外國金融監管革新趨向及啟發

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美國、歐洲是全球主要金融中心集中的地方，每天都有大量的金融交易，金融創新程度十分發達，金融監管水平也相對較高。但是，由美國次貸危機引發國際金融危機卻使美國、歐盟等國家和地區在這次金融危機中損失慘重。痛定思痛，這些國家對金融監管進行了反思，并提出了一系列的金融監管改革方案。雖然我國金融業在這次金融危機中沒有受到嚴重的沖擊，但是，歐美國家正在進行的金融監管改革對我國依然具有借鑒意義。

一、美國金融改革方案

美國是多頭金融監管體制的典型代表，其特點是多元化的雙軌體制：聯邦一級的監管機構是多元化的、聯邦與各州實行兩級監管。但是這種多元化的雙軌體制現在卻飽受非議，普遍認為這種機制監管成本過高，且效率低下，容易形成監管重疊或監管缺失，在某種程度上可以說次貸危機上正是由于這種監管不到位導致的，因此，進行金融監管改革的呼聲很高。2009年6月17日，美國政府公布了《金融監管改革白皮書》，拉開了美國自上世紀30年代大蕭條以來最大規模的金融體系改革序幕?！督鹑诒O管改革白皮書》涉及金融機構、金融市場、金融產品、投資者和消費者等多個方面。

首先，加強對金融機構的監管。這些改革措施主要強調加強對系統性風險的監管、促進跨部門合作、擴大監管范圍、提高監管標準。美國準備創建金融服務監管委員會（FinancialServicesOversightCouncil），以監視系統性風險，同時促進跨部門協調合作，金融服務監管委員會由財政部長領導，還將包括聯邦銀行監管機構、證券交易委員會(SecuritiesandExchangeCommission)、商品期貨交易委員會(CommodityFuturesTradingCommission)、聯邦住房金融局(FederalHousingFinanceAgency)以及國家信貸聯盟署(NationalCreditUnionAdministration)，這些機構都具有投票權。此外，還包括不具備投票權的國家保險和國家銀行監管機構。金融服務監管委員會負責監管金融市場，統一監管標準，促進金融穩定，減少系統性風險。美聯儲監管的范圍也有可能擴大，以商業銀行和投資銀行業務為主的規模較大且關聯程度較深的金融控股公司，對沖基金、保險公司等也將被納入美聯儲的監管范圍。美聯儲將對所有可能對金融穩定造成威脅的企業進行監管，這意味著美聯儲將有可能會成為金融改革后的系統風險監管者。但是，美聯儲的權力也會受到一定的約束，美聯儲必須通過金融服務監管委員會獲得美國財政部的書面許可，才可以行使其系統風險監管權力。此外，還有其他的一些改革措施來加強對金融機構的監管，如：對金融企業設立更嚴格的資本金和其他標準，大型、關聯性強的企業將被設置更高標準、成立全國銀行監管機構，以監管所有擁有聯邦執照的銀行、撤銷儲蓄管理局及其他可能導致監管漏洞的機構，避免部分吸儲機構借此規避監管、對沖基金和其他私募資本機構需在證券交易委員會注冊等等。

第二，強調全方位的監管。監管的缺位是次貸危機爆發的一個重要原因，因此，這次改革強調全方位的監管。改革方案涉及強化證券化市場的監管，包括增加市場透明度，強化對信用評級機構管理，創設和發行方需在相關信貸證券化產品中承擔一定風險責任。方案也強調場外場內市場監管的全覆蓋，全面監管金融衍生品的場外交易，不留監管盲區。此外，還賦予美聯儲監督金融市場支付、結算和清算系統的權力。

第三，創建更為完善的投資者和消費者保護機制，保護投資者和消費者不受不當金融行為的損害。次貸危機的爆發體現出了對投資者與消費者保護的不足，因此，美國國會眾議院金融服務委員會批準創建新消費者金融保護署（ConsumerFinanceProtectionAgency），以保護消費者不受金融系統中不公平、欺詐行為損害。這是一家專門負責消費者金融保護的聯邦機構，對消費者和投資者金融產品及服務強化監管，促進這些產品透明、公平、合理，像信用卡、抵押貸款、個人儲蓄等與消費者密切相關的金融產品與服務都將受其監管。

第四，賦予政府在危機處理中的自主權。在這次金融危機中，美國政府難以采取及時、有效的措施來維持金融穩定，阻止危機的蔓延。因此，改革方案賦予了美國政府處理危機所必需的政策工具，以避免政府為是否應救助困難企業或讓其破產而左右為難。改革方案賦予美國政府處理發生危機的并可能帶來系統風險的非銀行金融機構的自主權。

最后，加強監管的國際合作。這次金融危機使國際社會對于美國加強金融監管以及進行監管國際合作的呼聲很高。改革方案也建議改革企業資本框架，強化對國際金融市場監管，對跨國企業加強合作監管，并且強化國際危機應對能力。美國眾議院于2009年12月11日以223票贊成、202票反對的結果通過了金融監管改革方案，2010年5月20日，美國國會參議院以59票對39票的結果通過金融監管改革法案，參議院通過的方案主要強調從業務范圍和營業規模的角度對金融機構進行監管，與眾議院的方案具有相同之處，同時也具有差異，這些不同主要包括：禁止銀行從事自營業務、將汽車貸款監管納入消費者保護的范圍、對衍生品交易監管更為嚴格。參議院方案的出臺意味著美國金融監管體系改革向前邁進了一大步。2010年6月25日，美國參眾兩院就各自版本的金融監管改革方案達成一致，將監管的范圍覆蓋到金融市場各方面。2010年6月30日，美國眾議院以237票贊成、192票反對的投票結果通過了修正后的金融監管方案；2010年7月15日，美國參議院投票以60票贊成39票反對的投票結果通過了金融監管改革方案。2010年7月21日，美國總統奧巴馬簽署金融監管改革法案——《多德-弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》，使其成為法律，歷時近兩年的美國金融監管改革基本完成。但是，從投票的結果中，我們也不難看出，金融監管改革方案的推進也困難重重。此外，美聯儲的權力過大，其它金融監管機構擔心監管職能被削弱、一些金融機構反對某些可能影響其盈利空間和競爭力的條款等因素都決定了美國金融監管改革的順利推進還需要付出更多的努力。

二、英國金融監管改革方案

英國作為全球主要的金融中心之一，在這次金融危機中受到的沖擊也較為嚴重，因此，英國是積極推進金融改革的國家之一，并成為金融危機之后率先提出金融監管改革方案的國家。2009年3月19日，英國金融服務局發出了《特納報告》，對全球金融監管提出建議。這份報告主要內容是擴大金融監管范圍、提高資本充足率、加強金融監管的國際合作等。報告指出，改革建議的總體目標是創建一個資本充裕的全球銀行系統，足以抵抗任何可能到來的危機狀況。報告指出全球金融監管體系五個改革目標：1.全球銀行系統具備更強的資本能力，能夠從流動性危機中快速恢復。2.金融監管體系以及這一體系下的部分要素，須具備平滑經濟周期的能力。3.改革多邊金融服務的監管、風險控制以及相關協議安排，使其不僅有效反映發起者的利益，同時也有效體現其他參與者的利益。4.控制一切對金融系統不利的有形風險，將因企業的不當操作造成的風險控制在可能的范圍內。5.警惕來自宏觀層面的金融風險，在一國和國際層面上，分別采取有效措施轉移風險。這份報告提出，加強對“影子銀行”、對沖基金的監管、對信用評級機構進行監管。報告還提出將提高銀行的資本充足率。報告指出，將加強與歐盟等國在金融監管的合作，此外，報告還提出建立反周期“緩沖基金”、改革鼓勵高風險投資薪酬制度、對杠桿率實施必要的監管等建議。2009年7月8日，英國財長達林了名為《改革金融市場》的英國金融監管改革白皮書。這份白皮書的主要內容有：設立金融穩定委員會（CFS），負責監控金融業的風險和維持金融業的穩定，這個委員會由英格蘭銀行、財政部、金融服務局共同組成，由財政大臣擔任主席。金融穩定委員會的目標是分析和調查英國經濟金融穩定中出現的風險，并做出反應，該委員會每年定期召開次會議，討論系統性風險的評估并考慮需要采取的行動。

政府有權在存款機構嚴重威脅金融穩定時對其進行國有化。采取加強市場紀律、加強監管、金融機構提前制定應對倒閉風險預案、改善證券化產品和金融衍生品市場架構四個措施來加強對全新大型金融機構的風險進行監控。報告還強調了加強金融消費者權益保護以及進行監管的國際合作。此后，英國提出金融服務管理局（FSA）的職能將會由英格蘭銀行下轄的金融政策委員會、風險管理局以及獨立的消費者保護局取代。2010年7月26日，英國對金融監管的細節進行了完善，提出將設立金融政策委員會（FinancialPolicyCommittee）負責監控宏觀經濟風險，還將成立消費者保護和市場管理局(ConsumerProtectionandMarketsAuthority)，負責消費者權益保護等方面的工作。英格蘭銀行的權力在這輪金融改革中可能會得到較大增強。

三、歐盟金融監管改革方案

歐洲的金融創新程度遠低于美國，但是歐洲一些國家也投資了大量的次貸類產品，在這次金融危機中受到的沖擊也較為嚴重。因此，金融監管的改革也引起了歐盟的重視。2009年6月19日，歐盟夏季首腦會議通過了歐盟提出的加強金融監管方案。這套方案提出在兩個層面上建立泛歐金融監管機構。在宏觀層面上，創建歐盟系統風險監管委員會(ESRB)，監控系統性風險。該委員會負責識別在宏觀經濟發展以及金融體系發展中出現的威脅金融穩定的風險，對這些風險進行排序、預警，并向政策制定者提供建議。該委員會由歐洲央行行長、各國央行行長、歐盟金融監管系統的各個主席以及各國金融監管當局代表組成。在微觀層面上，創建歐盟金融監管系統(ESFS)，以通過趨同的規則來加強各國的監管，也更好地實現對跨國金融機構的監管。歐盟金融監管系統將在應對緊急事件中起到協調成員國關系以及調節成員國糾紛的作用。該系統將強化現有證券、銀行、保險專門委員會的角色，以保證各國監管標準一致。這三個委員會均由成員國監管機構代表組成，分別負責證券業、銀行業、保險業的監管協調。歐盟系統風險監管委員會將成立指導委員會，以保持和這三個新的監管當局之間的信息交流與監管合作。歐盟金融監管方案的出臺難度不小，特別在泛歐金融監管機構的實際權力的問題上難以達成一致。2010年7月5日，在法國斯特拉斯堡，歐盟成員國和歐盟委員會代表就歐盟金融監管改革法案展開討論，未能達成任何共識，歐盟金融監管方案的推出還需時日。

四、歐美金融監管改革方案的啟示

金融監管的目標大致可以分為三個：一是金融行業的穩定運行和安全；二是力求使貨幣供求均衡；三是使金融體系運行的效率得到提高。當金融監管的邊際收益和邊際成本相等時，監管處于理想的均衡狀態。一旦金融監管體系的均衡被打破，則表明正在運行之中的金融監管體系并非處于一種效率最優化與收益最大化的狀態，金融監管的三個目標也很難實現。金融監管的均衡之所以被打破無非表明：一是以前的金融監管體系的安排并非最優安排；二是有比現行的金融監管體系更具效率的體系存在；另一種情形則是隨著經濟的發展，金融經營體制發生變化，為適應金融經營體制的變化，必然出現金融監管體系的變化。經濟金融業發生重大事件則是導致金融監管體系發生變化的重要事實依據。這次國際金融危機的爆發使金融監管體系的均衡被打破，這表明以前的金融監管體系并非最優安排，也使世界各國對金融監管體系進行反思，追求一種比現行的金融監管體系更具效率的體系安排，這促進了金融監管體系的改革。從歐美等國金融監管改革的方案中，我們可以看出以后金融監管改革有如下幾種趨勢：

第一，全面監管。這次金融危機的爆發在很大程度上是由監管不到位造成的。美國的金融監管改革方案提出要消除監管的“盲區”，實現全面監管。隨著金融創新的不斷進行，有些金融產品和金融機構具有綜合性，這有可能在監管上形成重疊或者缺失，導致一些區域可能會出現重復監管或監管空白。一些原本受監管很少的機構也會給金融穩定帶來威脅，如對沖基金。“高盛事件”也表明金融衍生產品交易中所蘊含的巨大風險，需要全面加強對衍生產品的監管。因此，全面監管的理念是在以后的金融監管改革中秉持的理念。

第二，建立監管機構的協調機制，監控系統性風險。各個金融監管機構負責監管的區域有所差別，監管規則也有所差異，這使得一些系統性的風險很難依靠某一單一的金融監管機構進行監管。因此，建立監管機構之間的協調機制，相互配合，互通信息，統一監管標準，可以較好地監控系統性風險。

在我國，混業經營已不同程度地存在是一個現實情況。銀行與證券公司之間一般通過銀行同業拆借和國債市場回購業務、證券抵押融資、券商存款業務等方式實現銀證合作。銀行與保險公司之間通過銀行利用其網絡和柜臺向客戶銷售保險產品、銀行為保險公司收取或支付保險金、銀行與保險公司的客戶資源信息共享等方式進行銀保合作。證券公司與保險公司之間主要是通過保險基金以證券投資基金的方式進入證券市場、社保基金投資證券市場，證券公司代銷保險產品等方式進行合作。同時，金融控股公司的雛形已經出現，例如中信、光大、平安等金融機構形成了控股集團，還有就是近幾年產業資本投資金融機構形成的控股集團。除此之外，外資金融企業大量進入國內，有的還積極投資中資銀行，對國內銀行進行控股。外資大量進入國內金融業，外資參股國內銀行的情形使混業經營的趨勢愈加明顯。此外，金融創新使金融衍生產品越來越復雜，所涉及的部門也會越來越多，對金融衍生產品監管出現空白的地方逐漸增多，發生損害消費者或投資者權益事件的可能性增大，風險也將會隨之增大，監管的難度會越來越大?；鞓I經營的趨勢和金融創新的不斷發展要求我們在金融監管上應加強各金融監管機構之間的協調，以防范系統性風險，消除監管盲區。我國可以考慮以功能性監管為原則，證監會、保監會、銀監會三方進行協調，建立共同的數據庫，實現信息共享，降低監管的成本，也可以防止出現監管漏洞。目前可以考慮成立一個負責協調三方關系的機構，如金融管理委員會，由一方負責人任主席，其它兩方配合；或者主席由更高級別的官員出任，當三方發生爭議時由主席決定。也可考慮加強中國人民銀行的金融監管職能，由中國人民銀行扮演系統風險監管者的角色。

第三，保護投資者和消費者權益。投資者和消費者對金融產品的需求是促進金融業不斷發展壯大的根本源泉，如果忽視對投資者和消費者權益的保護，就會導致金融業失去發展的動力。因此，建立一個保護投資者和消費者權益的機制是促進金融業持續健康發展的必要保證。如何保護投資者利益是我們應當重視的一個問題，這需要我們堅持把保護投資者利益作為資本市場法制建設的核心理念，加強相關資本市場的法制建設，提升法制化水平。第四，促進監管的國際合作。隨著經濟全球化的不斷發展，經濟活動早已超出了國界。經濟全球化也意味著風險全球化，一國的金融風險很容易造成全球金融動蕩，因此，各國在完善國內金融監管制度的基礎之上，在區域間，國際間建立協調機制，緊密聯系，密切配合是金融監管改革的一個發展趨勢。我們需要促進金融監管的國際合作，加強在監管理念、監管技術與方法等方面的國際化，加強與其他國家在政策、信息交流等方面的協調。