金融載體式精準(zhǔn)扶貧研究

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【摘要】2013年在湘西考察時(shí)正式提出“精準(zhǔn)扶貧”，此后精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)的思想引領(lǐng)和工作措施，這一概念的提出是對(duì)以往扶貧工作實(shí)踐成效的反思和突破。金融扶貧是指在貧困地區(qū)通過(guò)扶貧資金投放、信貸資金運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)防控等，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使貧困地區(qū)早日脫貧的一種手段。作為東部欠發(fā)的地區(qū)省份，吉林省在扶貧攻堅(jiān)中任務(wù)還很艱巨，全省有八個(gè)貧困縣，貧困人口規(guī)模較大。本文在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，以吉林省八面村和雞冠村農(nóng)村專業(yè)合作社為例，探究“載體式”扶貧在金融支持精準(zhǔn)扶貧中的可行性。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧;專業(yè)合作社;載體;可持續(xù)發(fā)展;小額貨款

一、金融支持精準(zhǔn)扶貧的制約因素

金融對(duì)于扶貧支持的作用十分有限，主要原因在于傳統(tǒng)金融扶貧在農(nóng)村地區(qū)的適用性弱、貧困地區(qū)金融系統(tǒng)不完善以及貧困人口金融意識(shí)和參與度不高。（一）傳統(tǒng)金融扶貧理論的缺陷。1.金融扶貧局限于扶貧貸款。傳統(tǒng)金融扶貧理論中，金融對(duì)于扶貧的支持體現(xiàn)在借貸上，導(dǎo)致金融扶貧被理解為扶貧貸款或資金補(bǔ)貼，這極大程度上降低了金融的主動(dòng)性，不能給貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。金融不應(yīng)僅作為融資手段，還應(yīng)為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、自我經(jīng)營(yíng)、自我恢復(fù)提供服務(wù)。2.國(guó)家金融監(jiān)管部門未納入金融扶貧主體。傳統(tǒng)金融扶貧認(rèn)為扶貧主體主要是銀行類金融機(jī)構(gòu)，國(guó)家監(jiān)管部門以及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在金融扶貧中起到整體引導(dǎo)與降低風(fēng)險(xiǎn)的作用。以盈利為目的的商業(yè)銀行在實(shí)際工作中會(huì)存在逐利傾向，把資金配置在能夠獲得高利潤(rùn)的城市，會(huì)導(dǎo)致扶貧資金使用范圍誤置，降低資金的使用效率。（二）金融支持精準(zhǔn)扶貧的制約因素。1.政府部門之間溝通存在障礙。我國(guó)制度采取扶貧項(xiàng)目審批權(quán)和項(xiàng)目資金使用權(quán)兩權(quán)分離。由于項(xiàng)目進(jìn)行審批是涉及的單位眾多，經(jīng)常造成資金延誤到賬，這極大程度上造成了資金使用效率低。另外，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)低收益的特點(diǎn)，銀行審批程序復(fù)雜，拖延了政府部門審批進(jìn)程。2.扶貧資金去向缺乏有效監(jiān)管。扶貧資金的發(fā)放采取由市到鄉(xiāng)或縣再到村的縱向機(jī)制，資金劃撥沒(méi)有做到有效的管控，資金劃撥的實(shí)際去向存疑，扶貧標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果不強(qiáng)，實(shí)施扶貧后對(duì)被幫扶對(duì)象的跟蹤考察不能如實(shí)落實(shí)。一些貧困人口和貧困縣貪圖政策福利不愿脫貧，而真正的貧困縣不能徹底脫貧經(jīng)常返貧。3.貧困地區(qū)金融體系建立不完善。目前我國(guó)貧困地區(qū)金融系統(tǒng)主要是以郵儲(chǔ)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行為主的國(guó)有銀行，扶貧資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政撥款。由于扶貧資金下放到縣域范圍內(nèi)的數(shù)量少，貧困人口數(shù)量眾多，每個(gè)貧困戶獲得的補(bǔ)助難以維持日常生活。商業(yè)銀行中的扶貧項(xiàng)目所占比重少，經(jīng)營(yíng)重心偏向大城市，涉農(nóng)貸款為違約率高，銀行經(jīng)營(yíng)成本居高不下，嚴(yán)重影響了貧困地區(qū)金融系統(tǒng)的整體建設(shè)。4.貧困戶金融意識(shí)不強(qiáng)。由于貧困戶的金融知識(shí)有限，誤把扶貧貸款當(dāng)成補(bǔ)助資金，認(rèn)為補(bǔ)貼貸款不需要償還。農(nóng)村貧困人口普遍存在等政府撥付補(bǔ)貼解決貧困問(wèn)題的思想，資金若直接撥付到個(gè)人手中，難以可持續(xù)扶貧。補(bǔ)助資金若用于教育、住房建設(shè)、醫(yī)療等方面，補(bǔ)助資金無(wú)法產(chǎn)生利潤(rùn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)貧困人口自力更生。5.小額貸款為主的扶貧模式與當(dāng)前精準(zhǔn)貧困要求不符。目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的扶貧模式以扶貧小額貸款為主，但這一模式已不適應(yīng)目前中國(guó)貧困地區(qū)發(fā)展要求和精準(zhǔn)扶貧要求。在中國(guó)扶貧政策的支持下，小額貸款扶貧模式雖然增加了扶貧資金的投入，但從實(shí)際效果來(lái)看，富裕農(nóng)戶的消費(fèi)和收入水平明顯提高了6.1%～9.2%，而貧困農(nóng)戶的收入幾乎沒(méi)有變化。

二、吉林省金融精準(zhǔn)扶貧載體發(fā)展?fàn)顩r、作用及存在問(wèn)題

2017年4月以來(lái)，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)吉林農(nóng)村金融研究中心調(diào)研小組多次深入吉林省東部和西部貧困地區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究。通過(guò)系列調(diào)研活動(dòng)，了解了當(dāng)前吉林省精準(zhǔn)扶貧的基本情況，發(fā)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧中的亮點(diǎn)，“載體式”精準(zhǔn)扶貧取得了初步成效。（一）吉林省打造金融精準(zhǔn)扶貧載體取得初步成效。1.扶貧攻堅(jiān)面臨“最后一公里問(wèn)題”。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，建檔立卡的貧困戶老齡化嚴(yán)重，同時(shí)大部分是因病貧困。以吉林省汪清縣雞冠鄉(xiāng)和通榆縣八面鄉(xiāng)為例，貧困人口中六十歲以上人口占到總貧困人口的75%左右甚至更多，這些貧困人口中，七十歲以上人口占70%。絕大部分貧困人口已超過(guò)銀行授信年齡，再加上抵押擔(dān)保物嚴(yán)重不足。所以這部分人無(wú)法獲得金融機(jī)構(gòu)扶貧信貸支持。另外，這部分貧困戶由于身體原因，勞動(dòng)能力差，國(guó)家財(cái)政資金支持的扶貧項(xiàng)目也難以與其對(duì)接。2.通過(guò)扶貧載體解決“最后一公里問(wèn)題”。面對(duì)上述問(wèn)題，吉林省扶貧辦部門、金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政等有關(guān)部門，積極采取有效應(yīng)對(duì)措施，想盡辦法繞過(guò)征信的制約障礙通過(guò)有效的扶貧載體，解決貧困戶與扶貧信貸和各項(xiàng)財(cái)政資金項(xiàng)目的對(duì)接問(wèn)題。例如，汪清縣雞冠鄉(xiāng)以精準(zhǔn)扶貧載體帶動(dòng)貧困戶脫貧。在吉林省老干部局幫扶下，在雞冠鄉(xiāng)大北村建立了生產(chǎn)黑木耳的菌包廠項(xiàng)目，并以此成立大北村黑木耳專業(yè)合作社。該項(xiàng)目日生產(chǎn)木耳菌包3萬(wàn)袋，為貧困戶提供就業(yè)崗位50余個(gè)，增加了貧困戶的收入。同時(shí)，還將財(cái)政支持貧困戶的資金、項(xiàng)目納入專業(yè)合作社，貧困戶可以從中獲得分紅。此外，合作社將木耳菌包免費(fèi)送給貧困戶，通過(guò)木耳種植也可以使貧困戶增加部分收入。又如，白城地區(qū)通榆縣八面鄉(xiāng)，在吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)幫扶下，籌資30萬(wàn)元建起了規(guī)模化養(yǎng)羊項(xiàng)目，并且以此成立了養(yǎng)殖專業(yè)合作社。目前，該項(xiàng)目每年出欄商品羊2000只，產(chǎn)值100余萬(wàn)元，正在帶動(dòng)貧困戶脫貧。（二）載體式扶貧做法及作用。進(jìn)行載體式扶貧必須將貧困區(qū)域當(dāng)?shù)氐馁Y源和優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)需求進(jìn)行結(jié)合，以此建立項(xiàng)目，并將項(xiàng)目納入合適的載體中具體實(shí)施。例如，白城地區(qū)通榆縣八面鄉(xiāng)由吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)幫扶的養(yǎng)羊項(xiàng)目，同樣是結(jié)合當(dāng)?shù)氐牟輬?chǎng)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展養(yǎng)羊，帶動(dòng)貧困戶脫貧。作為項(xiàng)目的有效載體，農(nóng)民專業(yè)合作社可以將建檔立卡的貧困戶納入其中，既可以解決扶貧項(xiàng)目和扶貧資金無(wú)法落地的問(wèn)題，又能使貧困戶通過(guò)專業(yè)合作社途徑實(shí)現(xiàn)脫貧。貧困戶納入如專業(yè)合作社、農(nóng)村龍頭企業(yè)等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體中，可以幫助其解決缺乏生產(chǎn)資料、生產(chǎn)條件等問(wèn)題。另外，建立在具體承載體上，扶貧項(xiàng)目和貧困戶的扶時(shí)代金融TimesFinanceTimesNO.08，2018（CumulativetyNO.705）2018年第08期中旬刊（總第705期）貧資金能發(fā)揮出造血功能，以此實(shí)現(xiàn)貧困戶收入的可持續(xù)且增長(zhǎng)。貧困戶以扶貧資金入股，一方面可以通過(guò)在合作社打工增加收入，另一方面，從合作社的收益中不斷取得分紅收入。（三）載體式扶貧存在的問(wèn)題。1.有效精準(zhǔn)扶貧載體缺乏。有效精準(zhǔn)扶貧載體指的是發(fā)展規(guī)模比較大，運(yùn)行規(guī)范，管理良好，帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，吉林省貧困地區(qū)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展相對(duì)落后，發(fā)展?fàn)顩r良好，有一定規(guī)模的專業(yè)合作社較少。吉林省東、西部貧困地區(qū)的及新興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體發(fā)展相比于吉林中部地區(qū)滯后。比如，汪清縣雞冠鄉(xiāng)和通榆縣八面鄉(xiāng)的兩個(gè)扶貧載體，都是先有扶貧項(xiàng)目，為承接項(xiàng)目后成立農(nóng)民專業(yè)合作社。2.金融精準(zhǔn)扶貧抵押擔(dān)保平臺(tái)及制度建設(shè)滯后。由于農(nóng)村地區(qū)抵押擔(dān)保平臺(tái)和相應(yīng)的制度建設(shè)落后，使得農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體獲得融資的能力十分有限。目前，作為新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體農(nóng)民專業(yè)合作社獲得融資的主要困境在于抵押擔(dān)保難和抵押不足。例如，通榆縣八面鄉(xiāng)養(yǎng)羊?qū)I(yè)合作社要擴(kuò)大融資規(guī)模，需要200萬(wàn)元擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，上育肥羊項(xiàng)目，由于其抵押擔(dān)保物不足，以及抵押擔(dān)保制度上障礙，無(wú)法從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，制約了其帶動(dòng)貧困戶脫貧功能。3.精準(zhǔn)扶貧載體培育時(shí)間緊迫。扶貧項(xiàng)目和自己的管理方式很大程度上制約了扶貧項(xiàng)目和扶貧資金在幫助貧困戶脫貧的效率。從項(xiàng)目審批到落地，再到投入運(yùn)營(yíng)發(fā)揮效力，周期相對(duì)較短，而扶貧項(xiàng)目和資金的落實(shí)需要3年左右時(shí)間才能發(fā)揮效益。扶貧項(xiàng)目和資金的審批時(shí)間滯后，導(dǎo)致項(xiàng)目的開(kāi)工和建設(shè)延后。又由于季節(jié)性影響，項(xiàng)目無(wú)法按期運(yùn)行發(fā)揮效力。同時(shí)，資金的使用周期較短，而財(cái)政審計(jì)等部門對(duì)項(xiàng)目檢查力度大，很容易造成倉(cāng)促上項(xiàng)目，從而帶來(lái)不良后果。

三、普惠金融視角下“載體式”精準(zhǔn)扶貧的可行性分析

精準(zhǔn)扶貧要求下的普惠金融視角來(lái)看，金融服務(wù)與產(chǎn)品創(chuàng)新應(yīng)面向社會(huì)最底層，為弱勢(shì)群體提供低成本、有效的金融供給。作為提供金融供給的金融機(jī)構(gòu)作為商業(yè)性企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和業(yè)務(wù)帶有很強(qiáng)的盈利性，并注重項(xiàng)目的安全性。所以要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)正是可以起到承上啟下作用，負(fù)擔(dān)起精準(zhǔn)扶貧載體使命的關(guān)鍵。（一）有效的扶貧載體能解決金融精準(zhǔn)扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題。扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是限制金融機(jī)構(gòu)信貸投放的關(guān)鍵所在。目前，金融機(jī)構(gòu)信貸產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式主要是信用保證、抵押質(zhì)押和擔(dān)保，這些方式對(duì)于貧困戶而言都不適用。只有通過(guò)建立和完善有效的扶貧載體，將貧困戶納入到新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體中，依托于農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為貧困戶增信，并以此作為信用主體，對(duì)接金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)，才能解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題。（二）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要載體。具有獨(dú)立法人資格的新型農(nóng)村金融經(jīng)濟(jì)體，在充分的制度和法律保障下發(fā)展，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體。農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)村龍頭企業(yè)等，在土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方面將發(fā)揮主要作用，其中農(nóng)村專業(yè)合作社是最有效的精準(zhǔn)扶貧載體。農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民自愿發(fā)起的合作經(jīng)濟(jì)組織，扎根于農(nóng)村基層，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，能夠帶動(dòng)貧困戶脫貧。（三）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體是對(duì)接金融機(jī)構(gòu)的窗口。根據(jù)合作金融理論，農(nóng)民專業(yè)合作內(nèi)部可以開(kāi)展資金互助信用合作，并且是大金融機(jī)構(gòu)對(duì)接分散農(nóng)戶的窗口。而貧困人口不滿足征信條件，也沒(méi)有足夠的抵押擔(dān)保物，又缺乏勞動(dòng)能力。由此可見(jiàn)，新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)民專業(yè)合作社等能夠很好地連接商業(yè)性金融、政策性金融，實(shí)現(xiàn)金融普惠性，發(fā)揮金融支持精準(zhǔn)扶貧的作用。（四）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體是對(duì)接財(cái)政項(xiàng)目資金政策的有效載體。目前支持扶貧資金數(shù)目和扶貧項(xiàng)目密度之大前所未有，然而這些資金與項(xiàng)目只有在有效的承接載體下才能發(fā)揮作用。只有依靠新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體才能將國(guó)家的項(xiàng)目和資金承接下來(lái)，貧困戶在專業(yè)合作社發(fā)展過(guò)程中通過(guò)勞動(dòng)和分紅獲得收入。（五）“載體式精準(zhǔn)扶貧模式”易復(fù)制廣覆蓋。載體式扶貧實(shí)質(zhì)就是依托于有效、成熟的新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體，發(fā)揮其自身組織優(yōu)勢(shì)和帶動(dòng)能力，幫助貧困戶是按脫貧。新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體作為載體，對(duì)精準(zhǔn)扶貧起強(qiáng)大堅(jiān)實(shí)的支撐作用。如全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)發(fā)展到130萬(wàn)家。可見(jiàn)，這一模式容易復(fù)制，而且能夠覆蓋推廣。（六）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體農(nóng)民專業(yè)合作社接地氣。作為合作經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民專業(yè)合作社根植于農(nóng)村基層，農(nóng)民與專業(yè)合作社相互了解。將貧困戶納入農(nóng)民專業(yè)合作社中，有效解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，彌補(bǔ)了由于貧困戶無(wú)法進(jìn)行征信，不能夠?qū)咏鹑跈C(jī)構(gòu)的缺陷。同時(shí)，社員之間的相互監(jiān)督，減少了信貸違約的發(fā)生。

四、對(duì)策與建議

（一）提高對(duì)金融精準(zhǔn)扶貧載體作用的認(rèn)識(shí)。載體式扶貧在精準(zhǔn)扶貧中起到重要作用的首要前提是從理論上提高對(duì)扶貧載體的認(rèn)識(shí)。扶貧載體作為連接貧困戶、政府和金融機(jī)構(gòu)的紐帶，發(fā)揮著承上啟下的作用，通過(guò)對(duì)接財(cái)政項(xiàng)目和資金，將黨和國(guó)家的政策落實(shí)到基層。同時(shí)，由于載體式扶貧易復(fù)制的特點(diǎn)，這一模式便于推廣，其本身具有的帶動(dòng)性，能夠承擔(dān)起國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的使命。（二）大力培育金融精準(zhǔn)扶貧的有效載體。載體式扶貧模式中，新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體作為承載扶貧資金和項(xiàng)目、帶動(dòng)貧困戶脫貧載體，是這一模式的關(guān)鍵所在。首先，通過(guò)項(xiàng)目資金給予傾斜等方式從財(cái)政上加以支持；其次，加大金融在農(nóng)民專業(yè)合作社中的扶持力度，比如加大支農(nóng)再貸款、扶貧再貸款的投放等；另外，減少對(duì)扶貧載體的稅收，以便于專業(yè)合作社有更多資金開(kāi)展扶貧項(xiàng)目。（三）建立和完善金融支持扶貧中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。充分發(fā)揮財(cái)政、保險(xiǎn)的杠桿作用，與支農(nóng)再貸款有機(jī)結(jié)合，建立完善的新型信用保證結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)銀行金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展金融扶貧創(chuàng)新的積極性。（四）建立完善扶貧融資抵押擔(dān)保平臺(tái)。土地是貧困戶手中最大的資產(chǎn)，土地能夠參與流轉(zhuǎn)可以獲得收益分紅。以土地為核心的融資擔(dān)保平臺(tái)建設(shè)是解決農(nóng)村融資瓶頸的關(guān)鍵所在。要加強(qiáng)物權(quán)融資平臺(tái)的建設(shè)，采取有效的對(duì)策措施，打造適合于貧困地區(qū)的物權(quán)融資擔(dān)保抵押平臺(tái)，解決扶貧載體融資擔(dān)保難問(wèn)題。（五）采取有效措施解決精準(zhǔn)管理中遇到的一些問(wèn)題。在精準(zhǔn)扶貧載體的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，首先是要制定相關(guān)法律法規(guī)，明確精準(zhǔn)扶貧載體的地位和作用，出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政扶持政策；另外，通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制、出臺(tái)激勵(lì)政策，激發(fā)扶貧載體積極性；與此同時(shí)，解決好扶貧資金到位，扶貧項(xiàng)目到期的后續(xù)歸屬和管理問(wèn)題。

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作者:董淑怡 單位:吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)