金融危機中宏觀調控實證分析論文

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關鍵詞:宏觀調控法/程序正義/動議程序/退出程序

內容提要:面對金融危機及政府救市措施，宏觀調控法關于目標、原則、價值、主體、責任等諸多研究成果卻缺乏適用性。因此，迫切需要變革研究范式，構建程序主導模式的宏觀調控法，并具體拓補宏觀調控動議程序制度與退出程序制度。

面對金融危機，各國政府秉承凱恩斯主義理論，以貨幣和財政手段強力干預經濟，試圖熨平經濟周期。我國政府積極應對，適時把宏觀調控的首要任務從“防經濟過熱、防明顯通脹”調整為“保持經濟平穩較快發展、控制物價過快上漲”，后又果斷地把宏觀調控的著力點轉到“防止經濟增速過快下滑”上來，并實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，推出了四萬億元的經濟刺激計劃。在經歷了初期的恐懼、震驚和暫時的成功之后，人們進入了對危機及其挽救措施的冷靜與理性反思階段。經濟法學界也從經濟法理論、金融監管法、競爭法等視角對金融危機的產生、擴展和解決展開了深入研究。但是，面對上述“眼花繚亂”的宏觀調控措施變化，與之相關的宏觀調控法（或認為是經濟法的核心）在這一進程中卻幾近“失語”。宏觀調控法研究中取得的“理論成果”面對復雜的宏觀經濟世界為何顯得如此“貧困”？

一、危機中的危機：宏觀調控法理論研究的困惑

我國政策上明確使用“宏觀調控”一詞始于1988年2月。（注釋1：學者一般認為1989年11月中共中央十三屆三中全會上明確提出，據筆者掌握的資料，1988年2月10日國務院《關于廣東省深化改革擴大開放加快經濟發展請示的批復》中已經明確提出這一概念。）法學界對宏觀調控法的研究也始于這一階段，初始研究帶有明顯的注釋法學傾向。20世紀90年代后，宏觀調控法研究逐步在價值、主體、權利配置、運行、責任等多層面展開。但回顧危機進程及政府救市措施，我們儲備的這些知識卻未能在危機“大考”中取得優異成績，我們“錯”在哪里？

（一）宏觀調控法的價值目標

一般認為，宏觀調控的具體目標即減少失業和通貨膨脹，防止經濟衰退或過熱。但不同的目標又相互矛盾，如反通貨膨脹和反失業，往往需要痛苦的權衡與抉擇。宏觀調控法研究中往往又區分宏觀調控的目標和宏觀調控法的目標，認為宏觀調控法的價值目標與宏觀調控法的目標是截然不同的兩個概念。或認為宏觀調控法的價值具有層次性：即理性價值和實踐價值。通過宏觀調控法的實施，能夠直接保障宏觀調控行為的安全、科學和有效率，能夠間接保障經濟危機的克服和避免、宏觀調控總供給與總需求的平衡以及社會經濟的可持續發展。[1]或認為發展公平與經濟安全是宏觀調控法的價值定位[2]，等等。如此定位宏觀調控法目標似乎是對宏觀調控目標的法學超越，使其更具有法律品味。但這一論斷也使目標進入了更為不確定性的層面。眾所周知，即使宏觀經濟學領域用了大量數模或實證研究方法，其對同一宏觀經濟政策目標實現的判斷也總是爭論不止。而現在，宏觀調控法的價值目標被界定為諸如經濟安全、公平、平衡等更加不可計量的目標。假若，我們自問一下：此次危機應對政府實施的宏觀調控中宏觀調控法價值目標實現程度如何？我們又該如何作答呢？

（二）宏觀調控法的基本原則

經濟法學似乎有一種天然的對原則研究的偏好，宏觀調控法也沒逃脫這一定律，也一如既往的出現了諸如三原則、四原則、五原則、六原則現象[3]。當然，原則的主要功能是指導意義，是政府進行宏觀調控基本準則。但是，此次政府救市宏觀調控法這一原則是否實現了指導功能呢？政府救市是干預過度，用“高壓水槍滅小火”呢，還是“果斷及時準確”呢？這一結論還依賴于時間的驗證。

（三）宏觀調控法的主體

宏觀調控法的主體是宏觀調控法研究領域內又一長期爭議的話題。或者認為宏觀調控法主體僅限于中央政府及其職能部門；或認為應包括地方政府；或認為應包括全國人大；甚至有的學者走的更遠，論證了最高人民法院的宏觀調控主體地位[4]。理論上的成果并未為本次政府救市作貢獻，倒是救市的實踐為理論研究提供了啟示。

（四）宏觀調控法的調整方式

對于宏觀調控法調整方式或認為只有財政政策和貨幣政策；或認為應該涵蓋計劃、產業政策、稅收調控、財政調控、金融調控等。本次危機中，政府自2008年9月開始，在兩個半月的時間里，央行五次下調人民幣存貸款利率，三次下調存款準備金率。除此之外，國家還采取了印花稅單向征收、暫免征收儲蓄存款利息所得的個人所得稅、調整出口退稅率等措施。大規模增加政府支出，實施總額四萬億元人民幣的兩年投資計劃，實行結構性減稅政策；大范圍實施產業調整振興規劃等。顯示了我國宏觀調控的中國特色，也提示我們宏觀調控法的研究更應立足于中國轉型經濟的特征。

諸如上述等等，宏觀調控法的特征也許是為上述困惑提供了最好的注解，為什么在政府進行宏觀調控的基礎上制定宏觀調控法呢？簡而言之，是宏觀調控法研究對象上的經濟性、專業性或技術性特質弱化了其制度性色彩和法律品味，使其在追求“實體真實”中遇到了難以逾越的障礙，使我們對宏觀調控法理論前景充滿希望的同時，也陷入了實務操作上的困惑。

二、程序主義消解：宏觀調控法的出路

宏觀調控法的理論與實務“悖論”是現實存在的。如果我們僅用“經濟法的模糊性”[5]進行注解顯然并非是一種解決方案，其根本出路首先在于對我們既有的研究進行整理。實際上，我們始終遵循的“主體—權利（權力）—行為—責任”的研究范式，根本上是在一種實體法框架下展開的。盡管，我們一再聲稱：宏觀調控法是實體法與程序法的統一。但是，程序法始終未能成為宏觀調控法的一個主導問題加以討論。這主要是由于三個原因所致：一是大陸法系長期以來偏愛于通過法典化的實體法來規范和調整社會行為；二是我們傳統觀念上對法律程序總是以訴訟法為核心；三是宏觀調控中調控主體與被調控主體之間，由于宏觀經濟變量或參數的介入使得調控中往往并不存在雙方當事人的直接爭端。

行文至此，筆者試圖表達這樣一個觀點：宏觀調控法本質上是程序法，或者說程序主義是宏觀調控法解救自己的最好路徑。這就如一枚硬幣的兩面，宏觀經濟政策是一面，宏觀調控程序規范又是一面，宏觀經濟學與宏觀調控法各自主導其一。倘若越界過大，各自在對方領域中話語權的消失也就在所難免了。一如本次政府救市過程中我們所聞：有關宏觀經濟政策的調整時機、救市措施的實效等實體性問題的爭論并無法學界的參與，有的只是律師提出程序上的質疑（注釋2：上海律師嚴義明分別向發改委和財政部提出了公開財政預算與四萬億投資計劃的信息公開申請。）。程序之于法治的意義，學者已有很好的解讀：其一是對于恣意的限制；其二是作為理性選擇的保證；其三是將其作為國家與公民個體間聯系紐帶的功能；其四是其反思性整合的特性。盡管這完全能夠運用到宏觀調控程序法框架之內，但程序之于宏觀調控法的特殊價值仍有必要在現有成果基礎上進一步證明。[6]

（一）信息選擇價值

宏觀經濟經濟關系紛繁復雜、變動不居。任何決策都會受到眾多要素和系統的干擾。一個精巧的宏觀調控程序將通過角色定位分工、時空限制、內容集中、專業判斷等造就一個中立的過濾機制。通過對信息與理由的加工、分析，選擇最有效和最相關的數據信息。

（二）說服價值

宏觀調控作為國家干預經濟的一種行為，具有明顯的外部輸入性，而非當事人的合意，客觀上具有遭遇阻力的可能。程序的民主設計則具有疑慮與對抗的消解功能。正如日本學者谷中安平所言“世界已變得越來越錯綜復雜，價值體系五花八門。常常很難就實體上的某一點達成一致。一個問題的正確答案因人而異，因組織而異。程序是他們唯一能夠達成一致的地方。而且他們能達成一致的程序是能夠保證程序公正的程序，因為他們一旦同意了程序，則無論結果如何，都必須接受所同意的程序帶來的結果。”[7]

（三）教育價值

由一系列晦澀而抽象的專業術語構成的宏觀調控，遠非一般公眾所能理解，假若一個政策或立法的出臺受到其影響的法律關系主體甚至難以去讀懂它所表達的內容，那將是一件災難性的事件。宏觀調控法所論及的術語、內容迫切需要進行反復學習與認識。程序天然的直觀性加上信息公開與參與機制的配合，將會使任何一次宏觀經濟政策的變動成為一個宏觀調控教育最好的范本。

三、純粹程序正義：宏觀調控程序法的定位

“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[8]正義包括程序正義和實質正義，約翰·羅爾斯提出并分析了程序正義的三種形態：完善程序正義、純粹程序正義以及不完善程序正義。完善程序正義具備兩個特征，即具備結果正義的獨立標準，并可以設計一種保證達到結果正義的程序；純粹程序正義是不存在對正當結果的獨立標準，但是存在著有關形成結果的正當性和合理性過程或者程序，只要這種正當的程序得到人們恰當的遵守和實際的執行，由它所產生的結果就應被視為是正當的；不完善的程序正義的基本標志是，當有一種判斷正確結果的獨立標準，卻沒有可以保證達到它的程序。顯然，是否存在一個正當結果的獨立判斷標準成為三種程序正義形態劃分的關鍵，宏觀調控程序法的定位也就主要取決于此。

從理論上講，宏觀調控結果體系是一個包括但不限于經濟增長、增加就業、物價穩定、國際收支平衡的多重判斷標準。其中，經濟增長是對效率的追求，增加就業則意味著公平，物價穩定則關乎秩序。可見，結果并非唯一，各種結果之間也難以孤立的判斷。

從實踐上看，宏觀經濟政策也并非如操作機器一般的簡單，我們也無法對一次宏觀調控對國民財富的影響進行一次物理學似的實驗，各種調控手段的選擇意味著該路徑的各種可能結果的概率分布。

從判斷上看，這樣的一個概率分布，也需要一個長時間的等待去驗證，甚至長時間等待后的結果評價仍然是分歧不止。因為解釋同一經濟問題具有不同的理論與模型，不同的經濟學家又有著不同的模型偏好，不同的模型選擇又意味著不同的結論。

因此，宏觀調控過程中我們無法尋求一個確定的結果標準，宏觀調控法律程序具備了純粹程序正義的基本標志。這一判斷也可從之前我國歷次宏觀調控后效果總是“眾口難調”的事實中得到驗證，也一如本次金融危機中政府救市成效的再次分歧；這一判斷也再次印證了宏觀調控間接性特征而無法溯及每個市場具體主體特殊利益的論斷；這一判斷也能為解決宏觀調控程序制度構建中的若干分歧提供一個解釋工具。當然，這一判斷的前提是決定結果正當的程序必須被嚴格而實際的執行。

四、宏觀調控程序法構建之拓補

在純粹程序主義形態之下，具有獨立要求的宏觀調控程序法如何建構？學界已有不少研究成果，以下嘗試在既有研究的基礎上，對其不盡完善之處略做“拓補”。

（一）宏觀調控程序法構建之模式轉換

法學角度分析，程序是從事法律行為、作出某種決定的過程、方式和關系[9]。僅就文本意義而言，我國現有宏觀調控法也并非毫無程序的“影子”，但這些文本意義上“程序”無不總是體現出這樣一個共性的特點：程序中審批事項總是按照政府級別高低、抑或官員職級大小“逐級申報”，政策落實總是遵循“上級傳達，下級執行”的路徑。這樣的調控程序與其說是法律程序，倒不如說是一種封閉于機構之內的上下級之間的“手續”。宏觀調控的專業性與技術性也決定了絕不是“職級越高越可能達到理性”。宏觀調控不僅僅需要“程序”，更需要一種具有現代意義上的“法律程序”。公務員之家

整體而言，未來宏觀調控程序法的構建需要兩個模式轉換：一是由“行政機關主導決策”向“權力機關主導決策”轉換；二是由“縱向權力分配”向“橫向權利分配”模式轉換。

第一種模式轉換不難理解，被廣泛支持。縱觀本次金融危機救助中，沒有哪個法治國家在如此重大的關于國計民生的問題完全是靠行政權力決策的。這不僅有違基本法理，而且也與國際通行做法相背離。

第二種模式轉換要求在宏觀調控全過程中，由縱向權力對權力的負責轉為宏觀調控參與權利的分配。比如，過去受控主體主要通過被動服從的方式接受調控；而模式轉換后，受控主體通過知情權、建議權等方式參與調控執行過程，化解了消極抵抗的因素，有利于宏觀調控的順利施行；此外，橫向權利的配置上，還可以考慮賦予權力機關質詢權、監督權和公共媒體的監督權等。

（二）宏觀調控程序法之具體制度補缺

從宏觀調控手段的角度，宏觀調控程序法之具體制度可按照計劃程序、產業政策程序、貨幣政策決策程序、財政預算程序、減稅程序和政府投資項目程序進行劃分。這也構成了宏觀調控秩序法的具體內容。實際上，我國在沒有一部宏觀調控法典的情況下，上述程序規范也主要散見于各實體法規范之中。但從宏觀調控法研究的共識來看，學者們更偏好依據宏觀調控程序法的過程進行概括性分類，即宏觀調控程序制度主要包括宏觀調控決策法律程序、宏觀調控執行法律程序和宏觀調控救濟法律程序、宏觀調控監督法律程序。

1.宏觀調控程序法過程尚需完備

就整個宏觀調控過程來看，上述程序尚存缺陷。從過程的完備性和科學性角度而言，還應包括宏觀調控的動議和終止，因而需要設置并完善動議程序和終止（退出）程序。

動議程序的設置應把握一個原則，即要保持與決策程序的獨立性和“對抗性”，就調控方案進行充分論證，從源頭最大程度地保證宏觀調控的科學和完善。因此，該程序的具體制度設計上，應包括以下內容：其一，動議主體與決策主體保持獨立（注釋3：比如，《預算法》中，預算草案的制定主體與批準主體之間獨立；《中國人民銀行法》中，貨幣政策動議主體與決定主體應保持獨立。基于該法第十二條規定，“中國人民銀行貨幣政策委員會應當在國家宏觀調控、貨幣政策制定和調整中，發揮重要作用”。我們認為，可通過動議程序的獨立性，賦予貨幣政策委員會在宏觀決策中更加獨立的地位）。其二，動議方案作出所依據的信息來源及其完備性要求；（注釋4：這一問題至關重要。就做出政府大規模經濟刺激方案而言，其動議的做出不能僅靠決策部門的主觀判斷，或者政府部門的簡單統計資料，信息的來源必須可靠、完備。要求動議主體通過一定的程序廣泛獲取信息，征集民意，盡可能掌握全面、客觀的材料信息。這里還體現了宏觀調控的廣泛參與問題。公眾可以在動議階段即對宏觀調控提出建議。）其三，宏觀調控方案中明確調控的基本目標及期限設定。尤其是針對本輪政府大規模救市方案而言，這種前置性程序顯得尤為重要。應當對刺激經濟的目標和時效有明確的規定，避免隨意性；動議程序的設置對政府救助方案的科學性提出更高要求，并保證在執行前得到充分的論證，最大程度做到決策的科學性。

終止（退出）程序是整個宏觀調控程序中不可或缺的一環。任何宏觀調控措施不能無期限、無休止地反復進行。因此，應當設置宏觀調控的終止程序，并詳細規定終止的條件。比如，宏觀調控設定的目標已實現；客觀經濟環境已發生變化，繼續調控已無必要；預定目標無法實現等（注釋5：基于本文將宏觀調控程序界定為一種純粹的程序正義，因而我們可以設計完善的程序，但由于宏觀調控面對的經濟形勢異常復雜，并不必然能夠保證調控目標的實現。而當預定結果無法實現時，應當為宏觀調控設置一種及時退出的程序。）。我國政府金融危機救助計劃中預設了總額為四萬億的資金支持。但是，當預設目標已經實現，或者客觀無法實現時，應當適時終止計劃，避免資金等資源的浪費。

2.救濟程序的再思考

救濟程序完善的邏輯起點是對宏觀調控可訴性的認識。對于宏觀調控可訴性的問題，一直是學界爭議的焦點。（注釋6：參見邢會強：《宏觀調控的不可訴性探析》，載于《法商研究》2002年第9期；胡光志：《論宏觀調控行為的可訴性》，載于《現代法學》2008年第2期。）我們認為，除了理解宏觀調控的本質以及現有訴訟制度的供給之外，還可從宏觀調控程序法本質的角度作為切入點，作為支持國家宏觀調控不可訴的理由。基于宏觀調控程序法是一種純粹的程序正義，經濟形勢的復雜多變性和決策主體認知的相對有限性，決定了其目標的實現具有不可預見性。因此，只要確保宏觀調控主體嚴格依照程序行事、謹慎克己，則調控結果免受法律追究。這便對程序提出了更高的要求。我們需要通過宏觀調控的程序正義，充分保證決策的民主性和科學性。

尤其在應對金融危機這樣的重大問題時，調控主體無法保證一定出現期待的結果。過分苛責法律責任的追究，可能由于調控主體出于顧慮過分猶豫從而影響調控的最佳時機。當然，免受法律追責，并不代表不承擔責任。救濟程序的完善，還有賴于其他制度的配合，比如消極不作為或濫用權力的行政責任承擔、政治責任擔當、權力機關的監督等等。

總之，本次金融危機政府救市為宏觀調控法研究反思提供了很好的一個契機。假若論證中的宏觀調控基本法是一部程序主導的立法，應該不會再被譏笑為是“很好玩的事”（注釋7：在談到宏觀調控法立法時，一位經濟學家認為進行宏觀調控法立法不可行，并認為是一件“很好玩的事”。）；我們也期望它更應該是一部具有強制拘束力和可執行的程序性的基本規范，不再是一部僅僅宣示性經濟活動綱領性的一個“軟法”文件。

注釋:

[1]李昌麒，胡代光.宏觀調控法若干基本問題的法理分析[J].中國法學，2002，（2）：1011.

[2]葉珊.發展公平與經濟安全是宏觀調控法的價值定位——試析宏觀調控法的價值定位[J].行政與法，2007，（11）：39~41.

[3]劉定華，肖海軍，等.宏觀調控法律制度研究[M].北京：人民法院出版社，2002.61~62.

[4]魯籬.論最高法院在宏觀調控中的角色定位[J].現代法學，2006，（6）：107~111.

[5]陳云良.經濟法的模糊性研究[J].法學家，1998，（4）：68~73.

[6]季衛東.法治程序的建構[M].北京：中國政法大學出版社，1997.15~19.

[7][日]谷中安平.程序工爭論[A].宋冰.程序、正義與現代化——外國法學家在華演講錄[C].北京：中國政法大學出版社，1998.376.

[8][美]約翰•羅爾斯.何懷宏，等，譯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1998.1.

[9]孫笑俠.秩序的法理[M].北京：商務印書館，2005.15.