論鄉鎮企業可持續發展

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鄉鎮企業在農村改革以及相應的市場體制形成過程中的發展歷程是一個值得思考的過程。首先，在農村經濟改革取得初步成功，而城市經濟體制改革初步展開的時候，變動巨大的經濟環境給予具有靈活體制的鄉鎮企業以巨大的發展空間，這使得八十年代中后期鄉鎮企業在中國獲得了迅猛的發展。在這一過程中，鄉鎮企業的發展不僅消化了大量的農村剩余勞動力，同時還為國家和地方，尤其是地方政府提供了大量財政收入。因此，發展鄉鎮企業，曾一度被譽為“有中國特色的城市化道路”。然而，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，激烈的市場競爭使得鄉鎮企業外部環境不斷惡化，鄉鎮企業在經營機制、管理體制上的不完善也逐步顯現出來，并成為其進一步發展的障礙。更為嚴重的是，由于鄉鎮企業發展的分部勝和粗放性所導致的巨大的環境成本也逐步顯現出來，對鄉鎮企業的生產經營和農村居民的生活帶來了嚴重的影響，這就促使我們要重新思考鄉鎮企業的發展過程，并力圖探討一條鄉鎮企業可持續發展之路。

一、鄉鎮企業在八十年代中后期迅猛發展原因

鄉鎮企業的發展是從社隊企業開始的，從1979年到1983年期間，社隊企業的發展已經改變了過去那種忽明忽暗、躲躲閃閃的現象，變得相當明確具體，而且形成了一定的規范和制度。這為鄉鎮企業的發展提供了良好的輿論環境和制度基礎。從1984年1月1日開始，中共中央即用第1號文件的形式開始為社隊企業的大發展鳴鑼開道，“現有的社隊企業是農村經濟的重要支柱”，建議各省、市、自治區開始“選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。3月，中共中央、國務院發出文件，同意農牧漁業部（現農業部）將社隊企業改名為鄉鎮企業，并指出：“鄉鎮企業已成為國民經濟的一支重要力量，是國營企業的重要補充。”1985年9月，《中共中央關于制訂國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》指出：“發展鄉鎮企業是振興我國農村經濟的必由之路”，要積極地“鼓勵農民興辦鄉鎮企業”；1986年國家開始實施“星火計劃”；1987年國家開始建立鄉鎮企業實驗區……這一系列政策措施都直接改善了鄉鎮企業發展的政策環境。

同時，幾年農村改革的成功，使得農村的生產力從舊的體制束縛中脫離出來，得到了快速的發展和提高。1984年中國糧食總量達到4．07億噸，創歷史最高水平；棉花、油料、生豬等農畜產品也都超過了歷史最高水平。農業經濟的大發展直接給鄉鎮企業的發展創造了良好的物質條件，也大大提高了農民的生活水平，直接刺激了農民進一步發展鄉鎮企業的欲望。1985年，全國每個農業人口從鄉鎮企業中得到的收入已經由1978年的每月20．l元增加到了每月133.79元，增長了5．7倍；農民從鄉鎮企業取得的收入占農民人均純收入的比重從1978年的匕％增加到了1985年的34％，經濟比較發達的東部沿海地區這一比重甚至高達70％－80％（2）。農民還根據自己的經驗，總結出了他們致富的訣竅：“無農不穩，無工不富，無商不活”，“要想富，農工副”。這表明農民不但有進一步發展鄉鎮企業希望，而且也總結出了許多切實可行的發展經驗。

除了鄉鎮企業的發展具備良好外部環境以外，鄉鎮企業的內部機制也是其得以快速發展的重要原因。鄉鎮企業作為我國工業化進程中的一支新生力量，其發展的先天特征就是模仿國有企業，以便實現低成本、低門檻進入市場。據測算，80年代末鄉鎮工業與國有工業之間的結構相似系數達到0．7539，其中，制造業0．8767，輕工業0．9160，紡織、食品和機械三大行業達到0．98511[3]。這種高度的同構現象，使得鄉鎮企業在許多市場上與國有工業形成競爭。由于鄉鎮企業靈活的生產、經營和銷售機制，同時因為國有企業的機制轉換尚未完成，國有資產產權虛置嚴重，轉制的整體環境給予了鄉鎮企業極大的發展空間。1984年以后，鄉鎮企業進入了發展的高潮期，大量的中小型聯戶及個體企業相繼產生，成為這期間鄉鎮企業發展的明顯特征，也大大推進了鄉鎮企業的發展。1984年，鄉鎮企業數達606．52萬個，其中，戶辦、聯辦企業占69．3％，總收入1537．08億元，比1983年增長65．5％，其中，鄉村兩級企業增長36．5％；1985年鄉鎮企業總收入又比上年增長66．9％，其中戶辦。聯戶企業總收入增長1．85倍；1986年全國鄉鎮企業總數中，戶辦、聯辦企業數占88．6％，鄉鎮企業總產值比上年增長29．8％。同樣，這一期間，鄉鎮企業吸收農村勞動力也增長很快，1984年增長61％，1985年增長34％，1986年增長13．7％［4］。在這一期間鄉鎮企業的迅猛發展，對于吸納農村剩余勞動力作了很大的貢獻。我國農村勞動力總數超過3億，按現有農業生產技術條件估算，起碼有近一半的勞動力需要從農業中轉移出來[5]。然而，此時城市的經濟體制改革尚未完全鋪開，城市中的第三產業發展還極為不充分，就業吸納能力不強。這些勞動力若向城市轉移必將影響到城市的穩定發展，雖然這是一種極為豐富的資源。因此，當鄉鎮企業的快速發展吸納大量農村勞動力，人們便把發展鄉鎮企業作為具有中國特色的城市化道路，以期鄉鎮企業的發展既能解決農村中大量剩余勞動力，也能避免西方國家城市化之初的大量的城市問題的出現。

二、鄉鎮企業發展的特點和問題

鄉鎮企業的發展在八十年后期和進入九十年代以后，發展勢頭受到了遏制，其發展過程中所出現的問題逐步顯現出來，同時其發展所造成的環境負效應也對其進一步發展產生了不利的影響。

從外部環境看，首先，鄉鎮企業所面臨的資金短缺問題比較嚴重，國有銀行的鄉鎮企業貸款占全社會貸款總額的比重1993年只有8．5％，而1994年則下降到5％左右，1995年雖然回升到了10％，但仍是一個很小的比重，與其快速發展的狀態極度不匹配；另外國家扶持中西部鄉鎮企業發展的專項貸款的到位情況也比較差，只有規劃，而資金卻得不到及時落實。其次，國有企業經營困難，直接影響到鄉鎮企業的發展。從歷史發展角度看，沒有國有企業就不會有鄉鎮企業，往往是國有企業形勢好，鄉鎮企業的發展就是氣。因為鄉鎮企業與國有企業之間具有千絲萬縷的聯系，國有企業與鄉鎮企業的產業結構雷同，國有企業目前經營上的困難也同樣給鄉鎮企業的發展帶來了一定的負面影響。再次，東南亞金融危機所帶來的出口下滑，也造成鄉鎮企業出口競爭壓力增大，增長速度下降。金融危機所導致的我國周邊國家的貨幣貶值，雖然有利于其從金融危機中恢復過來，但是卻給我國出口同類產品形成了巨大的競爭壓力。鄉鎮企業產品出口在很長一段時間內會面臨嚴峻的考驗和挑戰。同時，激烈的國際競爭加劇了貿易摩擦，使得貿易保護主義抬頭，也加大了鄉鎮企業出口的壓力。此外，鄉鎮企業所承受的稅負不斷加重，企業自我發展能力減弱。在1994年國家推行新稅制，并開征了新稅種，同時取消了鄉鎮企業減免稅的優惠政策，使得包括流轉稅、所得稅、城市維護建設稅和土地增值稅在內的企業實際稅額明顯增加。鄉鎮企業除了應繳國家稅企業下崗人員的增多和職工自我風險意識的增強，城鄉居民還將會出現節約支出、惜購消費品的現象，鄉鎮企業的產品銷售困難重重。

從鄉鎮企業自身的角度來分析，我們不難發現鄉鎮企業的滯緩發展是有其必然性的。鄉鎮企業產權結構存在著一些缺陷，這是鄉鎮企業經營管理體制不規范的根源。鄉鎮企業的主體是鄉鎮集體企業，而集體企業的產權雖然歸社區農民所有，但實際上由社區政府所控制，所以，真正的財產所有者并不具備選擇經營者的資格。使問題嚴重的是社區農民是以集體的名義擁有財產所有權的，在這其中，個人權利被取消，因而導致了整個社區農民對社區政府的監督失去有效的動力。社區政府雖然被國家指定為農民集體利益的代表，但它不可能真正完全代表農民的利益，因為它的成員同樣是具有自利動機的經濟人。同時，因為社區政府只是控制集體企業的剩余分配，而不是完全占有，所以它也缺乏盡心盡責挑選經營者的積極性。經營者是企業權威的中心，他作出生產計劃，直接指揮生產經營，決定采取何種方式、何種技術進行生產，并且監督企業內部生產人員的行為，對他們的生產績效進行評價，決定報酬的支付結構和支付水平。經營者在企業中的突出作用意味著對他的監督和激勵同樣至關重要[6]。然而，在鄉鎮集體企業中，作為所有者的社區政府不能讓經營者獲得的權益與他所承擔的職責密切相關。社區政府不能讓經營者安全擁有集體企業的控制權和剩余索取權，因為如若如此，鄉鎮企業將成為經營者所有的企業，而不是集體所有的企業。所以，社區政府必須與經營者就企業權益和責任的劃分不斷地進行協商談判，并最終付出高昂的監督成本及部分企業財產和利潤損失。最終鄉鎮集體企業的經營者與所有者就出現了極大的信息不對稱，經營者損害所有者的行為更容易發生。如果再考慮到社區政府不是集體企業的財產所有者，企業的經營人員有時就是他自己的親朋好友，社區政府有可能與經營者合謀等現象，那么現今鄉鎮企業經營管理混亂、集體財產流失嚴重的現象就不足為怪了。

鄉鎮企業的產權安排中具有不利于其發展的因素，這直接導致了鄉鎮企業的經營機制不能適應現代市場競爭，而同時我們還看到鄉鎮企業的發展不僅自身出現了問題，同時，其與環境的發展也產生了很大的矛盾。突出表現就是鄉鎮企業布局極其分散，“村村冒煙”，造成很大的環境污染。1992年的調查結果表明，在全國的2079萬家鄉鎮企業中約有1900多萬家分散地建在自然村里，占92％；7％的企業建在建制鎮里；只有1％的企業建在縣城里。這種分散布局的狀況目前仍然沒有什么改觀，而布局的分散性直接造成了鄉鎮企業污染的點多面廣，難以治理。同時，鄉鎮企業的發展過程中一味追求大規模、高速度，給環境帶來了極為惡劣的影響。1985年，國家曾做過一項相關調查，結果表明，當時鄉鎮工業企業所排放的廢水、廢氣和廢渣占全國“三廢”排放總量的比重分別為10．7％。9．3％和11．l％。1990年這一比重分別為7．2％。12％和1．6％。除廢水排放比重有所下降外，其它兩項的排放量都大為提高；另據調查，受鄉鎮企業污染的耕地目前已達到2800萬畝（大工業污染耕地約為6000萬畝）。而據預測，到2000年，鄉鎮企業的廢水排放量就將達到120－220億立方米，由此帶來的經濟損失將高達270億元左右[7]。淮河流域小鄉鎮企業的污染已經給農業生產帶來不可估量的損失，許多耕地將永遠失去生產能力，正是這一趨勢的突出體現。

三、鄉鎮企業的未來——可持續發展之路

可持續發展這～概念是于1980年由自然保護國際聯盟（IUCN）首次提出的，當時只不過是環境保護主義急進分子的一個“說法”。各國政府及國際組織廣泛接受并使用該詞是1987年以后的事。在1987年出版的《我們共同的未來》中，將可持續發展描述成“既滿足現代人需要又不損害后代人滿足其需要的發展”。然而，迄今為止，并沒有一個公認的定義。不過得到普遍認同的是可持續發展的核心，即基礎廣泛的經濟發展，是指以良好的生態環境為基礎以及高效的、節省自然資源的技術進步等各方面協調基礎上的經濟發展。鄉鎮企業的發展在過去十幾年的時間中，與生態環境的綜合發展形成了很大的矛盾，其所形成的負面影響已經在一定程度上阻礙了經濟的發展。鄉鎮企業的可持續發展是鄉鎮企業這支經濟發展的生力軍，是重新煥發無盡活力的必經之路，具體應該考慮以下因素：

（一）應全面推進股份制改革，打破地域界限，走集約化、規模化發展道路

鄉鎮企業的發展具有極強的地域性、社區性和封閉性，這不僅造成了鄉鎮企業的分散化發展，大面積惡性影響環境，甚至也形成了較為嚴重的地方保護主義，對全國統一大市場的形成設置了重大的障礙。在股份合作制企業中，無償量化給職工和經金外，還要承擔以工補農等各項社會性支出，以及多達上百項的基金、收費等額外負擔，所有這些，都使企業在經營中背上了沉重的包袱。最后，消費市場的不景氣也影響了鄉鎮企業的正常發展。國內消費需求從1999年以來持續平淡，城鎮居民和農村居民收入水平的增幅都有所下降。此外伴隨著城鄉營者的股份是不能買賣、抵押和繼承的。個人出資購買的股份雖然可以流通，但是也僅僅局限于企業的內部。這一制度安排，結果將使得企業越來越走向封閉。這種封閉性不僅不利于企業吸引外來的資本，從而阻礙企業規模的擴大，而且也木利于本企業內部要素的優化組合，對企業集約化、規模化發展形成很大的障礙。

從環境的角度來看，股份合作制也不利于防止環境外部性。環境外部性指的是某個微觀經濟單位的經濟活動對其它微觀經濟單位所產生的非市場性的環境影響，簡而言之，就是承受環境負面影響的通常不是造成這一影響的行為主體［8］。鄉鎮企業的封閉性，在推行股份合作制后仍不能改觀，也使得受其環境污染損害的個人或經濟組織無法對其生產經營施加影響，這就把收益者和受損者完全割裂開了。因此，環境污染的排放量，最終將由收益者（鄉鎮企業）和受損者之間進行談判協商確定。但是，受損者由于比較分散，不是根據其經濟實力形成的一定組織，而同時鄉鎮企業由于能夠給社區政府帶來不菲的財政收入，因此社區政府將在這一談判過程中會給予鄉鎮企業顯性或隱性支持[9]。社區政府在社區中具有很大的決策權，因而，不難看出，這～談判過程終將導致有利于鄉鎮企業的決定，環境污染因而日益嚴重。這也就是當前許多地方的鄉鎮企業造成污染，但最終卻無法得到妥善解決的原因。

以上問題的解決，最終需要徹底推行鄉鎮企業股份制改革，走規模化和集約化發展的道路。對于一些規模小、生產不穩定的集體企業，最簡潔的辦法就是以公開的市場競價的方式進行拍賣，這樣，一方面企業由獨立的經濟人所有后也就完全按市場規則進行生產和交易，從而克服了原來集體產權的問題；另一方面又可以通過盤活存量資本來提升鄉鎮企業的發展水平[10]。對于其它大部分鄉鎮企業，最為直接的辦法就是允許股份跨地區流動，這樣，將有利于企業資金的籌集和規模的擴大，有利于企業生產技術水平的提高，也將有利于企業內部生產要素的優化。更為重要的是，流通的股份就為環境污染的受害者提供了對鄉鎮企業生產經營施加影響的機會，因而也為環境的改善提供了可能性。受害者與收益者同時持有鄉鎮企業的股份，將有利于他們之間降低談判的交易費用，從而將有利于鄉鎮企業的長期可持續發展。

（二）培育法治精神，注重科技投入，提高文化素質

當今，知識經濟時代即將到來，知識和技術將成為決定現代競爭的關鍵。鄉鎮企業發展過程中，由于其以農村為依托，大部分生產的是初加工和技術含量比較低的產品，這在當今的市場競爭中將逐步顯示出其劣勢來。另外，鄉鎮企業中經營管理人員和生產人員的素質也決定著鄉鎮企業的發展未來。

另一方面，傳統文化中的地域性和地方宗族觀念使得鄉鎮企業的發展過程中，法治精神極為缺乏。然而法治精神對于現代社會是極其重要的，因為隨著現代化大生產的發展，市場交易中的木確定性日益增強，要消除木確定性需要花費巨大的交易成本來搜集信息費用，但信任的建立可以減少交易中的不確定性，為市場交易提供一個良好的環境[11]。鄉鎮企業的主要經營人員和生產人員的法治精神的缺失，使得鄉鎮企業在大范圍市場交易過程中承擔較高的信息成本，也使國家相應的區域性發展政策得不到有效的執行。因此，在鄉鎮企業中加強教育投入，培育法治精神，提高技術水平，將成為鄉鎮企業長期穩定發展的堅實保障。