理方式,對有財政支持的機關事業單位的職業年金制度,可以采取強制的方式予以推進。三是建立與企業相同的個人儲蓄養老保險制度、商業人壽養老保險制度。

第三,落實農村社會養老保險社會統籌基金,構建農村社會養老保險制度體系。一是整合現行的農村社會養老保險,設計與城鎮企業相同的農村基本養老保險制度模式。由于目前的農村社會養老保險制度以個人繳費為主,這項制度所產生的養老金僅相當于城鎮企業職工基本養老保險的個人賬戶養老金。因此,我們應該采取措施解決農村社會養老保險“社會統籌基金”問題,將現行的農村社會養老保險缺失的基礎養老金補充上去。二是統一管理農村社會養老保險基金與“做實的”城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶基金。農村社會養老保險基金本質上與“做實的”城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶基金是相同的。因此,可以將農村社會養老保險基金納入城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶基金管理體系,從而擴大養老保險基金規模,更好地保值增值。三是以土地換保障,對于已經喪失勞動能力的老年農民,可以根據其自愿,在政府相關部門(比如社會保險經辦機構)的組織下,將自己的土地經營權轉讓給政府有關部門,從而獲得與城鎮居民相當水平的基本養老金。政府有關部門可以將獲得的土地經營權拍賣,拍賣所得資金納入養老保

險統籌基金。這樣不僅解決了老年農民的基本養老保險問題,同時也有利于農村土地規?；洜I。四是籌集農村社會養老保險社會統籌基金。鑒于我國農村和農民對實現國家工業化的歷史性貢獻,應當從國有資產中或財政資金中劃撥一部分資金用做農村社會養老保險的“社會統籌基金”。同時,對于已多年離開農村不再從事農業生產的非農化農民,也可以根據其自愿,將他們的土地經營權轉移給政府有關部門,從而換取參加基本養老保險的計發基礎養老金的權利。五是根據農民自愿參加與城鎮職工相同的個人儲蓄養老保險制度、商業人壽養老保險制度等。

通過采取以上措施,很好地建立起城鄉融合的養老保險制度體系,使不同體制間的參保人員自由地流動和轉移養老保險關系,從而促進城鄉統一的勞動力市場建立,推動我國經濟和社會發展。