農(nóng)地金融化發(fā)展瓶頸和政策建議

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在今年全國“兩會(huì)”期間親臨河南代表團(tuán)，就深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，譜寫中原更加絢麗篇章作出闡述，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)“三農(nóng)”事業(yè)的深切關(guān)懷，為河南“三農(nóng)”工作指明了方向，提供了基本原則。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，需要資本的有效助力，除了依靠政策傾斜，還應(yīng)發(fā)揮內(nèi)生“造血”功能。在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)民擁有的主要資產(chǎn)，涉農(nóng)資金的貧乏在于缺少將農(nóng)民資產(chǎn)順利轉(zhuǎn)化為資本的機(jī)制，而當(dāng)前這種轉(zhuǎn)化機(jī)制的最佳體現(xiàn)是農(nóng)地金融化，也是中央政府持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的核心之一。

一、河南省推動(dòng)農(nóng)地金融化的現(xiàn)狀

農(nóng)地金融化是以農(nóng)村土地為抵押或者融資核心和目標(biāo)的資金融通和信用活動(dòng)的總稱，兼具集聚資金、分散風(fēng)險(xiǎn)和配置土地資源的功能，有農(nóng)地抵押、農(nóng)地信托和農(nóng)地證券化等模式，其中農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的核心，而其他農(nóng)地金融產(chǎn)品都是在農(nóng)地抵押的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。農(nóng)村土地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和農(nóng)村建設(shè)用地。伴隨著農(nóng)地金融化制度障礙的不斷消除，完善農(nóng)地金融化順應(yīng)了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化對(duì)農(nóng)村金融制度的內(nèi)生需求。以農(nóng)地金融化的構(gòu)建和實(shí)施為支撐的農(nóng)村土地制度改革是現(xiàn)階段土地要素的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)需求，也是中央政府持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的核心。在中央文件和政府工作報(bào)告的多次鼓勵(lì)下，河南省成立了省級(jí)試點(diǎn)工作小組，初步完成基礎(chǔ)條件建設(shè)和配套機(jī)制。農(nóng)地抵押貸款的基礎(chǔ)問題是確權(quán)工作。確權(quán)之后，要對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行評(píng)估和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置設(shè)計(jì)，這樣才能完善抵押貸款行為。在土地確權(quán)登記和價(jià)值的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶可向?qū)ｉT提供農(nóng)地抵押貸款的四類銀行申請(qǐng)貸款。貸款（或授信）額度根據(jù)借款人實(shí)際資金需要、承貸能力以及抵押物的評(píng)估價(jià)值確定；在完成貸款審核后即可發(fā)放貸款。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)抵押貸款是普及率最高的農(nóng)地金融化方式。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民自耕自種融資需求約為5萬元以下，家庭農(nóng)場(chǎng)融資需求約為20萬元以下，農(nóng)民專業(yè)合作社融資需求約為50萬元以下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)融資需求約為200萬～500萬元。農(nóng)地抵押貸款的期限根據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限來設(shè)定，建設(shè)用地主要用于不動(dòng)產(chǎn)的建設(shè)。2015年2月，長(zhǎng)垣縣被確定為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作33個(gè)試點(diǎn)之一。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)金融化方面，擴(kuò)大農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款支持范圍；推動(dòng)郵儲(chǔ)銀行與河南省惠民擔(dān)保公司合作，由縣政府出資500萬元建立風(fēng)險(xiǎn)保證金，河南省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司提供擔(dān)保，采取政銀擔(dān)融資模式，發(fā)放貸款1418萬元，支持了36家小微企業(yè)。同時(shí)推動(dòng)農(nóng)商行采取政銀合作模式，累計(jì)發(fā)放貸款20筆23690萬元，支持了宏瑞高效農(nóng)業(yè)、四季青生態(tài)農(nóng)業(yè)及億隆農(nóng)林等9家企業(yè)，并吸納了上千周邊農(nóng)戶就業(yè)。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。2016年，長(zhǎng)垣農(nóng)商銀行發(fā)放全省首筆農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款400萬元，支持了樊相鎮(zhèn)民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)及社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)等小微企業(yè)的發(fā)展。隨著試點(diǎn)推進(jìn)，相關(guān)金融需求不斷增加，目前已有11家企業(yè)提出貸款意向，涉及貸款需求1743萬元，既盤活了農(nóng)村土地資源，又解決了涉農(nóng)企業(yè)抵押擔(dān)保難的問題。農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款是農(nóng)村的重頭戲。在完善土地征收制度的基礎(chǔ)上，健全農(nóng)村宅基地制度，積極開展宅基地使用權(quán)抵押貸款，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)明確將宅基地使用權(quán)納入抵（質(zhì)）押擔(dān)保范圍。在抵押擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，以河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的長(zhǎng)葛為例，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)雙覆蓋。一方面，引入中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，由借款人購買以貸款銀行為受益人的貸款保證保險(xiǎn)，保障金額最高達(dá)貸款金額的70%。另一方面，由財(cái)政出資2000萬元設(shè)立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)因發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款造成的損失給予最高20%的補(bǔ)償。上述的貸款風(fēng)險(xiǎn)雙覆蓋，有力支持了引入新型經(jīng)營(yíng)主體。在抵押物處置機(jī)制的安排方面，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)進(jìn)行掛牌處置和市場(chǎng)化再流轉(zhuǎn)，在保障農(nóng)戶承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)和土地持續(xù)生產(chǎn)能力的前提下，將獲得的收益優(yōu)先彌補(bǔ)經(jīng)辦銀行發(fā)放貸款的損失。借貸雙方還可根據(jù)合同約定，向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。

二、河南省推動(dòng)農(nóng)地金融化的瓶頸

（一）抵押貸款缺少權(quán)證。從整體運(yùn)轉(zhuǎn)流程看，首先是基礎(chǔ)工作的進(jìn)一步完備，需要有效破除抵押貸款缺少權(quán)證的問題。在農(nóng)村土地確權(quán)登記方面，以長(zhǎng)葛為例，通過確權(quán)、登記、頒證、公示等多種方式，清晰界定產(chǎn)權(quán)，向家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，頒發(fā)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證，用于向經(jīng)辦銀行申請(qǐng)貸款。合作社土地產(chǎn)權(quán)以合作形式為準(zhǔn)，如果是機(jī)械耕作合作，土地歸合作社成員自有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在貸款規(guī)模小、貸款周期短、貸款供給主體單一、抵押率偏低的問題。（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的效率低。從試點(diǎn)效果來看，當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的效率過低，主要受制于以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資交易成本較高，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和信貸有效投放，要降低交易環(huán)節(jié)產(chǎn)生的資源損耗，就需要政府信用介入，完善土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。二是缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。因地方財(cái)力有限、抵押物處置難、農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)功能不完善、農(nóng)地價(jià)值評(píng)估體系不健全等問題，嚴(yán)重影響農(nóng)地質(zhì)押融資的市場(chǎng)運(yùn)作活力。按照現(xiàn)行的規(guī)章制度，農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，有諸多限制。在現(xiàn)實(shí)中，無論農(nóng)戶是否依舊留在農(nóng)戶宅基地所屬地，流轉(zhuǎn)宅基地的意愿都比較弱，尤其是河南省的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，即使有流轉(zhuǎn)意愿，也沒有愿意承接的農(nóng)戶。而且隨著農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)步伐的緊鑼密鼓，群眾對(duì)土地增值期望明顯加強(qiáng)，很難放棄宅基地所有權(quán)。（三）農(nóng)戶宅基地面臨著糾紛危機(jī)。農(nóng)戶宅基地面臨著糾紛危機(jī)，是當(dāng)前宅基地管理工作中的一大難題，在普通農(nóng)民的意識(shí)中宅基地是祖業(yè)，邊界爭(zhēng)議和層遞的產(chǎn)權(quán)糾紛互不相讓，導(dǎo)致矛盾集聚，在一定程度上阻礙了確權(quán)登記工作的進(jìn)一步推進(jìn)。目前，河南省共有宅基地約2160萬宗，其中已經(jīng)核準(zhǔn)、發(fā)放宅基地使用權(quán)登記的有1825.57萬宗，約有超過15%的宅基地?zé)o法確權(quán)登記。

三、完善河南省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的政策建議

（一）政府搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。第一，確定試點(diǎn)地區(qū)。將土地質(zhì)量差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢、土地流轉(zhuǎn)積極性高的地區(qū)確定為試點(diǎn)地區(qū)。第二，成立農(nóng)村土地開發(fā)有限公司并承接流轉(zhuǎn)土地。各地區(qū)成立農(nóng)村土地開發(fā)有限公司，多方籌集和爭(zhēng)取支農(nóng)資金注入農(nóng)開公司，作為啟動(dòng)資金。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)開公司統(tǒng)一承接這些土地，并按照每畝每年一定數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)支付給承包農(nóng)戶。農(nóng)開公司補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，有利于快速整合土地。第三，農(nóng)開公司集中投資流轉(zhuǎn)過來的土地。農(nóng)開公司實(shí)施土地綜合治理和地力提升工程，打破村組界限，統(tǒng)籌配套溝、路、渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，并復(fù)墾和平整土地。這一舉措不僅可以提高土地等級(jí)，同時(shí)也可新增土地面積。第四，農(nóng)開公司征集新型農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)開公司把整治好的土地信息通過政府服務(wù)平臺(tái)出去，面向社會(huì)征集新型農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)主體。該機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于：不僅可以有效避免土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的諸多問題，保證所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)開公司等參與各方的合法權(quán)益，還有利于促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。（二）構(gòu)建土地權(quán)證與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金雙重?fù)?dān)保機(jī)制。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種抵押物，土地權(quán)證與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金雙重?fù)?dān)保方案借助土地經(jīng)營(yíng)權(quán)幫助其解決資金問題，如返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)資金問題，這種方案能夠解決農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的融入資金的需求，盤活土地資源。這種農(nóng)地抵押貸款方案主要有以下幾步：第一，政府對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)登記。通過確權(quán)、登記、頒證、公示等多種方式，政府對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，對(duì)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體頒發(fā)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證。在農(nóng)戶尚未獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證前，政府對(duì)土地權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)規(guī)范的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體率先頒發(fā)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)證》和《他項(xiàng)權(quán)利證書》。第二，產(chǎn)權(quán)交易中心對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估。在完成土地確權(quán)之后，產(chǎn)權(quán)交易中心通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、自行評(píng)估、委托有關(guān)專家測(cè)算或者借貸雙方協(xié)商確定等方式對(duì)農(nóng)地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。第三，政府提供抵押擔(dān)保和承諾風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。政府實(shí)施貸款風(fēng)險(xiǎn)雙覆蓋。一是引入第三方保險(xiǎn)公司，由借款人購買以貸款銀行為受益人的貸款保證保險(xiǎn)。二是財(cái)政出資設(shè)立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。第四，農(nóng)戶申請(qǐng)貸款。農(nóng)戶在完成土地確權(quán)登記和土地價(jià)值評(píng)估之后，可向?qū)ｉT提供農(nóng)地抵押貸款的四類銀行申請(qǐng)貸款。銀行根據(jù)借款人的實(shí)際資金需要以及抵押物的評(píng)估價(jià)值確定貸款（或授信）額度和貸款期限，貸款期限最長(zhǎng)不得超過承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余使用期限。第五，抵押物處置機(jī)制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)對(duì)滿足條件的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行掛牌，并讓這些土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在市場(chǎng)上再流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中要確保農(nóng)戶承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)得到保障，銀行發(fā)放貸款的損失將由土地流轉(zhuǎn)所得有限補(bǔ)償。該方案的優(yōu)點(diǎn)在于：首先，高效的土地流轉(zhuǎn)，政府根據(jù)不同對(duì)象采取靈活的方式頒發(fā)不同的土地權(quán)證，這為開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛和抵押擔(dān)保提供了依據(jù)，減少了土地流轉(zhuǎn)成本。同時(shí)，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)制度及機(jī)制的建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)提供了便利的平臺(tái)。其次，完備的擔(dān)保機(jī)制和貸款激勵(lì)機(jī)制，一方面引入商業(yè)保險(xiǎn)，另一方面成立政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為農(nóng)戶和企業(yè)土地抵押貸款提供擔(dān)保，通過這二者的增信，有利于農(nóng)戶和企業(yè)避免不必要的貸款信用成本，能夠以更低的利率獲得貸款。此外，實(shí)行貸款獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，對(duì)發(fā)放抵押貸款的銀行給予獎(jiǎng)勵(lì)，有效提高了金融機(jī)構(gòu)參與的積極性。

作者:趙然 單位:河南省社會(huì)科學(xué)院