財政監管論文：小議財政監管的現狀及優化

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本文作者：李振標鄭傳芳工作單位：福建農林大學

造成當前我國財政農業投入現狀的主要原因

如前所述，國家權威部門和國內學者、研究團體通過各種工具和方法對財政支農資金使用的效益進行測量和評估，雖然在角度的選取和研究方法的采用上不太一樣，但得出的結果卻大致相同，即目前我國財政支農資金未能實現最佳的使用效果、財政支農資金的作用沒有得到充分的發揮。造成當前我國財政農業投入現狀的原因很多，我國學者對財政支農資金進行了多角度、多層面的研究，主要的研究視角有財政支農規模、財政支農結構、財政支農資金管理、財政支農支出績效、財政支農政策、財政支農投入與經濟增長等幾個方面。譚琳元通過新疆財政支農資金投資效益各種影響因素的分析，得出農業基本建設支出、財政支農投入力度、農業科技三項費和農村救濟費支出是影響投資效益的主要因素；［5］李若云認為我國財政支農資金使用主要存在涉農管理部門多，難以形成合力；部門職能交叉、多頭管理；支農投資運行成本高，中間損耗大；支農資金追蹤監管反饋差等問題；［6］陳興中等人認為支農資金來源渠道多難以形成整體合力、支農資金管理分散、支農資金管理的隨意性大缺乏有效的監督檢查機制等是造成使用效益低下的主要原因；［7］高雄偉和董銀果通過對國家財政支農宏觀、中觀、微觀效益低下的實證分析，從國家預算、財政意識、政府博弈、配套政策諸方面探討了影響財政支農效益的深層原因。［8］歸納起來看，各個學者的研究主要是從資金管理體制、資金總量、資金結構、資金監管等方面入手，他們的研究發現，造成目前財政支農資金使用中存在問題的主要原因有：管理部門多，致使財政支農資金利用效率低下；行政成本過高，造成支農資金的挪用；財政支農資金管理機制不完善，監管水平低下；項目資金使用審計工作不到位；財政支農資金的相對規模偏低；財政支農資金結構不盡合理。財政支農資金在使用、管理、審計等監管方面的制度缺陷導致財政支農資金使用效益低。

借鑒外國經驗，探索加強財政農業投入資金的監管途徑

（一）全球主要發達國家的經驗特征1．美國。美國是世界上農業現代化程度最高的國家之一。美國財政支農重點突出，支持的范圍包括商品補貼、土壤保護、貿易、科研和推廣、造林和森林管理、能源等十個方面；目的十分明確，即以增加農民收入、提高農業競爭力和追求對全社會的正效用為主要追求。［9］美國財政農業投入監管方面有許多亮點，主要有：（1）健全的監管體系。從上到下有國會監管、政府部門監管和公眾監督三個層次，形成了一套國家與民眾聯手監管的嚴密體系。同時，依靠獨立的監督評價機構對財政投資項目進行定期或不定期檢查。這一做法可以有效防止和糾正上述體系監管不到位的問題，補充和完善了政府的監督職能。（2）全過程監管。美國對財政農業投資項目實行事前、事中、事后相結合的監管模式，在項目實施過程中實行監管程序化、制度化、定量化。［10］（3）強化信譽與風險約束監管。美國對設計、施工、監理等監管是靠風險約束和信譽制度等市場辦法進行管理。（4）制定嚴格處罰制度。在處罰方面，十分嚴格，對違規行為，采取罰款、賠償，甚至終止合同、取消資格；對嚴重違法行為，還要追究刑事責任。這一系列做法，在很大程度上加強了監管的力度。2．英國。英國政府財政農業投入主要用于農業基本建設設施、農場合并和農業合作以及建設與農業有關的工程設施，同時對農業基礎理論和生物技術的研究也不斷加大經費投入。英國政府財政投資項目的監管體系比較完備，在財政農業投入監管方面，也有其獨特的方面，具體有：（1）立法監督。政府通過制定財政、財務管理、會計準則等相關法律法規，對國家預算機關、審計機關和監督機關實施管理。（2）預算管理。政府嚴格推行農業財政預算體系，有預算編制、預算審計、預算執行和預算執行后的檢查及績效考評等幾個階段，每個階段嚴格落實，保證了資金使用的高效率。（3）財政支出管理。運用財政補貼和稅收杠桿對農產品市場進行調控和管理。同時，還采取財政農業支出績效評價作為政府支出管理的重要手段，這一措施，規范了財政支出規模、改善了支出結構、提高了支出效率。（4）鼓勵公眾和媒體參與項目監管。政府建立和完善項目舉報制度，鼓勵公眾、媒體對違法、違規和腐敗問題進行舉報、曝光，與政府共同監管。［11］3．日本。日本每年的農業補貼總額均在4萬億日元以上，農民收入的60％來自政府的補貼。近年來，日本加大了對農村基礎設施建設的投入和農村地區的交通、信息、通訊、衛生、教育、文化設施等公共品的提供，同時，為了推動農業技術推廣活動的深入發展和人才培養，日本政府還建立了各種類型的教育、培訓設施。日本在有限的耕地上實現了以小型機械為主的農業機械化，是世界上少有的，其成功的農業發展道路，部分原因與政府財政機構對財政投入的高效監管分不開，其監管的主要特點有：（1）采用嚴格的制度和法律實施監管。政府通過制定《農村地區引入工業促進法》等法律文件來維護和監督農業資金的使用。（2）動態監督。日本的動態監督方式，能夠有效減少國家財政農業工程投入中的浪費與不合格現象，進一步提高資金使用效率。（3）全程監督。日本政府建立了由國會、審計部門和財政部門分工負責、協調配合的財政支出管理體系。［12］地方政府預算監督配以居民訴訟制度，居民有權力對違規操作政府投資項目的人員提起公訴，日本政府在財政農業投入的全過程監管中因此就有了基層平臺，加強了監管的效果。（二）全球主要發達國家和地區財政投入監管特征上述的美、英、日等國的財政農業投入監管措施，對我國財政農業投入監管應該有一定的啟示作用。然而在借鑒別人成功經驗的時候，有必要先對其成功經驗的主要內容和特征進行總結。筆者認為，以上國家的財政農業投入監管主要有以下幾個特征：1．嚴格依靠法律實施監管。政府在加強對財政農業投入的監管的同時，不斷完善和健全法律法規體系。發達國家的政府都十分重視制度的建設，在增大農業財政投入的同時也在努力構建一整套惠及農民又利于政府監管的法律體制，依靠這個法律體系實施有效監管。這些國家嚴謹規范的立法和執法行為，為財政支農資金的有效監管提供了有效的法律保障，促進了農業的穩定發展。2．全面到位的監管措施。各個國家在財政補貼政策的監管都加大了力度，美、英、日等國均在監管方面盡量做到全面，美國的事前、事中、事后三個方面相結合進行全面監管更是個中典范。而且，政府在監督過程中均采取程序化、制度化、定量化的措施。各個部門分工合作、協調配合，加上社會民眾參與監督，對財政農業投入的監管既科學又全面。3．強化責任意識。在健全的法律法規體系基礎上，各國均強化監管部門的責任意識以實現有效監管，比如制定嚴格的處罰措施、開展實質性的監督管理。這點美國政府的做法尤其值得注意，在各個國家中，對違法違規行為進行嚴格的處罰均屬常見，但對違法行為追究刑事責任，確屬獨一無二。（三）全球主要發達國家監管措施對我國的啟示目前，我國的“三農”問題依然較為嚴重，在財政農業投入監管方面，仍需不斷加強。我們要找到自己有效監管的思路，仍需借鑒主要發達國家的成功經驗：1．建立健全財政農業監管法律法規體系。鑒于發達國家均對財政農業投入進行嚴格的監管，我國應當逐步將財政農業投入監管法律化、制度化，把對農業的支持和保護從政府規范上升為國家法律，加快制定農業投資及其監管的具體法律法規，建立健全財政農業監管法律法規體系。2．加快轉變財政農業投入監督的方法和模式。現階段，我國財政農業涉及面廣，單靠政府很難形成全面有效的監管。加強財政農業的監管，必須要積極加快轉變監管方法和模式，構建新的、復合型農業財政投入監管體系。這點上，可以借鑒發達國家的經驗，結合我國特有的人大監督、社會監督、新聞監督等優勢，引進包括社會組織在內的多方力量與政府一起共同加強財政農業投入資金使用的監管。3．建立和完善政府財政農業投資項目責任追究制度。我國財政農業投入資金使用效益不高、流失較多，其中一個重要原因就是對違法違規行為的處罰力度不夠。加強財政農業投入監管，亟需改變這種現狀。政府必須建立嚴格的責任追究制度，在查實問題、分析原因、責令整改、給予處罰的基礎上，將責任落實到個人，建立起對相關責任人的責任追究制度，增加違規行為或失誤行為的機會成本。