我國保險監管研究論文

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摘要]保險監管的主要矛盾和矛盾的主要方面在于如何提高保險監管有效性。有效保險監管，體現了先進的保險監管理念和更高的監管實踐要求。目前，我國保險監管理念和實踐仍與有效保險監管預期目標有一定差距，本文列舉了我國有效保險監管的前提條件和影響保險監管有效性的若干制約因素，據此提出改善保險監管實現監管有效性的一系列建議。

[關鍵詞]有效保險監管，監管理念，監管實踐

有效的保險監管是一個動態的過程和機制，是解決保險市場失靈的手段，它既體現了法制化和程序化的監管理念，又是適度的、經濟可行的、技術先進的監管實踐活動，隨著宏觀經濟環境、金融市場和保險監管理念的變化而及時調整和演進。

一、有效保險監管理念

(一)有效的保險監管是動態監管

目前，發達國家保險市場的保險監管趨勢更多采取動態監管，即對風險評估和風險管理等方面進行監管。隨著保險公司外在經營環境以及公司自身的保險技術、管理水平、業務發展以及公司資產負債匹配狀況不斷變化，公司經營過程中面臨的各類風險也會不斷變化，有效的保險監管也應該是動態的保險監管，即不斷發展的監管理念、不斷完善的監管體系、不斷改進的監管手段和不斷創新的監管方法，以有效防范化解保險市場出現的風險，維護市場的公平、競爭、穩定和高效率。

(二)有效的保險監管理念體現了依法監管

在市場經濟條件下，對保險業進行監管必須依法監管。為了保險業和被保險人的整體利益，必須保持監管的權威性、嚴肅性、強制性和一貫性，以實現保險監管的有效性。保險監管以法律為依據，維護法律的權威性、嚴肅性和強制性，并保持依法監管的持續性和一貫性。同時，有效的保險監管工作應嚴格遵照工作程序進行，既體現在監管機構內部進行程序化，也體現在對監管對象進行外部監管工作的程序化。

(三)有效的保險監管體現更高的監管實踐要求

有效的保險監管是適度的、經濟可行的、技術先進、保證市場公平的監管實踐活動。有效的保險監管，既追求市場效率又兼顧市場公平。從追求市場效率講，有效的保險監管必須是適度的，過度監管會導致監管成本提高，影響市場主體經營行為積極性，束縛保險業發展，影響保險市場效率提高；監管不到位會導致行業系統性風險積聚，造成保險市場的無序和混亂。因此，有效的保險監管必須是適度的、經濟可行的，即使保險市場的收益與成本差額實現最大，使保險市場效率達到最優。從兼顧市場公平講，有效的保險監管必須能實現保險市場的公平競爭，實現保險監管“公平、競爭、穩定、高效率”的監管目標。

二、影響保險監管有效性若干因素分析

我國的保險監管在結合保險業發展實際基礎上，充分吸納和借鑒了ICP原則，并在監管實踐中不斷進行完善。但有效保險監管理念和實踐卻仍與預期目標存在距離。

(一)有效保險監管前提條件不充分

根據國際保險監督官協會(IAIS)的核心監管原則(ICP)闡述：有效的保險監管，依賴于國家良好的經濟金融政策、恪盡職守的監管機構和符合行業發展實際的一系列健全完善的金融法律框架。首先，在良好的金融政策和制度環境及法律框架條件下，監管機構可以行使其職責，保證監管質量和有效性。其次，經濟發展、法律規范和適應行業發展的外部市場環境為保險業發展提供了起支持作用的市場條件。第三，保險監管權威性和可信性，需要在保險市場的參與者心目中樹立。而其中最重要的就是保險監管的獨立性：保險監管者的權威和強制力需要政府的支持和嚴格的法律保護，應該具有超脫政府和其他政治力量的強制性權威，在進行保險監管工作中具有較為獨立的職能和實施權利，并在法律中有明確界定；保險監管者必須有足夠的監管資源，包括人員、信息技術、財政經費；保險監管必須依賴于一個穩定的金融體系，而這些前提條件在目前條件下都是不完全具備的，這就從根本上制約了保險監管有效性的實現。

(二)影響保險監管實施有效性的若干因素

有效保險監管，除了要具備上述前提條件外，若取得良好實施效果還需要更多基礎條件。在我國實施有效保險監管的基礎條件尚不充分，還有許多制約因素。

1.有效保險監管理念不成熟

我國引入有效保險監管時間不長，有效保險監管所體現的依法監管、動態監管、適度監管等先進監管理念尚不成熟，體現為：一是保險法律體系不完善，部分法律條款內容缺乏合理性，監管機構內部工作職責的界定不清晰，個別部門工作職責存在交叉，協調不夠；二是受監管經驗、監管技術與監管人員等多方面因素限制，保險監管偏重靜態監管，監管機構和保險機構之間存在嚴重的信息不對稱問題，現金流測試和資本充足性等先進的動態償付能力監管方法應用少，對保險公司的風險識別、評估和管理等方面監管力度不足，容易導致行業風險積聚。三是監管不到位和過度監管。首先，由于中國保監會承擔引領行業發展和加強監管、防范化解風險的雙重職責，在監管實踐中，監管機構無法準確把握和正確處理二者之間關系，造成監管低效；其次，其他外部監管部門對保險公司某一內容重復檢查現象時有發生，造成重復監管問題，多年來形成了“九龍治水”的局面，既無形提高了監管成本，又一定程度上影響保險公司正常經營；第三，由于保險監管是一種外部監管和行政行為，保險監管部門作為行政主管部門和監管機構，二者職能錯位，一旦保險公司出現問題，監管當局都負有不可推卸的責任，這就容易導致將合規性監管變為對保險公司經營活動的微觀直接干預。

2.保險市場約束作用不明顯

市場約束是市場內生性監督機制，能對保險機構予以全方位的監督約束。我國目前保險監管實踐中存在：一是信息披露的有效性不強。信息披露的真實性、準確性、及時性和透明性關系市場各方利益，信息披露的有效性取決于投保人的信息的真實性，而由投保人的道德風險所形成的信息虛假則是行業普遍現象。二是披露信息利用度不高。市場參與者，特別是投保人對保險公司披露信息的理解程度、反映態度，影響信息披露的效果。由于保險知識缺乏、市場不成熟等原因，具有良好信息披露的保險公司并未獲得實質性受益。三是信用環境軟約束。由于監管不到位，某些提供虛假信息或者違法違規現象既逃脫監管處罰，也不受市場懲戒，市場參與者逆選擇行為會獲取最大利益，保險公司高管人員違規成本低，存在違規“沖動”。

3.市場退出機制未有效建立

是否具備適當的市場退出機制，是衡量市場化程度的一個重要標志，也是保證保險監管有效性的一個非常重要的制度條件。目前，我國保險業已經進入快速發展階段，截至2007年底，全國共有保險公司110家，保險資產管理公司9家，但沒有一家保險公司因經營困難、管理混亂、償付能力嚴重不足而退出市場，監管部門和地方政府為維護穩定，不愿也不能讓保險公司退出市場，面對違規行為，監管機構進行行政處罰時，考慮諸多矛盾、利益等因素，猶豫不決，監管低效。沒有市場退出機制，就會形成政府對保險公司的隱性擔保，實施市場退出則須動用公共資源，以盡可能讓問題公司繼續經營，導致社會資源配置低效，風險進一步加劇，不斷增加處置成本，最終損害保險消費者的切身利益。

4.監管人員工作能力尚需進一步提高

IAIS對監管人員有具體要求：監管人員應具有足夠的技能和經驗，要受到有關利益沖突規定的約束。我國保險監管工作人員工作能力與有效保險監管原則要求有一定差距，體現在：一是宏觀經濟政治分析能力不強，影響監管政策制定和監管工作效果。宏觀經濟政治環境直接決定著監管政策取向和監管實踐選擇，也影響某段時期監管工作重點，部分監管人員總是困惑于宏觀經濟政治形勢對保險業和保險監管的影響，缺乏對宏觀經濟和保險業的準確分析，沒有及時監控宏觀經濟走勢及行業潛在的系統性風險，風險識別、監控和評估工作滯后，預警風險能力弱。二是監管創新能力不足，監管滯后于行業發展。雖然許多保險監管人員監管實踐經驗豐富，但吸收信息渠道不暢，知識更新緩慢，尤其缺乏具有保險精算知識、保險業務知識和熟練駕馭計算機能力的復合型監管人才，在應對不斷創新的保險業發展，無法準確度量創新保險產品的風險和合規性，監管創新顯得力不從心。

5.監管體系設置不盡合理

我國金融監管實行“一行三會”的分業監管模式，信息交流和工作溝通主要依賴監管聯席會議，這就造成監管制度安排的缺陷——監管權力分散、聯系會議形式松散、缺乏剛性約束，監管工作溝通和信息交流難以取得實質性效果。銀行、證券、保險每個行業的性質、規律和發展階段都不相同，工作職責和目標各異，在監管實踐中難免發生目標沖突；對金融控股集團缺乏監管經驗，較難對其總體經營風險識別、評估和監控；分割的監管模式下，監管機構設置的廣度和層級不夠，造成一定監管死角，特別是對保險公司基層分支機構的監管。在保險監管多層次體系中，保險公司、保險消費者、行業協會、獨立第三方(如注冊會計師、審計師、律師等組織)的專業監管力量和新聞媒體的多方面監管效力還沒有充分發揮，沒有形成強大的保險市場監督力量。

三、提高保險監管有效性的若干舉措

提高保險監管有效性是保險監管部門亟待解決的首要問題之一，不僅要在監管理念上不斷創新和發展，在監管實踐上也要隨著保險業發展形勢變化而不斷調整。

1.形成有效保險監管文化，轉變監管理念

保險監管不僅是一種制度，也是一種文化、一種理念。監管文化是監管理念和價值觀在監管實踐中的體現，具有道德規范作用。作為系統性的行為規范和準則，根植于監管人員的內心，體現在監管工作的每一個細微環節。形成有效保險監管文化，一是要正確處理引領發展和加強監管、防范化解風險二者關系；二是要將依法監管、適度監管和動態監管的監管理念融入監管文化，形成監管人員潛意識；三是轉變保險監管人員理念和意識中的計劃經濟和封閉經濟體制下的政府行政干預的落后理念，樹立市場經濟理念，杜絕對保險公司微觀經營的行政干預。

2.強化保險市場約束機制

有效的保險監管，需要進一步強化保險市場約束機制——保險市場信息披露。一是加快信息披露的法規建設，盡量減少市場信息不對稱，讓保險消費者充分了解和掌握市場信息，提高市場監督能力；二是提高社會公眾保險知識和消費意識，監管部門可以通過各種方式和手段普及保險知識，加強宣傳，要求保險公司和行業自律組織對保險知識教育工作重視，只有社會公眾的保險知識不斷提高，才會最終形成有效保險市場監督；三是適度強調保險公司的社會責任，將經濟效益和社會效益有機結合。

3.建立有效的保險市場退出機制

市場經濟條件下，保險公司破產、被兼并是不可避免的，是市場自我協調、優勝劣汰的結果，是保險資源配置效率提高的結果。保險監管部門要促進保險公司市場退出的法規建設，建立系統性保護制度(保險保障基金制)，減少公共資源浪費，但同時也要防范經營者誘發道德風險，大量拓展高風險的保險業務。

4.建立科學的監管人事制度，提高監管人員綜合素質

保險監管人員綜合素質是實施有效保險監管的關鍵。由于保險監管歷史較短，對市場經濟和開放經濟條件下保險監管理念、技術和手段的了解、認識和掌握比較有限。提高監管人員綜合素質，應當健全保險監管機構的教育培訓體系，有針對性地開展多層次、多渠道、多種方式的專業培訓，對監管人員進行教育，提高其素質：一是保險監管和保險業務知識素質，包括監管歷史、國內外監管理念與實踐發展方向與趨勢，熟練掌握動態的、適度的監管技術和手段；二是法律法規素質，熟悉保險法律法規，以及與保險業務相關的民商法、道路交通安全法等，提高監管的深度和廣度；三是宏觀經濟分析與把握能力，保險監管不是“閉門造車”，主動培養宏觀經濟運行與政策變動分析能力，以防范化解宏觀經濟政策變動所產生的系統性風險；四是科技信息網絡技術知識，保險監管人員如果沒有必備的科技和信息網絡知識，則風險預測和風險識別、管控能力就會無法適應保險產品創新日新月異的發展速度；五是綜合素質，分析判斷、調查研究、語言表達是保險監管人員必備的基本能力，特別是組織和協調能力的培養。提高監管人員綜合素質，還要轉變用人觀念，拓寬選人視野，完善用人機制，充實一批業務精、政策性強的專業人才，提高監管水平。

5.推進有效保險監管創新

有效保險監管創新應當是與保險業務創新緊密相聯的。首先，完善監管流程，從市場準入、現場檢查、非現場監管和市場退出等方面入手，對保險監管資源進行整合，體現監管的主動性和前瞻性，盡量與保險公司的業務流程相匹配，通過梳理保險公司的業務線和產品線，實施業務監控和風險追蹤。二是推動保險監管方式和手段創新，尤其是提高非現場監管和現場檢查的技術手段，引入計算機和網絡技術，適時實施動態償付能力監管。

6.構建有效保險監管體系

首先，完善監管部門內部組織管理體系，加大監管機構各部門的工作協調力度，保證監管政策的一致性；明確各類監管人員職責，按崗擇人；建立各種信息交流平臺，充分實現監管信息順暢，做到信息共享。其次，加強各監管部門協調溝通，繼續完善聯席會議制度，特別是加強基層保險監管部門合作的制度性安排，實現監管信息交流與共享，消除監管盲區和真空。三是注重社會第三方監督力量，特別是會計師和審計師的作用，借助其對保險機構的會計賬簿和數據報表的真實性進行有效監管。四是發揮行業自律組織和公司內控的監督力量。