個人信用制度的法制化建設分析論文

導語：個人信用制度的法制化建設分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、個人信用制度法制化建設的必要性

1.個人信用是整個市場經濟健康運行的基礎

市場經濟是一種信用經濟，必須以良好的社會信用為基礎。信用的發展不僅可以推動經濟增長，維護市場秩序，還可以有效預防和遏制犯罪。社會信用環境不好，將極大增加交易成本，嚴重影響市場經濟的運行效率。沒有良好的社會信用，不重視對社會信用資源的開發與利用，就不可能建立起現代化的市場經濟體制和現代化的市場經濟。

2.個人信用是整個社會信用的基礎和核心

社會信用主要由國家信用、企業信用和個人信用三部分組成。個人是市場中最基本的交易主體，任何經濟活動（包括生產、銷售和商品價值的最后實現即消費活動）都離不開個人的參與與控制。個人信用狀況整體不佳，企業信用和國家信用就缺乏應有的微觀基礎與微觀環境。過去，我國較多地注意到了企業信用狀況的好壞和國家的整體信用形象，而忽視了個人信用的核心基礎與地位，沒有對個人信用狀況予以相應的關注，這是一個嚴重的不足。

3.在優化個人信用環境過程中，制度建設比道德約束更重要

應該說，道德約束具有一定的作用。但是，我們也應該更清醒地發現，當市場涉及的領域越來越多的時候，道德譴責的力量也顯得越來越蒼白無力。沒有制度約束或者制度約束軟化會導致誰講信用誰吃虧的尷尬局面。因此，我國要優化個人信用環境，就必須建立更為有效、科學的個人信用制度法制化建設。

4.建立個人信用制度是整個社會經濟健康運行的客觀需要

目前，我國建立個人信用制度的意義非常重大。首先，它能有效打破制約消費信貸業務拓展和消費結構優化的最大瓶頸——個人信用短缺問題。建立個人信用制度，將極大地增加公民守約意識，樹立良好的信譽形象，從而優化銀行開展消費信貸的信用環境。其次，個人信用制度的建立對于優化社會信用環境，促進社會信用資源的開發與利用，提高各種社會經濟活動的運作效率具有重要意義。

二、我國個人信用制度的法制環境與存在的問題

1.我國個人信用制度的法制環境

法制環境是制約個人信用制度建設的關鍵因素之一。從總體上來說，由于我國個人信用制度建設起步較晚，個人信用制度的法制環境不容樂觀。目前，關于個人信用的法律基本上還是空白，僅在《商業銀行法》第36條第2款“經銀行審查、評估、確認借款人資信良好，確能償還貸款的可以不提供擔保”和《貸款通則》第9條“信用貸款，系指以借款人的信譽發放的貸款”，對“信用貸款”做了模糊的規定，其他的很少論及。

從立法層面上看，目前，我國僅部分省市出臺了有關信用方面的地方性法律法規，尚缺乏全國性法律，這在很大程度上制約了我國個人信用制度法制化的進程。2000年初，上海市在國內首次頒布施行了《上海市個人信用征信管理試行辦法》，使上海個人信用和征信業務有法可依，在一定程度上促進了征信企業合法經營，保護了個人隱私權。2001年底，深圳市以政府規章的形式出臺了《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》，使銀行和其他商業部門可將賴賬、行騙者拒于信用大門之外。此后，沈陽市、杭州市也先后出臺了地方性相關政策法規。2002年初開始，中國人民銀行著手《征信管理條例》的起草工作，目前該條理尚未出臺。

從執法層面上看，我國工商、公安、稅務等多個部門雖然對涉及個人信用的違法行為享有一定的執法權，但因為缺乏具體的法律支持和專門機構的協調與管理，執法力度和專業水平存在許多問題，執法不嚴、違法不究現象較為嚴重。

2.我國個人信用制度存在的主要問題

（1）現行有關信用法律、法規存在缺陷

一是現有相關信用法律、法規不完善。《民法通則》、《反不正當競爭法》、《刑法》等法律，在規范社會信用環境方面缺乏相應的實施細則，可操作性不強，如對懲罰惡意逃廢債務者無相關細則可依。同時，對守信、失信行為的概念界定不準確，處罰條款彈性太大，不能夠為約束和懲罰失信行為提供完備的法律依據，導致有法難依。這些法律、法規之間也缺乏體系上的完整性和相融性，法律間配套制度不完善，容易出現立法漏洞，給違法者以可乘之機。

二是有關個人信用的地方性法規不健全《上海市個人信用征信管理試行辦法》和《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》等地方性法規，均未在將個人信用信息劃分為個人隱私信息和可以公開的信息等一些敏感性問題上作出明確規定，沒有對更為關鍵的個人信息的使用進行規范，無法指導實際業務工作。

（2）我國個人信用立法嚴重滯后

個人信用體系的建設涉及各方面的利益，個人信用數據的收集、公開、使用、披露，個人隱私權的保護，國家機密的保護等問題都離不開法律的支持。由于我國目前缺乏個人信用征信的法律基礎和環境，尚未出臺《個人信用管理》等信用法律。如何推動個人信用體系建設，建立一個怎樣的個人信用體系和怎樣建立一個個人信用體系，哪些信息可以進入全國征信系統以及征信數據的收集、開放、使用和披露，都缺乏法律上的明確界定。對現有信用中介評估公司等征信企業尚無完備的法律法規和行業規范約束其經營行為，也沒有促其發展的制度框架。這些信用立法上的問題將嚴重影響和阻礙我國個人信用體系建設的順利進行。

（3）失信懲罰機制尚未建立

在信用制度較為健全的歐、美等發達國家，在信用檔案中留下失信記錄者將為此付出沉重的代價。在美國，消費者只要被ChexSystems登錄，即使僅僅是一兩張支票遲付，都會被自動記錄在案并保存5年，使用該數據庫的多數大銀行將因此而拒絕為此人開立任何支票賬戶。我國長期以來僅靠道德來約束信用，沒有形成對失信者的懲戒機制。在缺乏失信懲戒機制的情況下，信用市場上表現出格雷欣法則，即失信者不但得不到應有的懲罰，反而還能從中獲利甚至獲取暴利，而守信者卻因守信而遭受損失，在市場經濟中受到排擠，從而出現失信者驅逐守信者的現象。

（4）個人信用法律法規的實施和執行不到位

法律作為市場經濟運行規則的最高維護者，直接規范了社會中每個行為主體的具體行為，應該具有很強的權威性和約束力。但我國當前法律信用嚴重不足，法律約束軟化，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象相當突出和普遍。這主要因為，失信行為可以使違法者獲得巨大的“違規收益”，成為最大的收益者，長此以往，勢必導致法紀廢弛，失信行為更加泛濫。比如，地方政府過度干預，執法部門執法不嚴、違法不究，對失信者以罰代法，使政府信用和法律信用大打折扣。

三、國外個人信用制度的法制現狀及借鑒

1.英美法系國家

以美國為例。美國是世界信用交易額最高、信用管理行業最發達，同時也是世界上最早制定信用交易法律的國家。

（1）立法方面

美國自1968年頒布《統一銷售信貸法》以來，其后的40多年間先后頒布了14部相關法律，如《誠實信貸法》（TruthinLendingAct），要求貸款人明示各項條款，借款人承擔對應告知義務，從而防止欺詐及借款決策失誤；《平等信貸機會法》（EqualCreditOpportunityAct），規定放貸人僅因種族、宗教信仰、膚色、性別、年齡、婚姻狀況、國籍、享受社會福利等而拒絕向潛在借款人提供貸款，屬于違法歧視行為；《公平信用報告法》（FairCreditReportingAct）主要保護消費者免受信息不準確之害；《信用控制法》（CreditControlAct），為了強化法律效力，美聯儲在法院同意下，可通過永久或臨時的禁令和約束性法規處罰違規者。此外，還有《信用卡發行法》（CreditCardIssuranceAct）、《房屋貸款人保護法》（HomeEquityLoanConsumerProtectionAct）、《信用修復機構法》（CreditRepairOrganizationAct）《公平信用和貸記卡公開法》（FairCreditandChargeCardDisclosureAct）、《電子資金轉賬法》（ElectronicFundTransferAct）、《房屋抵押公開法》（HomeMortgageDisclosureAct）。

（2）執法方面

為了規范和管理信用行業發展，美國沒有設立專門的信用管理局，信用管理功能隨著市場發展和有關法律的建立被指派或自然分配到各有關部門。美國的信用執法機構分為兩類：銀行系統執法機構和非銀行系統執法機構。銀行系統執法機構包括財政部貨幣管理局、聯邦儲備系統和聯邦儲蓄保險公司；非銀行系統執法機構包括聯邦貿易委員會、司法部、國家信用聯盟管理辦公室、儲蓄監督辦公室等。銀行系統執法機構的主要任務在于商業銀行的信貸業務；非銀行系統執法機構的功能主要體現在對征信和追賬業的規范上。

美國信用管理的主要執法部門是聯邦貿易委員會（FTC）。FTC是幾個主要信用管理法案的提案單位和指定的執法機構，管轄范圍包括全國的零售企業、提供消費信貸的金融機構、不動產經紀商、汽車經銷商、信用卡發行公司等。而規范商業銀行信用管理相關法律的執法機構是聯邦儲備委員會。

2.大陸法系國家

與英美法系國家相比，大陸法系國家專門進行信用交易立法的數量則少得多。一方面通過對民法的修改、補充或解釋來規范信用活動；另一方面就相關問題制定一些單行法律。例如，1969年1月德國實施了《消費信貸法》；1961年日本頒布實施了《分期付款銷售法》，并于1972年予以修改；韓國1986年12月31日頒布了《批貨、零售業振興法》，其中包含了消費信用的若干規定。在執法方面，大陸法系國家基本上也沒有組建專門的執法機構。

從各國立法概況不難看出，國外對信用活動的立法呈現出多層次、多點面的特點。其中，英美法系國家的立法多采用單行法律的形式，或就信用交易活動的某些方面予以立法，如消費信用、借貸信用等；或就信用權行使中的某些環節性問題立法，如公正信用報告法、誠實貸款法等。采用這種立法模式，主要是因為對信用活動的立法涉及面過廣，統一立法不夠靈活且難度較大。然而，這種立法模式也帶來了如何協調統一各部法律的規定以避免彼此間發生沖突的問題，對立法技術提出了更高要求。

大陸法系國家的立法則更為注重在現有制度的基礎上完善對信用的規范。在這種模式下，信用雖然具有了更高級別法律確定的效力，但卻難以適應不同領域下信用的不同情況，且籠統的規定缺乏可操作性，而信用法又需要具備很強的技術性，這種不可調和的矛盾，也極易使信用權法律條文成為一紙空文。

綜上所述，兩種立法模式各有優缺點。考慮到我國個人信用法制化道路剛剛起步，我們認為應同時借鑒上述兩種立法模式的優點，采取概括式與列舉式相結合的綜合立法模式。由于對信用缺乏更高級別法律的規定，單行法之間難免發生沖突。因而，借鑒大陸法系國家采用統一的立法，規定信用的基本概念、內容并確認信用權，而由各單行部門法對各個不同應用領域中信用交易活動予以規范，不失為一個合理的解決辦法。

四、我國個人信用制度法制化的基本思路

1.法律制度層面

2002年1月，《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》正式實施，深圳市由此成為我國第一個為個人信用立法的城市。從我國個人信用的法制化程度來看，我國對個人信用制度的立法工作仍停留在地方性法規和規章這樣一個較低的效力層面上，尚未制定出一部全國性的法律。由于缺乏全國性法律法規的支持，導致我國信用信息開放程度低，信用機構無法獲得信用信息。尤其是存在于政府部門的信用信息，被與“國家安全”、“公共安全”等糾纏在一起，信用專業機構無法獲得可以公開開放以及能夠通過正規方式和渠道獲得的信用信息。如何建立與完善信用制度，迫切需要一部全國性的法律,對信用制度所涉及的各種社會關系進行全面規劃和調整。

歐、美等發達國家在個人信用方面的立法起步早，基本達到了規范化、規模化的程度。相比之下，我國在個人信用的立法環境與立法技術方面都顯得不夠成熟。我們認為，可以出臺一部專門的信用制度管理基本法，同時修改現行法律法規中關于個人信用制度的相關規定，使其協調統一，并改革完善與個人信用有關的配套制度。我國個人信用制度法制化的建立和完善可具體表現為三點（見表1）。

第一，制定一部信用制度管理的核心法規，主要內容包括：①對信用的基本概念、基本性質、內容和適用范圍等方面做出明確界定；②對信用服務這一特殊行業的發展作出規劃；③對個人、企業、信用中介機構、行業協會和政府部門相應的法律關系和權利義務做出規定；④對依據信用原則而發生的商業信用、銀行信用等不同經濟行為做出明確規定；⑤確立國家信用管理體制框架的法律規范；⑥對違反信用法律原則的違法行為規定具體的法律責任。

第二，修改現行法律法規，使現行法律法規中與個人信用制度相沖突的部分得到協調和統一。這些法律法規主要涉及《民法通則》、《商業銀行法》、《擔保法》、《檔案法》、《保密法》、《刑法》、《反不正當競爭法》。

第三，改革和完善與個人信用相關的配套制度。具體表現為：進一步完善個人儲蓄存款實名制度，實現全國銀行間聯網，實現個人資料信息共享；建立個人財產申報制度和個人基本賬戶制度，推行個人支票、信用卡等新型結算工具，完善個人債權債務管理等；建立個人破產制度，允許個人在一定條件下進入破產程序，豁免其剩余債務，保障個人信用制度良好運行。另外，還應該建立個人信用擔保、保險制度，完善社會保障制度、住房制度、醫療制度等相關配套制度。這些配套制度的完善是個人信用法制化

2.執法層面

在執法層面上，為了懲罰失信違法、犯罪行為，提高我國信用執法的專業水平和效率。我們必須完善現行的個人信用制度執法體系。

第一，設立常設信用執法機構。根據我國當前經濟和社會發展的需要，國家必須盡快建立專門的執法部門，對信用行業進行監督管理，對違反信用法律的中介機構進行處罰，以確保信用體系的順暢運行。

第二，加大個人信用方面的執法力度，提高執法者的專業執法水平，落實執法者的個人法律責任。

第三，以公平、公正、公開原則為指導，打破地方保護主義，使全國在個人信用執法方面協調配合，實現個人信用信息資源的共享。

3.應注意的幾個問題

（1）個人信用信息的征集

個人信用立法應圍繞信用信息的征集與個人合法權益的保護進行，個人信用信息的征集應在保護個人隱私權的情況下進行，而在保護個人權益的前提下又必須保證個人信息征集的通暢。因此，將個人信用信息征集法定化并限定個人信息的征集范圍很有必要。個人信用信息，應限定為能夠證明個人信用的信息，如個人收入狀況、銀行賬戶往來情況、信用卡透支情況等。而婚姻狀況、宗教信仰、政治立場等則不應該屬于征集的范圍。美國《平等信貸機會法》也做了類似規定，禁止任何貸款機構基于種族、膚色、宗教、國家來源、性別、婚姻狀況或年齡等原因歧視貸款申請人。

（2）個人隱私權的保護

隱私是一種與公共利益、群體利益無關，當事人不愿他人知道和他人不便知道的個人信息，是當事人不愿他人干涉或他人不便干涉，以及當事人不愿他人“侵入”或他人不便“侵入”的個人領域。我國法律對隱私的范圍并沒有界定，并且我國《民法通則》對公民隱私權的保護采取的是間接保護，其對人格權的保護除身體和生命權之外，僅承認姓名權、肖像權、名譽權和榮譽權，沒有直接規定隱私權為公民人格權。只在《關于貫徹執行中華人民共和國<民法通則>若干問題的意見（試行）》中做了變通規定。就比較法而言,《民法通則》對人格權的保護遠遠不夠，而英美侵權行為法的特點是重視隱私權的保護。個人信用屬于隱私范疇，從這個意義上講個人征信法律也是一部個人隱私保護法。那么在個人信用制度法制建設過程中，如何在保護個人隱私的基礎上開放個人信用信息，達到二者的平衡，是一個值得注意的問題。在個人信用征集范圍限定的情況下，對隱私權的保護可以從兩個方面進行：首先是限定個人信用信息的使用；其次是限定個人信用信息披露的年限。

在我國，個人信用制度法制化的道路起步晚，發展緩慢，任重而道遠。個人信用制度法制化是一項巨大的系統工程，必須從法律、道德、科學技術等多層面、多角度著手。只有個人信用這一微觀環境得到改善和發展，全社會的信用意識才能增強，健康的市場經濟體系才能有序建立。