農村金融服務體系的構建與發展

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農村金融支農服務中的主要問題

農村金融服務“點多面廣”，一般而言，衡量農村金融服務狀況的指標包括：農村金融服務覆蓋面、農業貸款數量、農村地區小額貸款情況、農村金融機構可持續性、農村政策性金融等多個方面。農戶（農村中小企業）融資難、農村金融支農服務弱化等問題也主要體現在這些方面。近年來，農村地區金融需求和農村金融固有的業務成本高、風險大、收益低的矛盾日益突出，在市場化改革過程中，農村金融機構網點和從業人員減少，農村金融機構覆蓋率低，部分農村地區仍然存在金融服務空白。根據銀監會公布的數據，截至2011年末，全國仍有1696個鄉（鎮）沒有任何金融機構，約占全國鄉鎮總數的4%；農村人均金融網點的資源占有率低，平均每個鄉鎮的銀行業網點為2.99個，平均每1萬農民擁有的金融機構是1.56個，每5.77個行政村分布1個銀行業金融機構。從青海省情況來看，截至2011年末，青海省尚有133個鄉（鎮）未設任何銀行業金融機構營業網點。全省373個鄉（鎮），平均每個鄉鎮分布銀行業金融機構網點1.63個，低于全國平均水平（2.99個/鄉鎮）；全省4163個行政村，每6.86個行政村才分布1個銀行業金融機構網點，低于全國平均水平（1個網點/5.77個行政村）；平均每萬名農民擁有銀行業金融機構網點1.33個，低于全國平均水平（1.56個網點/每萬名農民）。實踐表明，大型商業銀行在農村地區提供金融服務不具備比較優勢，其業務活動往往無法適應小農經濟，也無法解決因嚴重的信息不對稱而帶來的高風險和巨額成本等問題。中國并不缺少大銀行，但缺少貼近基層的中小金融機構，特別缺少根植農村、貼近農戶、符合農村基本需要的微型金融組織。農村金融有效供給不足的出現既有正規金融渠道有效供給不足的原因，也有因法律地位不明確、政策風險大導致的非正規金融等民間資金被壓抑，以及政府職能發揮不充分、財政資金不到位等方面的原因。目前農村金融市場上，涉農金融機構主要是農村信用合作社、農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行四家，但資金實力雄厚且具有一定支農條件的農業銀行，大多將資金投入到縣域的大型企業和基礎設施建設上，很少直接服務于農戶；郵政儲蓄銀行農村存款占比高而貸款服務較少、從農村虹吸資金回流城市的現象依然存在；農業發展銀行貸款主要投放于糧棉油收購、農村基礎設施建設、農業產業化企業，直接投放農村企業較少。農村信用社實際成為支持農村經濟發展中的唯一金融機構，但“一社難支‘三農’”。農村金融市場“批發＋零售”的資金融通渠道有待發展，大型商業銀行或政策性銀行與農村金融機構的合作聯通機制尚未建立。截至2012年6月末，青海省金融機構涉農貸款余額868.5億元，其中：全省農村信用社涉農貸款余額達145.68億元，占全省金融機構涉農貸款余額的16.77%；郵政儲蓄銀行各項存款余額141.23億元，其中縣域存款余額69.56億元，占比達49%，各項貸款余額為31.37億元，其中三農貸款余額僅為3.65億元，占各項貸款余額的11.6%；農業發展銀行各項貸款余額163.47億元，糧油收購、農村基礎設施建設等貸款占了近60%。目前，我國推動和建設的小額貸款組織主要是商業性的小額貸款組織，它是由自然人、企業法人或社團法人發起設立的，以自負盈虧、財務上可持續為原則的商業性小額貸款公司。2000年，農信社根據央行信貸扶持“三農”的要求，以農信社存款和央行支農再貸款為資金來源，在地方政府的配合下開展農戶小額信用貸款和聯保貸款。到2006年底，農戶小額信貸余額占到農信社農戶貸款余額的近30%，一定程度上擴大了小額信貸的覆蓋面。但隨著農信社的商業化改革，農戶小額信貸的可持續性面臨巨大挑戰。2006年底，銀監會宣布在青海等6個省區選擇36個試點區域，放寬銀行類金融機構準入門檻，開放農村金融市場，鼓勵村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構進入，以完全不同于傳統金融機構的理念和模式為農村居民提供小額信貸服務。但這一制度創新的預期金融服務改善效應還沒有充分顯現，影響面很小，相關政策對新型農村金融機構的設立提出較嚴格的要求，使得部分新型金融機構經營業務受到限制。截至2011年末，青海省僅有的2家新型農村金融機構均設在縣級及以下地區，存款余額僅為2.1億元，貸款余額2.97億元。近年來，社會主義新農村建設產生了大量金融需求，其中有部分農村金融需求具有較強的政策性金融性質，但目前我國政策性金融定位不清，運行機制不健全，影響了政策性金融服務職能的發揮。作為主要支持農業經濟的政策性金融機構，農業發展銀行的政策性支農作用僅局限于糧棉油收購；國家開發銀行對于急需資金支持的農業基礎設施和農業綜合開發等，缺乏政策性金融的支持。以國家開發銀行青海省分行為例，截至2012年6月末，累計發放各類社會主義新農村建設貸款90.7億元，其中很大部分用于省、市教育基礎設施建設、城市生活垃圾無害化處理等項目，用于農村公路建設項目的資金較少。同時，我國農村金融市場以銀行類信貸為主，保險、證券等發展相對滯后，特別是沒有建立起統一的農業保險體系。由于缺乏公共資金支持，西部農業保險市場顯現出明顯的供求“雙冷”局面。現行公共財政制度安排，使得西部農村信貸資源的相當一部分被用于治病救人等本應由公共財政資金承擔的投入上，金融財政化現象非常嚴重。此外，目前農村金融市場上，涉及兩個或兩個以上市場的金融產品嚴重不足，信貸、證券、保險沒有形成相互結合、互為補充的發展局面。農村金融服務手段滯后，金融業務科技化程度不高。截至2012年6月底，青海省農村信用社在全省布設ATM機171臺，平均每兩個鄉鎮還不到1臺，并且已布設ATM機的網點又不具備自動存款功能，農牧民群眾在信用社非營業時間無法正常辦理存取款業務和刷卡消費，給群眾生產生活造成一定不便。同時，由于人才、資源、風險評估等條件的制約，一些涉農金融機構在涉農產品創新上很難有獨創性，農村金融產品供給不足，貸款難、部分涉農金融產品供求脫節的現象依然存在。一是貸款擔保方式仍不夠靈活。目前，農村信用社貸款擔保方式主要是保證、抵押和質押，對大部分農村種養大戶來說，根本無法提供合法有效的貸款抵押和收入穩定的擔保人做擔保。而對貸款額度也有嚴格的限制，一般控制在10萬元以內，不足部分只能以民間借貸的方式解決。二是貸款手續繁瑣。涉農機構由于審批權限上收、風險控制等原因，在實際貸款過程中，根據額度的不同，需要不同級別的機構進行審批，越往上，需要的貸款要件、審批流程、審批時間就越多，通常需要兩周甚至一個月以上的時間，大大超過了客戶的期望值。三是貸款期限難以滿足農業生產周期性的需求。目前涉農機構雖改變了“一年一貸、春放秋收”的傳統方式，但受信貸規模限制及對資金流動性的考慮，近9成的貸款期限約定為1-2年。當前農村地區金融生態環境相對較差，特別是缺乏資產評估、擔保公司、征信登記等金融中介機構，金融教育發展相對滯后，廣大農戶和農村中小企業對金融的認識和自身金融意識還比較薄弱。一是農村信用擔保機構和擔保體系尚未建立和健全。農業是弱質產業，受自然環境、政策因素影響大，貸款風險大，抵押擔保品有限，使用現代金融產品定價機制在農村地區開展評估、擔保、信用評級等的成本較大，導致在農村開展金融中介業務難度較大，農村金融中介發展滯后，尚有的農村信用擔保機構規模較少，資本金少，風險化解能力和代償能力很低，不能適應農村需要。二是作為農村金融市場主體的農戶和中小企業對金融知識的認識有限，加之農村地區金融教育發展不足和相對落后，導致農村地區整體金融生態環境較差，使得整個農村金融市場的吸引力不足，各金融機構不愿主動到農村地區開展業務。三是農村征信系統建立不完整。農村個人基本信息與信用記錄不完整，而農村金融機構對農村的貸款多數是建立在個人信用的基礎上，信用貸款風險大，隨著各銀行機構風險防范的強化，致使部分涉農金融機構對“三農”的信貸投入積極性不高，存在“慎貸”、“懼貸”和減少授權授信額度等現象。從法制環境來看，目前農村金融機構開展業務的主要法律依據有《商業銀行法》、《貸款通則》等，這些法律法規并未對我國農村金融實際情況作出具體規定，使得農村金融機構在業務拓展中遇到法律規定不明確的問題。隨著農村金融的快速發展和農村金融產品創新的推進，農村地區抵押擔保物缺乏的問題越來越突出，但此領域的法律法規不完善，對信貸業務的進一步擴展形成了障礙。此外，部分農村地區宗土觀念比較濃厚，執法環境有待改善，對金融機構合法權益的保護有待加強。

國外農村金融服務體系的經驗借鑒

從美國、印度、孟加拉等國農村金融服務體系來看，它們都建立與其經濟體制相適應的農村金融制度，主要包括由合作性、政策性、商業性金融所構成的農村金融體系，以及相應的財稅、監管、金融等方面的政策支持體系。農村金融服務體系建設是一項長期的工作，上述國家都制訂了專門的農村金融方面的法案，以法律的形式作為制度保障和支撐，為農村金融發展提供了強有力的法律支持。從國外經驗來看，農村金融服務不是由單一的某類型或某一家銀行機構來承擔，而是由政府主導扶持的農村政策性金融、商業性金融和合作性金融多類型、多層次發展，分工合理明確，優勢互補。以上國家的農村金融服務體系中，政府通過出資組建農村政策性金融機構以及農村合作金融機構，以及對農村金融機構在稅收、利差補貼等方面實施各種優惠政策，進行了大力扶持。美國鼓勵在不違反現有法律的前提下可進行各種可能的嘗試和創新，針對不同的服務對象，實行差異化的服務策略；孟加拉的格萊珉銀行對貧困人口發放的小額信用貸款實行小組聯保貸款制度。美國的農業保險管理部門是聯邦農作物保險公司，具體業務則由私營保險公司開展，美國政府對農業保險給予了大力支持；印度推行的“自助團體聯系計劃”就是采用團體擔保代替抵押，從而有效地分散了信用風險。（1）財稅政策，包括：通過出臺支持農村金融的稅收優惠政策，鼓勵合作金融和商業金融發展農村金融業務；對涉農貸款、保險進行財政補貼。（2）金融貨幣政策，包括：對涉農金融機構降低或免收存款準備金，以保證涉農金融機構的資金充足；給予涉農金融機構金融優惠政策，以解決合作金融和商業金融在開展農村金融服務時遇到的資金問題。（3）監管政策。如印度政府要求商業銀行在城市開設一家分支機構，就必須同時在邊遠地區開設2-3家機構，并且把信貸投放的18%投向農業及農業相關產業。

構建普惠型農村金融服務體系的思考

綜合前述農村金融支農服務中的主要問題，借鑒國外典型國家農村金融服務體系的成功經驗，在充分發揮農村政策性金融作用的基礎上，形成多層次、多樣化、可持續發展的符合中國國情的普惠型農村金融服務體系，以解決農民貸款難問題，促進農業經濟發展，為建設社會主義新農村營造良好的金融環境。一是轉變農村政策性金融發展理念，要將原來按機構劃定業務為主的模式轉變為按機構劃定業務與業務招投標并存的發展模式，以改善政策性金融的運作方式和效率。在機構上仍保持一定分工，國家開發銀行主要負責農業中大的社會基礎設施項目的資金投入，而農業發展銀行則負責農村中、小型項目的資金投入。截至2010年末，農業發展銀行的貸款余額為16709.9億元，只占金融機構貸款總余額50.95萬億元的3.3%，其中糧棉油收購貸款余額9786.94億元，占貸款總額的58.6%；農業開發和農村基礎設施建設貸款余額3075.01億元，占農業發展銀行總貸款的18.4%。因此，建立現代農村金融制度，必須要研究農業發展銀行如何更好地發揮政策性金融的支農作用，加強支持農村基礎設施建設。二是發揮財政、信貸資金相互協調配套作用，綜合運用財政直接補貼和招投標兩種貼息貸款運作方式，發展業務招投標形式，采取補償率招投標的方法，形成農業銀行與農業發展銀行的相對分工和適度競爭的局面，以引導資金流向，提高財政貼息資金的使用效率，在增強自身經營覆蓋風險能力，逐步實現可持續發展的基礎上，進一步加大涉農信貸支持力度。度競爭的農村金融服務體系，建立多層次的農村融資服務新格局重構各類型金融機構在農村金融市場的定位和職能，實現服務錯層、優勢互補，在增強涉農金融機構可持續發展能力的基礎上，發揮支農作用。一是進一步發揮農業發展銀行的政策性金融服務功能。在健全信貸風險防控體系，完善內控機制的基礎上，進一步發揮政策性金融在支持農業和農村經濟發展中的功能和作用。二是強化農業銀行在農村金融中的骨干和支柱作用，重點為農村大中規模和中長期商業性融資需求提供服務。繼續深化農業銀行“‘三農’金融事業部”改革。充分發揮“惠農卡”在農村社會保障體系建設、新農保試點中的積極作用。三是發揮郵政儲蓄銀行在鄉鎮網點普及、網絡連通城鄉的優勢，拓展小額零售業務范圍，加強涉農信貸產品創新，滿足農村中小規模、中短期融資需求。四是將農村信用社法人層級主要控制在縣和縣以下，進一步關注和深化藏區及欠發達地區農村信用社改革發展，建議由國家和省級財政給予農村信用社涉農貸款相應的補貼，并盡快出臺新發放涉農貸款補償辦法和措施，更好地發揮農村信用社貼近基層、貼近農戶的“三農”服務主力軍作用。五是立足農村熟人社會的特性，鼓勵發展多種所有制類型的小型金融機構，積極培育由自然人、企業法人或社團法人發起的農村社區銀行、村鎮銀行、農村資金互助組織和小型金融擔保公司，增加農村金融服務主體，增加農村金融資源供給，逐步形成多元化的農村金融機構體系，增強農村金融服務。務創新“增量拓面”，提升現有農村金融服務的附加值一是繼續推進農村信貸產品和服務創新。繼續根據各地特色開展包括林權、大型農機具抵押貸款以及存貨、倉單、股權等動產和權益質押貸款業務，積極運作小企業聯保、農戶聯保、“公司+農戶”融資業務，“信貸＋保險”產品、中小企業集合票據和“惠農卡”等在內的金融產品和服務方式創新。在現行法律框架內，積極探索發揮農村土地承包經營權和宅基地使用權融資擔保價值的各類有效方式，多渠道豐富農村貸款增信模式，提升“三農”融資能力。二是繼續推進農村支付服務創新，應用現代科技提升農村金融服務水平。在實現鄉鎮金融服務全覆蓋的基礎上，按照“鞏固、完善、提高”的原則，研發推廣各類適合農村和農戶服務需求特點的金融業務產品，探索推廣POS機小額取現和查詢業務，積極發展電話銀行、手機銀行等現代金融服務方式，不斷增加現有產品的附加功能，擺脫傳統銀行業務對網點、人員的依賴，提高農村金融服務的充分性與多樣性，更好地滿足農村“存、取、貸、匯”等各類金融服務需求，不斷擴展金融服務覆蓋面。根據農村金融需求多樣性的特點，在加強監管、防范風險等基礎上，鼓勵適合農村需求特點的金融組織創新。一是對村鎮銀行，要通過差異化的定向費用補貼比例，引導其重點向欠發達地區延伸金融服務。二是對小額貸款公司，要從國家層面修訂小額貸款公司的相關管理規定，著力通過擴大可融資銀行數量、放寬可融入資金規模等措施增加可用資金，將其納入政策扶持范圍，與村鎮銀行、資金互助社等其他新型金融機構享有同等政策優惠，在實際操作中，可將這些業務逐步開放、政策優惠與小額貸款公司合規經營、支農情況相掛鉤，以強化其支農和合規經營意識。三是切實承認民間金融的積極作用。從完善法律、制度、政策入手，引導和鼓勵農村民間金融健康發展，使其合法化、公開化和規范化，以發揮發展民間金融可以有效利用民間鄉土信用資源的優勢，并將其納入到農村金融體系中加以監管，以增加農村金融的服務供給，滿足“三農”多層次的融資需求。一是繼續推進農村信用工程建設，推進和深化“信用青海”建設，積極開展政府信用、企業信用、個人信用體系的建設工作，逐步建立和完善規范的企業、個人基本信用制度。積極培育征信市場，擴大征信產品的范圍，帶動農牧區社會信用觀念整體水平的提升。繼續加大信用鄉、信用村、信用戶評定工作力度，增加信用貸款的投放。特別是擴大信用戶的評定范圍和覆蓋面，使更多的農民能夠享受到信用貸款的快捷和便利。二是加強農村征信體系建設，以農村電子信用檔案建設工作為基礎，一方面，擴大信息采集的對象和內容，建立農民專業合作社等新型農村經濟組織的信用信息采集機制，提高農村信用體系的覆蓋面。著力探索完善“人民銀行牽頭、政府推動、多方參與”的農村信用體系建設機制，逐步實現銀行、稅務、工商、民政等部門的征信信息共享，共同防范信貸風險；另一方面，開展金融知識普及教育，為提高農業貸款的成功率創造良好的社會環境。加強金融知識宣傳普及力度，使農民等低收入人群避免一些非法或違規的金融活動，增強與金融機構打交道的能力。三是加強農村司法環境建設，各級政府及司法部門要大力協助農村金融機構依法維護金融債權，切實維護金融機構合法權益，構筑農村資金“洼地”，促進農村金融可持續發展。研究建立專門針對縣域（農村）金融機構的支農服務質量和效率的評價體系，通過對各類銀行業金融機構在當地網點及分布情況、客戶數量和業務規模、貸款質量、新增貸款反哺當地量和增長率、信貸投入結構等的考核，對縣域（農村）金融機構支持縣域經濟特別是“三農”發展的服務能力和水平進行綜合評價，并將評價結果與縣域金融機構的業務和機構準入等行政許可事項相掛鉤，與政府的各項扶持政策措施相結合，引導縣域銀行業金融機構加大對當地經濟的支持力度。基層央行要發揮好“窗口指導”和工具引導的作用，認真貫徹執行《關于開展涉農信貸政策導向效果評估的通知》（銀發〔2011〕181號），加大宣傳，積極引導銀行業金融機構準確把握信貸支持“三農”的著力點；加強對系統性金融風險的監測分析，建立起信息共享聯動機制，及時溝通交流維護金融債權的各類信息；加強對貸款企業信用狀況和資金營運狀況的監測，引導銀行業金融機構加大支農力度的同時，切實維護銀行業金融機構的合法權益。五、結語農村金融支農服務弱化問題的根本出路在于推進農村金融改革。而新一輪農村金融改革的目的即在于實現普惠金融，提供全民尤其是貧困、低收入人口享受金融服務的機會和途徑。因此，在著力解決當下農村金融支農服務弱化問題的基礎上，應著眼長遠，在培育農村金融市場、增加農村金融機構競爭的同時，逐步建立起惠及所有人包括為最貧困群體提供金融服務的“包容性的金融體系”，即普惠型農村金融服務體系。為此，應改變國家主導的制度供給，著重給予人們自主選擇和創新的權利，讓人們通過交易尋找最優的融資結構，鼓勵農民成立各類合作性金融組織，實現單個農戶在融資中的有機聯合，突破單個農戶面臨的融資瓶頸；應鼓勵和支持各類監督資本進入農村，改變由正規金融機構占主導的模式，放寬民營資本設立村鎮銀行、組建貸款公司等的限制，改善包括農村土地制度和金融市場法律在內的制度基礎設施建設，擴大農村抵押物的適用范圍，提高抵押擔保的執行效果，促進貸款供給增加；充分利用財政資金的杠桿效能，發揮財政、貨幣、監管及期貨保險體系的相互激勵作用，以增加金融資金對“三農”的有效配置，加速推進社會主義新農村建設。

本文作者：霍健王興盛工作單位：中國人民銀行西寧中心支行