農村金融改革與民營銀行論文

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內容提要:在世上各種生產要素當中，人是第一重要的。在當前農村金融改革中尤其是這樣。自上而下的改造只適用于1000家左右好的或者比較好的農村信用社。由于缺乏改革依靠力量，產權主體不明確，缺少金融人才，向農信社注入資金的成功概率很低。農村金融改革最需要的不是資金支持而是制度創新。當前農信社體制對于民營經濟而言是外生的，很難實現和民營經濟對接。支持農村經濟的融資機制只能從民營經濟的資金活動中生成。農村金融改革應當不拘一格，能改造的就改造，不能改造就新建。應當盡快在所有制上打破對民間資本進入金融業的限制，依靠市場機制，有步驟地通過試點開放民營銀行。

一、農村融資渠道嚴重不暢

近年來，中國農村經濟產業升級和結構調整的要求越來越迫切，農村發展對資金的依賴程度越來越高，需求越來越大。可是，長期以來農村金融體制改革嚴重滯后。融資渠道不暢通是制約農村經濟發展，壓抑農民收入增長的重要原因。造成農戶貸款難的主要原因有4個方面。

第一，自1999年以來，四大國有商業銀行逐步從農村撤走，基本取消了縣一級分支機構的放貸權，先后撤銷了31000多家縣以下金融機構。

第二，與此同時，限制并取締了城鄉各種具有互助性質的民間金融組織，關閉了全國各地數千家農村基金會。

第三，郵政儲蓄在農村只吸儲不放貸。截止2003年8月底，全國郵政儲蓄32000個網點，郵政儲蓄余額高達8400億元。每年起碼從農村吸收存款1500億元以上。[1]

第四，目前，為9億農民服務的金融機構只剩下了35544家農村信用社。[2]可是，大部分農村信用社奉令只吸儲，不放貸。2002年底，全國農村信用社存貸差5352億元。這些資金大部分被用來轉存中央銀行，購買證券或者轉借給了其他金融機構。估計每年農村信用社從農村吸走了3000億元。

眾所周知，農民窮，農村苦，農業真危險。可是，金融系統非但沒有幫上一把，反而從本來已經嚴重貧血的農村中抽走了大量血液。使得廣大農民借貸無門，融資極為困難。據統計，農戶用于發展生產的資金，農業銀行只能供應5％~8％，農村信用社供應13％~19％，70％以上農戶靠民間借貸和私人借款解決資金短缺問題。[3]農戶貸款難是世界性的課題，但是象中國金融系統如此劫貧濟富，舉世罕見。如果不改弦更張，工農差距、城鄉差距、貧富差距勢必進一步惡化。

當前，農村信用社幾乎是農村唯一的金融機構，卻不得不限制或者干脆凍結他們的放貸功能。金融當局采取這些措施實屬無奈。目前，農信社到底是誰的，出了問題誰負責？這些問題一直都在爭議當中。許多農村信用社產權不清晰，管理混亂，平均每家農信社的貸款規模只有兩千多萬。只要在信貸上一放手，不良貸款立即上升。在2002年底，農村信用社貸款余額14117億元。其中不良貸款總額5147億元，占37%。此外還有歷年虧損掛帳1313億元[4]。資不抵債的農信社19542家，占機構總數54.98%。農村信用社的資本充足率只有2.35%，遠遠低于8%的正常標準[5]。作為金融機構，必須具備流動性、利潤性和清償性，而這些農村信用社既無流動性，又無利潤性，更沒有清償性，一無所有。現在想關這些農信社的門都關不了，他們就是破產10回都不能清償負債。毫不夸張地說，除了個別農村信用社比較好以外，整個農村金融系統已經病入膏肓，亟待改革整頓。

二、農村信用社改革方案的誤區

從2003年8月開始，在8個省區展開了深化農村信用社改革試點。有些人提出了農村信用社改革思路，歸納起來大致有三個要點：第一，明晰農村信用社的產權。第二，改革管理體制，加強監管。第三，幫農村信用社卸下財務負擔[6]。

為了明晰產權，有人建議以縣為單位改革農村信用社的產權結構。在經濟發達地區建立股份制或股份合作制銀行，在農業區將農村信用社和縣聯社改為統一法人，在其他地區在完善合作制基礎上繼續實行農村信用社和縣聯社各為法人，通過兼并、重組改造嚴重資不抵債的農村信用社。

為了給農信社卸包袱，中央銀行下決心投入數千億元，采用農村信用社專項票據或者專項借款的辦法，按照2002年底實際資不抵債數額的50%，幫助農村信用社化解歷史包袱。[7]由于農村信用社是多級法人，所以打算由中央政府、地方政府和農村信用社三家共同承擔歷史包袱。人民銀行給一些低息長期再貸款，中央財政分期撥款給信用社補充由于保值儲蓄的貼補支出；降低農信社的營業稅和所得稅稅率，對西部地區試點的農信社一律暫免征收企業所得稅；由地方政府承擔部分農信社的壞帳，再由農村信用社利用自身積累沖銷部分壞帳；在民間借貸較活躍的地方，實行靈活的利率政策。

這些設計剎費苦心，在現有金融體制的框架之下能夠做的差不多都做了。然而，靠這些辦法真的能夠幫助農信社脫困嗎？我們絕對不是在潑冷水。提出這個問題的理由很簡單：上述哪一條辦法沒有采用過？

難道以前沒有說過農信社要明晰產權，建立現代企業制度？除非新建股份制銀行，如果僅僅合并農信社，把縣聯社當作法人是否就能夠起到明確產權的作用？難道以前農村信用社的體制就沒有拆了并，并了拆，折騰來，折騰去？

難道以前沒有說過要加強金融監管，降低不良貸款？

就算把農信社的債務負擔全部解除了，就敢放手讓他們放貸了嗎？

按照這些方案，能夠做到“政企分開”嗎？一方面要求地方政府不得干預農信社信貸業務，另一方面又要求地方政府出錢填補窟窿。農信社主任要是不聽地方政府的話，拿得到錢嗎？即使農信社不要地方政府的資金，那些農信社主任就敢不聽地方政府的話了？他們的官位是從哪里來的？

如果前面各屆金融領導沒有說過這些話，或者沒有看出這些問題，顯然是這些人失職。實際上自從改革開放以來，幾乎每一個重要文件都強調農信社改革。這些話不知道說過了多少遍。老調重彈，說到現在。究竟能不能做到，恐怕連提出這些建議的人自己心里都沒數。一本經已經念了十萬遍，再念幾遍就有效了嗎？三、農信社改革的難點

自上而下的改造方案只適用于那些好的或者比較好的農信社。在2003年底，全國農村信用社當中，好的或比較好的大約有1000家。在目前金融市場環境下，有可能在一、二年內改造好這些農信社。可是其余大量的農信社只能做些表面文章。農信社問題越拖越嚴重，拖下去勢必變成大大小小的地雷。之所以這樣說有下列五條理由：

第一，缺乏改革依靠的力量。

在世上各種生產要素當中，人是第一重要的。在當前農村金融改革中尤其是這樣。

在任何改革中都有“改革者”和“被改革者”。當前，那種讓各個階層都皆大歡喜的改革早已完成。容易改的，都已經改了，剩下來的都是硬骨頭。大部分農信社脫胎于計劃經濟，至今依然保留著很強的計劃經濟特色。由于過度強調金融體系的連續性和穩定性，農信社中許多人的思維模式天然地排斥變革。人事系統的巨大慣性使得舊體制具有超穩定結構。即使引進一些局部改革，要不了多久就回歸原狀。

在農信社中，盡管許多員工都認識到金融改革對于國家來說是非常必要的，但是，他們對自身在改革中的前景充滿疑慮。由于歷史原因，許多農信社缺乏合格的金融人才，冗員甚多，效率很低。改革必然意味著精簡機構，超過一半的員工也許要另謀生路。農信社主任具有雙重身份，他們既要執行上級改革政策，又要代表員工的現實利益。當涉及到自己部門的利益時，耳邊聽到的大多是反對的聲音。如果他們認為在金融改革中很難保留原有的收入、行政級別和分配資源的權力，金融改革無異于“過河拆橋”，斷了自己的前程。他們習慣于舊的金融體制，也只有依賴舊體制才能得到對自己的未來的保證。如果在改革中遇到了國家、集體、個人之間利益沖突，農信社主任很容易站到員工(包括他們自己)的立場上與國家、集體爭奪利益，而國家的代表幾乎總是缺席。國家利益是軟的，小集體利益是硬的，對上級改革指示能拖就拖。

金融改革的要害是實現政企分開。而要實現政企分開就絕對不能依靠目前吃金融飯的官員。就象醫生不能給自己看病一樣，由于在農信社中缺乏改革的依靠力量，使得改革缺乏動力。改革到了自己頭上，事情就不那么好辦了。正如陳彩虹在“改革悖論”所指出的那樣，在金融體制改革中，改革依靠的力量正是改革要弱化或消滅的力量，這樣的改革具有邏輯上的不可操作性。[8]這是農信社改革雷聲大，雨點小的根本原因。

第二，產權代表主體不明確。

某些農信社改革方案的主要內容是改善農村信用社的經營環境，加強制度保證而忽視了明晰產權。在現代企業理論中各種制度的核心在于規范所有者和人之間的關系。在農信社改革中首先要解決就是委托~關系。要把一個企業辦好，必須嚴格分離所有者的控制權和人的經營權，建立有效的權力制衡。靠人治，也許可以興旺一時，卻不能長治久安。如同所有的經濟改革一樣，金融改革必須由產權主體來設計、組織和推進。可是，許多農信社的產權結構很不清晰。弄不清農信社產權主體究竟是地方政府、某個部門或某些個人。明確這些農信社的產權歸屬說說容易，做起來很難。農村信用社的資產相當復雜，合作金融性質以及長期遺留下來的債務的歸屬特別令人頭痛。

正如吳敬璉所指出，改革的關鍵問題是體制改革。他說：“過去的銀行改革只是做了注資，而沒有改變銀行的制度。鄧小平在世的時候就說過多次，說我們的銀行不是真正的銀行。什么是真正的銀行？它首先是一個企業，是一個經營貨幣的企業。要做到這一點，第一件事就是要做到產權的多元化。產權多元化的意義就是在這個基礎上建立一個好的公司治理。只有在這樣一個制度下才有可能改變它的行為。”[9]如果沒有明確的產權主體，由誰來保障所有者權益？在產權主體不明確的情況下，貿然推進改革必然會造成國有或者集體資產流失。在當前這種狀況下，引進幾個小股東并不一定能解決農信社產權問題，反而這些股東的權益很可能和國家、集體資產一樣受到侵蝕。這是農信社改革難的一個重要原因。第三，金融家缺位。

如同國有企業改革一樣，如果能夠挑選到一個優秀的企業家，并且給予充分的授權，那么即使維持原有的國有體制也同樣可以把企業辦得有聲有色，但是這些好的或者比較好的國有企業改革經驗很難被推廣。農村金融改革也是這樣，絕對不能以點代面，不能拿幾個好的農信社典型來指導全局。

實踐證明，凡是優秀的中小金融機構中都有一個很好的帶頭人，在他的周圍有一個高效率的業務班子。當年在政府號令之下，農信社一轟而起。許多農信社從誕生那天起就先天不足，缺乏合格的業務領導核心，弊病甚多。能不能由上級派幾個優秀人才去管理、改造這些農信社？實際上，在過去十幾年內一直是這樣干的。關鍵問題在于通過組織部門或上級領導機構指派的人選也許是個合格的官員，卻并不一定符合金融家的標準。自上而下委派農信社負責人具有非常大的盲目性。也許能夠湊巧挑中個把人才，但是在大多數情況下所用非人。這樣的教訓在國有企業改革中比比皆是，在農村金融改革中也很難例外。有些農信社隔幾年換個領導班子，越換越糟。這個教訓讓各級政府頭痛不已。也許還能找到十個、幾十個能夠委以重任的金融人才，可是全國三萬多家農信社，不知道到什么地方去尋找這么多合格的金融人才？如果沒有這樣的金融人才，想改造農信社無異于水中撈月。優秀的金融人才是在競爭中產生的。目前，由于缺乏金融競爭環境，很難培養出金融人才，更難選拔出合格的金融管理人員。

第四，內部人控制，信息不對稱。

由于金融行業的特點，外部單位很難掌握商業銀行的內部信息。某些農信社的“內部人控制”的問題相當嚴重。某些農信社變成了員工謀求集團利益的獨立王國。“上有政策，下有對策”。自上而下的金融改革往往遭遇到銀行內部的抵制，報假帳，說假話，敷衍拖拉，使得制度創新始終停留在文件和口頭上。

在各級金融監管部門和農信社的談判當中，看起來是上下級關系，實際上被改革者要比改革者強大100倍。他們不僅人數眾多而且手里有張王牌：金融秩序必須保持穩定。農信社拿“穩定”當“人質”，在談判中處于有利地位。他們會提出很多要求：為了穩定，就不能損傷目前農信社從業人員的切身利益。其中不僅包括員工收入、待遇還包括管理人員的級別和分配資源的權力。必須保證對農信社人員終身就業的承諾。倘若國家沒有能力給予被改革者適當的補償，休想裁撤機構和冗員。農信社改革很有可能賴在政府身上，資本金不足，應當由政府出資補充。不良貸款應當由政府財政沖銷。出了問題要求政府解決。在改革者和被改革者之間，每次沖突的結果必然是改革者妥協讓步。顯然，政府也許有能力處理幾百個農信社，但是面對三萬多個農信社，心有余而力不足。最終，自上而下的金融改革很可能流于形式，竹籃打水一場空。

第五，民間資本進入農信社的成本、效益嚴重不對稱。

由于許多農信社不良貸款數額巨大，或者早已資不抵債，要讓這些金融機構恢復正常運行，必須注入大量資金，補充自有資本，沖銷不良貸款。有人建議通過吸收民間資本，改造農信社。其實，就是要叫民營企業來填補農信社的窟窿。他們認為，民間資本若要獲得銀行業的許可證就得支付一些費用，幫助化解部分金融風險。

民間資本在進入農信社之前必然要算筆帳：投入資金要多少年才能盈利。如果農信社的壞帳不多，那么還好說，可惜，這樣的農信社實在太少了。例如，如果投資某農信社，按照最好的估計，要13年之后才能盈利。在這種情況下，要求民間資本進入農信社，對他們來說無異于一個圈套。切莫低估民營企業家的智慧，要騙人家上當，可不那么容易。

如果在算清楚帳之后還有人愿意來投資，恐怕問題更為嚴重。十有八九，來投資的人根本就沒按好心，也許是來給自己企業圈錢的，也許是“黑吃黑”，想撈一把就跑。自從金融監管當局表示歡迎民間資本進入農信社以來，民間資本并沒有表現出足夠的熱情，這本身就說明了問題的癥結。

顯然，只有政府出面負擔部分改造成本才能對民間資本具有吸引力。在這里同樣面對著非常困難的選擇：首先，這筆費用究竟有多高？從哪里出？其次，由于缺乏形成有效治理結構的機制，即使政府負擔了這一部分成本，也未必能夠保證改造的成功。

倘若無原則地向農信社注入資金，成功概率很低。在農信社改革中最需要的不是簡單的信貸資金支持，而是微觀機制的改革。只有徹底改變農信社的產權機構和內部治理之后，才有可能將他們轉變成為財務健康、有可持續發展能力的金融機構。因此，應當認真逐個評估農信社改革的可行性。只給那些有希望改革成功的農信社注入資金，而絕對要避免將資金注入那些難以挽救的農信社。四、靠政府還是靠市場

某些農信社改革方案依然沒有跳出計劃經濟的思路：自上而下地制訂一套措施，給農村信用社一筆資金，改變農村信用社領導歸屬。在這些方案中，政府官員扮演著主導一切的角色，市場機制在哪里？當初創辦農村信用社的時候，走的是計劃經濟道路，現在的改革方案不知不覺又走上了計劃經濟道路。

按照計劃經濟思路來指導農村信用社改革，很可能出現這樣的局面：向上套國家的錢，向下圈民眾的錢。似乎只要有了錢就能解決農信社的問題。這些人有沒有想過這樣一個問題：農村信用社改革方案要靠誰來執行？如果能夠按照計劃經濟思路來改造農信社的話，早就應當見效了。計劃經濟的最大的失誤就是沒有把人琢磨透。在計劃經濟時代喊了不少口號，從表面來看，似乎非常完美，可是在實踐中完全行不通。依靠計劃經濟思路是永遠解決不了農村信用社問題的。無論是把農村信用社并成縣級聯社，還是讓他們改組成農村商業銀行，人還是原來的人，體制還是原來的體制，憑什么就能夠發生根本性的變化？修修補補，無濟于事。

創建新的農村金融機構需要有二大要素：第一，要有產權主體。這個產權主體必須在產權界定上非常清楚，只有這樣才能建立有效的董事會。也就是說，必須要有一批民營企業家出資，并且坐在民營銀行的董事會中，切實監督公司的運作。如有可能應當盡量引進外資金融機構，哪怕這些外資金融機構只出資5%，只要有他們的代表坐在董事會中，那么就非常有利于金融監管，信息透明度也會大大提高。如果這些金融機構的資本金不是來自于民營企業家，那么就很難建立現代企業制度中的委托~關系。第二，要有合格的金融人才。必須通過市場競爭來識別、挑選金融機構的人。具體來說，就是要通過董事會來選擇經理。目前農信社改革基本上仍然是自上而下的政府行為。在這種政府行為中，選擇的經理人員必然是局限于現有金融官員的圈子之內。各種尋租現象將防不勝防。

人們也許會問，難道新建民營銀行就一定能夠選拔出優秀的金融人才嗎？確實，在沒有實踐之前，誰都沒有這樣的把握。但是，“新建”民營銀行的股本金來自于民營企業，產權是非常清晰的。股東多數是民營企業家，他們必然會竭盡全力來挑選優秀金融人才。由他們來挑選人才(或者從國有銀行中挖人才)，要比組織部門本事大得多。倘若他們在人才選擇上犯錯誤，這些錯誤的代價將由股東來承擔，即使有錯誤也會較快地得到糾正。從自下而上的市場競爭中比較容易鑒別、挑選出合格的金融人才。

市場調節是解決農村融資難的根本途徑。是相信政府作用還是相信市場機制是農村金融改革兩種思路的分水嶺。要徹底解決農村信用社的問題就必須要徹底拋棄舊的計劃經濟思路，依靠市場來解決問題。前進一步，海闊天空。無論是金融資源還是金融人才都存在于市場之中。

五、與民營經濟對接

毫無疑問，中國農村經濟應當以民營經濟為主。農村金融機構要為農業服務，也就是為民營經濟服務。當前的農信社體制對于民營經濟而言是外生的。并不是所有的農信社都能通過改造之后能夠和民營經濟實現對接。支持民營經濟的融資機制只能從民營經濟的資金活動中生成，它不可能從當前的農信社體制中找到生長點。也就是說，應當讓民營經濟通過內部資金融通來緩解資金供求矛盾。

據統計，在廣東、福建、浙江等民營經濟發達的地區，地下金融的間接融資規模大約相當于國有銀行系統融資規模的三分之一。地下金融活動相當活躍，與其屢禁不止，還不如因勢利導，通過民營銀行的形式，有條件地給予這些非正規金融機構以合法地位。引導這些機構浮出水面，走向規范，更好地接受監管。應當承認這些基層金融機構為地方民營經濟發展作出的貢獻，要充分肯定這些民間金融機構在突破金融管制過程中的金融創新。最好的辦法是順應市場需要，在市場競爭中誕生新的農村金融機構。

六、打破框框，大膽創新

周小川指出，“農村金融體制改革是一項涉及廣泛的系統工程”。[10]在金融體制改革中，只要能夠促進金融機構的效率，完善金融市場的競爭機制，改革方法可以不拘一格。能夠改造的就改造，不能改造的就新建。

在農村金融體制改革中，最根本的改革是在所有制上打破對民間資本進入金融業的限制，依靠市場機制，有步驟地開放民營銀行。應當通過民營銀行試點總結經驗，確立和履行產權保護的責任，鼓勵內生于民營經濟的金融創新行為，為民營經濟提供平等的競爭機會。

農村經濟發展的多樣化要求金融服務的多樣化。除了國有商業銀行、股份制銀行等大銀行之外，還需要大量具有社區性質的中小銀行。從目前農信社改革態勢來看，應當兩條腿走路。應當抓緊改造較好的農信社，明晰產權，建立健全現代企業管理制度，政企分開，轉變為真正意義上的民營銀行。另一方面，應當清楚地認識到許多農信社改造的條件尚未成熟，難度太大。與其瞎折騰，還不如維持現狀。還有一些農村信用社問題特別嚴重，資不抵債，與其討論如何搞活這些農信社，還不如研究如何實行“安樂死”。在處理這些問題嚴重的農信社時應當靠市場機制，而不要靠長官意志。無論是破產、拍賣，或者由民間資本接管，都應當交給市場處理。在任何時候加強對這些農信社的金融監管都沒有錯，該修補的地方必須修補，今后還要抓緊。但是，靠修修補補恐怕走不了多遠，解決不了金融體制改革的根本問題。“改造”與“新建”并不僅僅是兩條途徑之爭，實質上是要不要在金融改革中制度創新。萬萬不能停留在小修小補上，忘記了涉及根本的金融制度創新。

民營銀行的產生應當市場化，多元化。可以從頭開始，讓具有條件的民營企業發起成立民營銀行，也可以在原有的農信社基礎上改組民營銀行，也可以在四大國有商業銀行縣以下機構的基礎上吸收民間資本組建民營銀行。

(1)通過民營銀行試點，實現制度創新，爭取盡快建立起金融機構準入、監管和退出各項規章制度。在給農信社摘除歷史包袱以后，如果仍出現經營失敗而需要退出市場的時候，應當嚴格按照退出機制清算、關門。

(2)通過新生的民營銀行完善金融市場競爭機制，為進一步金融改革創造較好的外部環境。

(3)通過新生民營銀行完善金融人才市場，大量培養合格的金融家。

(4)通過民營銀行為廣大農村提供必要的金融服務，促進農村經濟發展。

(5)當民營銀行發展到一定時期，擁有足夠的資金和人才之后，鼓勵他們通過市場競爭來兼并、收購現有的農信社。

有些人列出許多困難、風險來反對新建民營銀行。其實，天下什么改革沒有風險？由于懼怕風險而無所作為才是最大的風險。正如鄧小平指出的那樣，“膽子要大一些，敢于試驗，不能象小腳女人一樣”。新建民營銀行確有一定程度的風險，但是，只要大膽實踐，認真探索，總可以開辟出一條道路來。特別是在試點階段，開放十家、八家民營銀行，天塌不下來。這些民營銀行對于整個金融體系的沖擊是極為有限的。然而，這些新生事物在制度創新上的意義絕對不能低估。最重要的是只有新建一批民營銀行才能清楚地傳達一個信息，傳統的金融壟斷已經一去不復返了。只有這樣才能動員更廣泛的力量投入金融制度創新，開創農村金融改革的新局面。

[1]參見中華工商時報，“郵政儲蓄成了銀行香餑餑”，2004年2月13日

[2]參見國家統計局，《中國統計年鑒》，2003年。

[3]參見中華工商時報，“農村金融體制改革應立足為農”，2004年3月12日。

[4]參見中新網，“農信社改革應整體推進”，2003年8月20日。

[5]資料來源：《中國人民銀行統計季報》，2002年第3期。

[6]參見中新網，“中國銀監會有關部門負責人談農信社改革試點重點解決兩個問題”，2003年8月19日。

[7]參見中新網，“央行將按資不抵債的50%幫農信社化解包袱”，2003年8月21日。

[8]參見中評網，陳彩虹，“改革悖論”，《陳彩虹主頁》。

[9]參見鳳凰網，“新增不良貸款威脅中國銀行改革”，2004年3月19日。

[10]參見《金融時報》，2003年8月25日