金融機構革新思索

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2012年3月28日，國務院常務會議決定設立溫州市金融綜合改革試驗區，確定了溫州市金融綜合改革的12項主要任務，其中包括規范發展民間融資，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革等。在這方面，我國內地可借鑒我國臺灣地區的經驗，加快民間資金參與地方金融機構改革進程。

一、溫州市金融綜合改革的意義及挑戰

（一）積極意義

1.有利于打破銀行市場壟斷。我國建立溫州金融試驗區，有利于打破銀行壟斷，重構有序競爭的金融生態。一方面，溫州金融改革可利用溫州自身所擁有的強大的民間資本優勢，通過國家金融綜合改革試驗區的建設，構建起與民營經濟發展相適應的地方金融體系；另一方面，溫州金融改革試驗區模式是未來國家金融改革的發展方向，有利于徹底打破金融領域壟斷現象，不斷拓寬融資渠道。

2.有利于民間金融理性成長。金融改革實驗區第一次將原來處在灰色地帶的民間資本活動合法地推向前臺。由于思想觀念、法律制度和市場等種種原因，過去民間借貸一直在地下進行，雖然對滿足日益強烈的融資需求起到了一定的作用，但各種風險也同時顯現，這是一個非常矛盾的現象。國務院決定在溫州設立試驗區，就是讓民間金融從地下走到陽光下，從野蠻生長到理性成長。通過建立民間融資備案制度，培育發展地方資本市場，為未來的非上市公司股份轉讓和技術文化產權交易，發展各類債權市場，實現小微金融機構與小微企業的對接，提供可能性。這次改革涉及到了民間融資，通過加快發展金融組織，依法引導民營企業發展股權投資以及相關投資管理機構，為民間資本帶來更大的發展空間。

3.有利于實體經濟全面發展。這次金融改革的重大意義就在于，讓民間資本進入金融業，既解決了民間資金投資難的問題，更解決了中小企業融資難的問題。這就從根本上消除了產生民間借貸危機的制度根源，為溫州實體經濟的發展提供了金融支持和制度保障。在實業層面，通過建立與溫州中小企業發展匹配的金融機構，可以解決中小企業的融資難題;在產權交易體系方面，則有助于培育發展地方資本市場，在溫州催生全國最大的非上市公司股份轉讓及技術、文化等產權交易的場所。此外，此次改革還第一次形成了針對小微企業的金融體系和金融制度。由于將短期與中期政策結合起來，實現了宏觀政策與微觀政策的有效結合，因而有利于推進我國整個金融體系改革與發展。

（二）面臨的挑戰

1.警惕試點成為地方政府的擴權行為。溫州金融改革綜合試驗，要注意防止在設立一些金融機構的同時，一些相關部門乘機升級、擴編、擴權，對金融改革事項進行管理。如果溫州金融綜合試驗改革成了地方政府和有關部門的一場“擴權”的運動，無異于在改革一開始就埋下了失敗的種子。此外，溫州金融改革必須與官員利益切割。

2.缺少利率的市場化或導致民間資本無法真正進入。這次溫州改革試驗有兩大局限：一是未提出發起設立民營銀行的試點；二是回避和刪掉了本來已列入改革的利率市場化一項。實際上，這種僅放開準入，實現民間借貸從“地下暗流”到“地上活水”的身份轉變，并不能改善民間金融的運作機制，也無法降低實體經濟的融資成本。如果不能通過利率市場化來促進銀行業市場競爭的發展，改革也許還會造成新的扭曲，從而無法達到改革的真正目的。溫州金融改革的核心就是利率市場化。如果利率市場化未實現，民營資本真正進入金融市場將遙遙無期。

3.存在深層次的體制問題。一是政府過度信用。目前溫州金融改革對民間金融陽光化、合法化的安排有利于消除利益雙方的信息不對稱，這值得肯定。但從促進金融市場有效性的角度看，這只是第一步。對銀行業的開放如果僅僅停留在機構準入層面，而沒有通過深化改革消除金融領域的逆向選擇，促進風險的有效定價，不能消除社會及公眾對政府信用的期待，就必然會導致更大程度的過度授信，并可能最終引發溫州的金融亂象。二是高度壟斷和限制。溫州金融改革如果變成了僅僅是交易所的設立而并無實質性的金融改革，就等于是將原來只有幾家銀行可以從事的事情擴大了范圍，只相當于進行二次分配。而實際上，金融改革的關鍵在于融資要服務于產業。現在最大的問題仍是高度壟斷和限制。

二、我國臺灣地區民間資金參與銀行業的經驗與教訓

（一）我國臺灣地區民間資金參與銀行業的基本情況20世紀80年代，臺灣出現超額貿易順差和超額儲蓄，新臺幣遭遇強大的升值壓力，國際熱錢不斷流入。臺灣外匯儲備因此由1983年的100多億美元增加到了1987年年底的767.5億美元，僅次于日本和德國。為此臺灣金融當局一方面發行大量基礎貨幣以沖抵高額外匯儲備，另一方面又收緊銀根。這些舉措導致資金供需失調，正規金融根本無法滿足市場需求，當鋪、地下錢莊、民間互助會、融資性租賃公司等地下金融則乘機泛濫。為了規范整個金融秩序，臺灣金融當局不得不解除管制：1987年確定了商業銀行開放政策，1989年修正了《銀行法》，隔年又正式公布商業銀行設立標準，并開始受理民營銀行設立申請。在一系列政策的推動下，民營銀行在臺灣島內如雨后春筍般迅速發展起來。1991年，臺灣“財政部”批準設立了16家民營銀行，使得臺灣本地民營銀行的數量迅速超過了公營銀行。隨后，公營銀行也通過釋股逐步實現民營化。1998年1月，臺灣省屬彰化商業銀行、華南商業銀行、第一商業銀行等三大商業銀行相繼宣布實現民營化釋股，完成了公營銀行的民營化改革。經過十余年的發展，臺灣銀行業從基本上政府所有轉變為民營占主體。臺灣商業銀行從1990年的17家增加到2003年的52家，增長了近2倍，其中民營銀行39家；民營銀行資產規模市場占有率由8.89%上升為51.5%，公營銀行則由53.68%減少為19.7%；民營銀行貸款余額由1992年的4.8%增加到2002年的16.7%。

（二）我國臺灣地區民間資金參與銀行業的教訓

20世紀90年代以前，我國臺灣地區的金融體制基本上呈封閉狀態，國有銀行占絕對主導。在新臺幣遭遇強大升值壓力、國際熱錢源源不斷流入、地下金融泛濫的背景下，臺灣放開民營資本進入銀行業。但由于步伐過快，導致銀行過度競爭，惡化了經營環境：利差大幅度縮小，銀行資本充足率持續下降，不良貸款率不斷上升，頻頻爆發本土性金融危機。

1.爆發本土性金融危機的表現（1）市場競爭無序。在相對有限的市場容量下，各銀行采用各種手段招攬客戶，不僅紛紛降低授信標準，而且對單一企業集中授信現象嚴重。如泛亞銀行對安峰、禾豐、國揚實業、臺中精機、東隆五金等企業的不良貸款合計超過71億元（新臺幣，下同）。金融市場過度開放帶來的市場無序競爭，造成銀企關系惡性循環，嚴重影響了金融市場有序發展。1998年9月起，島內發生多起企業財務危機，直接影響了銀行資產業務。（2）盈利能力下降。臺灣銀行業的凈值報酬率從1993年的14.5%下降到2001年的4.32%。亞洲金融危機后的1998—2000年，臺灣本地銀行業稅前盈余分別降至1040億、967億和586億元，環比分別下降23%、7%和39%。多家銀行出現虧損，如彰化商業銀行，2002年9月的累計虧損額達到了9.21億元。（3）資產質量惡化。臺灣銀行業的不良貸款率從1991年的不到1%上升到2002年3月的8.28%，基層金融機構不良貸款率更是高達18.5%。2001年6月底，臺灣本地銀行逾期貸款金額達9291億元，比2000年末增加了2690億元，增長41%。而據美國穆迪以及所羅門美邦證券等機構評測，臺灣銀行實際呆壞賬率高于15%，總呆壞賬金額可能高達600億美元，占GDP的20%。（4）爆發區域性金融危機。1995年8月，臺灣彰化四信爆發擠兌事件，殃及彰化及臺中等地區信用合作社，造成臺灣歷史上最大的區域性銀行危機；1999年3月，由信用合作社改制組建的板信銀行又因海山集團債務問題出現擠兌。據臺灣“中央銀行”統計，2001年，臺灣金融重建基金所處理的經營不善的基層金融機構多達36家，受托銀行承受的資產負債缺口給付金額達771.53億萬元，涉及營業網點187個。

2.爆發本土性金融危機的成因（1）過度開放民營銀行。臺灣放開民營銀行的最大教訓就是開放過度、過快，超出經濟實際發展階段的需要和金融監管當局的監管能力，在相對有限的市場空間里形成惡性競爭，最終對金融體系和實體經濟造成損害。（2）只開放傳統存貸業務。臺灣開放民營銀行時只開放傳統存貸業務，結果使得銀行間產生同質惡性競爭。臺灣經驗證明，開放的重點不應只局限于銀行數量，更應當區分不同的金融服務對象及不同地域，判別其中是否存在金融業過度競爭，并以此作為是否增設銀行的重要標準。（3）沒有設計退出機制。臺灣開放民營銀行最重要的失誤在于沒有事先設計好退出機制。退出機制是金融監管的最終手段，如果金融市場只進不出，很容易導致道德風險。臺灣中興銀行1998年出現問題，當時凈值還有70億元，但由于沒能果斷處理，拖至2003年時已虧空400多億元；農會信用部在出現不良貸款達100億元時，監管當局出于政治考慮未對其實行退出處理，結果3年后其不良貸款急劇上升至1500億元。上述實踐證明，對于問題嚴重的金融機構，如果不能及時勒令退出，只能讓以后的退出成本越來越高，甚至威脅到整個金融體系的穩定。（4）苛求股本的準入政策。臺灣在審批民營銀行時設置了100億元的股本金門檻，但其作用并不大，沒有起到限制申報數量的預期目的，反而加重了某些民營銀行的財團經營色彩。實踐證明，準入資金門檻應當與新設銀行的業務種類、經營規模有關。在準入審核中應適度降低股本門檻，轉而強化對申辦銀行業務團隊的專業背景、業務范圍以及相關制度建設的審核，通過設置更為嚴格的資本充足率、杠桿率、貸款撥備比率和流動性指標，來加強對民營銀行資本質量的監管。（5）片面追求股權分散。臺灣在開放民營銀行的時候規定，新銀行的股權必須分散：20%的股份必須公開招募，股東人數必須在500人以上，單一股東所占的股份不得超過5%。根據臺灣民營銀行十多年的經營記錄分析，很難說股權集中程度和銀行的風險程度有直接關系；即使表面上股權非常分散，大股東仍然可以通過各種辦法來實質操控董事會。

（三）我國臺灣地區民間資金參與銀行業的經驗

90年代后，隨著金融市場及監管改革步伐加快，臺灣民間金融無序混亂格局大為改善，較好地發揮了民間金融對實體經濟和金融市場發展的促進作用。

1.做好相關立法保障和制度安排。一是建立金融法規。1989年，大幅修改《銀行法》，進一步明確了地下金融活動中“收受存款”的定義和范圍，并加重處罰，將上限由原來的5年有期徒刑和25萬元新臺幣升至7年有期徒刑和300萬元新臺幣；2000年，再次修改《銀行法》，放寬銀行經營業務范圍，提高經營效率，并出臺《信托業法》，以促進金融業務多元化；2001年，頒布《票券金融管理法》，以促進貨幣市場健全發展；2002年通過的《金融資產證券化條例》，為金融機構籌資與投資人投資提供多樣化渠道，使民間金融活動的市場空間日益縮小。二是增加金融機構種類及數量。1990年臺灣“財政部”開始接受開設銀行的申請，3年內批準了16家新銀行，使島內民營銀行的數量迅速超過公營銀行，其他金融機構數量也有不同程度增加。至2004年9月，島內金融機構的總機構已達431家，分機構達5918家。此外，臺當局還給予租賃公司、分期付款公司等金融周邊機構以法律地位，并授權主管單位依法制定管理辦法，予以有效管理監督。三是準許民間或金融機構投資設立財務公司，讓其通過向銀行借款或發行商業本票、公司債等獲取資金，然后對中小企業及個人辦理貸款。四是大幅放寬設立各類金融分支機構的限制。五是放寬利率管制。1985年，廢止長期以來一直實行的《利率管理條例》，各銀行可在“中央銀行”核定的上下限內自行制定利率；1989年，頒布新的《銀行法》，廢除由“中央銀行”核定上下限的規定，銀行利率完全自由化。利率放開使正規金融機構可以運用利率杠桿與地下金融中介競爭，逐步取代原有官市和黑市的利率雙軌制。

2.加強金融改革，放開部分限制。一是對公營銀行實施民營化改造，提高其競爭能力。二是放寬對外商銀行的業務限制，準其設立分支機構，以增加對本地銀行的競爭壓力，共同提高經營效率。三是恢復中小企業銀行的標會業務，標會利率可高于銀行放款利率，使標會納入正軌。四是解除信托投資公司設立分公司的限制，將信托投資公司改制為信托銀行。五是解除信用合作社設立分社的限制，由各信用合作社依其能力自行決定，其存款利率較一般銀行高，并取消非社員存款限額的規定。六是允許“郵政儲金”設置資金運用部門，辦理放款與投資業務，促進其合理運用資金。七是修改上市股票定價辦法，降低上市標準，鼓勵有發展潛力的企業上市。八是對于貨幣市場，放寬票券金融公司的設立標準，促進競爭，增加貨幣市場的發行量及種類，鼓勵小額投資的社會購買，增加貨幣市場的交易流動性。九是放寬當鋪業當鋪數量，允許當鋪增加分鋪數，擴大服務范圍，增加資金來源，提高每人借款限額，放寬典當品種限制。

3.轉型地下金融，使其成為地上合法金融。一是準許金錢借貸者登記，但規定其利率上限。不準公開吸收存款，不準暴力討債。1999年4月2日，臺灣“立法院”通過的《民法債編》首次以法律形式對于臺灣民間盛行的合會(標會)活動做出了詳細規范。二是準許各大企業成立信用互助會，制定管理辦法，對組織、利率、額度、財會、人事、罰則等問題作一般性規范，使企業內員工存款及標會納入管理。三是準許臺灣島內黃金自由買賣，條塊仍不準出口，避免資金外流。金條可作銀行借款，以加強對當鋪業競爭的壓力，促使當鋪業貸款利率接近銀行業貸款利率。

4.建立良好的信用體系。包括加強追究會計師對公司財務報表不實簽證的責任；建立簽證會計師許可制度，提高公司財務報表公信力；授權會計師監督公司業務及財務狀況，借助會計師完善財務管理；建立公司資料公示制度，任何個人、企業均可通過電腦取得公司資料；逐步全面實施公司年度財務報表須經會計師簽證等，以完善臺灣的信用組織體系。

三、規范我國內地民間資金參與地方金融機構改革的建議

溫州市金融綜合改革任務已經明確，規范發展我國民間融資，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革已成為今后的發展方向。我國內地應借鑒我國臺灣地區民間資金參與銀行業的經驗，規范民間資金參與地方金融機構改革。

1.做好相關立法保障和制度安排。2012年5月26日，銀監會《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，要求各級銀行業監督管理機構要鼓勵各類投資者投資入股銀行業金融機構，在市場準入實際工作中，不得單獨針對民間資本進入銀行業設置限制條件或其他附加條件。但民間資本要真正進入銀行業并站穩腳跟，將需經歷一個漫長而艱難的過程。為此，需要相關配套制度出臺。一是建議出臺《民間借貸管理條例》。應將民間借貸納入法制化軌道，納入金融監管范圍，以法律形式明確規定民間借貸的行為規范、監管方式和監管主體，為民間借貸構筑合法規范的活動平臺。二是應建立民間金融風險控制制度。要穩妥推進存款保險制度及金融機構破產清算制度建設，完善貸款擔保制度和信息披露制度，提高對民間金融的監管水平，加強對其風險動態監測管理。三是積極有序地推進利率市場化進程。今年年初，人民銀行召開工作會議，周小川行長表示，“目前，進一步推進利率市場化的條件基本具備，下一步人民銀行將按照中央會議精神繼續積極推進”。2012年6月7日央行宣布降息，同時銀行存款利率放開管制，允許金融機構存款利率可在基準利率基礎上向上浮動1.1倍，貸款利率浮可在基準利率基礎上向下限浮動0.8倍。此舉被視為利率改革邁出的實質性第一步。今后，央行應該進一步推進金融市場改革，逐步推進利率市場化改革，放開借貸利率管制，擴大金融機構貸款利率浮動區間和自主定價權，提高貸款利率市場化程度和信貸風險的補償能力，有效增強正規金融機構創新動力，消除融資雙軌制，降低民間借貸風險，以發揮其促進經濟發展的正面作用。只有這樣，國內金融業的管理能力才能提高，競爭機制才會完善，市場才能夠真正走向專業化的競爭，民間資本進入后才能獲得成長空間。

2.成立符合我國國情的民營銀行。一是針對我國具有的典型二元經濟結構以及發展中國家普遍存在的金融抑制現象，在為民間借貸活動提供生存空間的過程中，既不要一味地把地下金融合法化，也不要一味地取締地下金融活動，以避免影響民間融資活動已形成的長期獨特的信用關系，中斷其有效的信用鏈，導致不良后果。應綜合考慮經濟的實際發展階段和金融監管能力，通過試點由點到面逐步有序開放，保留民間融資獨特的信用鏈，利用循環于體制外的資金流補充傳統金融功能，促進體制內金融改進效率。二是我國金融服務機構人均擁有數遠落后于發達國家，且銀行傳統業務同質化嚴重，金融服務在許多專業領域，特別是在廣大鄉鎮和中小企業層面上處于短缺狀態。因此，在開放民營銀行時，需要綜合考慮業務類型、服務對象、地域分布等因素，優先考慮中小企業和那些最需要增加金融服務地區的需要。三是應當在建立存款保險制度的前提下，設計好適合我國國情的民營銀行的退出機制，按照市場規律讓經營失敗的銀行退出，通過新陳代謝保持金融市場的健康發展，避免系統性風險的產生。四是針對我國民營資本先天的草根性——大多為家族式管理為主，且對絕對控制權有著近乎偏執的渴求，可以適當放寬我國民營銀行的大股東的持股比例，轉而將重點放在加強外部監管和銀行內部管理制度的建設上，嚴控大股東關聯貸款，不允許對大股東進行無擔保授信，并且限定民營銀行對同一法人擔保授信總額占銀行凈值的比例。

3.深化金融機構改革，強化銀行服務實體經濟力度。一是繼續加大對“三農”和小企業的支持力度。切實貫徹落實銀監會《關于支持商業銀行進一步改進小企業金融服務的通知》的精神，鼓勵增設小企業貸款專營機構，簡化審批手續，優化業務流程，為小企業提供專業化且具針對性的服務；適度、有針對性地放松規模管控，對以“三農”和小企業貸款為主要服務對象的城商行及農村中小金融機構實行差別準備金率，重點加大對“三農”、小企業、就業、消費、節能環保等重點領域和薄弱環節的信貸投入。二是繼續深化金融機構改革。深化大型商業銀行改革；在風險可控的前提下做大、做強城商行、股份制銀行，優化布局，加大金融創新力度，提升服務水平；有效增強農村合作金融機構活力，加大新型農村金融機構的發展力度，提升農村金融服務水平。三是建議地方政府以金融辦方式逐步建立統一的準金融機構監管體系，將小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、投資公司等納入監管，改變目前“重審批、輕監管”的局面，嚴禁其非法吸收公眾存款；同時加大對非法金融活動的打擊力度，確保區域經濟金融穩定。

4.鼓勵民間金融創新融資方式和機構類型。溫州市金融綜合改革明確了要引導民間金融浮出水面，讓其陽光化，并逐步向正規金融組織演化。為此，我國金融改革可先行改造并且優先重組民間金融存量：對一些確已具備一定的注冊資本金，能夠依法經營和履約率較高的私人錢莊等“非法”金融機構，應允許其在一定期限內轉為合法民間金融機構，對其加強管理和監督；引導民間金融轉變為民營金融，借助銀行的信用中介職能，逐步開展個人委托貸款業務。此外，還應積極引導規范小額貸款公司和典當行業的發展，如建立、健全合理的公司治理結構、商業性運營模式、利率設計能力和明確的正向激勵機制，為民間金融規范發展積累經驗；同時，也要適時、適度放寬村鎮銀行等新型機構的發起設立條件。雖然出臺的《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》放寬了民企持股比例，允許突破20%，并將村鎮銀行主發起行的最低持股比例降低到15%；但按照我國現行法律規定，民間資本依然不能作為主發起人設立村鎮銀行，民資獨資銀行也仍未放行。對此，應通過逐步優化城商行股權結構等措施，為民間資本進入正規金融市場創造條件。

5.培育多層次的民間金融直接融資市場。一是通過擴大企業債券發行、中小企業上市、開展股權交易等方式拓寬直接融資渠道，把更多的中小企業引入合法融資渠道；二是讓民間資金通過購買投資基金、信托基金及其他更多的融資方式，實現市場運作，投入到實體經濟發展中。此外，應著力健全信用體系，加大對不實簽證會計師的責任追究；建立公司資料公示制度，擴大信用信息采集渠道，完善征信體系；積極發展評級機構，為民間金融發展建立良好的信用環境。