國際視角下的金融監管論文

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一、全球金融監管體制的國外經驗及其借鑒

1.美國:雙線多頭金融監管體制。這種監管模式的優勢主要體現在金融監管機構的監管專門化，可以有效地防止金融壟斷，同時結合存款保險和金融風險信息披露制度的輔助作用，起到較好的監管作用。但是在金融自由化與全球化、與金融市場內部的不斷創新的雙重作用下，新生的金融衍生品不斷進入市場，這種監管體制也暴露出了一些問題。首先是金融監管內容存在重復交叉，這將會造成資源的嚴重浪費;其次，由于存在聯邦和地方兩級的多個金融監管機構，監管成本過高而效率低;再次，機構之間職能難以協調，監管沖突頻發，各個監管機構之間信息不流通和不對稱更容易形成監管真空，如果沒有對監管目標進行清晰的界定，其監管效果反而會比分業監管更加低下;最后，混業的監管機制容易造成官僚主義，并進而產生道德風險［1］。

2.英國:統一式金融監管體制。英國的金融監管體制最明顯的特點是統一監管與行業自律相結合，在監管職能高度集中的同時，金融行業對于自己的業務管理也有著比較大的自決權。隨著金融業經營模式的復雜化，英國原統一的監管部門金融服務監管局(FSA)拆分為審慎監管局和金融行為監管局作為金融監管的執法機構，并設立金融政策委員會統一指導兩者工作［2］。實踐顯示，英國的金融監管體制改革是緊隨國情的變化，有利于保障金融安全與穩定，保護消費者的權利。英國的金融體制是比較成功的，倫敦是世界公認的具有良好監管機制的金融中心［3］。英國的這種監管模式有效地防止了系統性風險，高度重視和強化宏觀方面的監管指導，很好地解決了監管重復和監管空白的問題，有效地避免金融控股公司存在所造成的監管難題，也更好地解決了金融創新帶來的安全隱患，同時也減少了監管成本，提高了監管效率。在宏觀上各個業務部門的監管信息予以共享，信息暢通得以保障，監管人員全面地了解金融市場的動態更加便捷，從整體上促進了英國金融業的和諧穩定與發展。英國還建立了相關的存款保險制度，對于銀行業存在的風險預先予以防范，與金融風險信息披露制度相互配合，保障金融市場的健康穩定發展。但是同時英國的金融監管體制也存在金融監管的權力高度集中于金融政策委員會，容易發生權力的濫用，高度集權化帶來的金融壟斷等一系列問題。

3.澳大利亞:雙峰式金融監管體制。澳大利亞金融監管機構是以雙峰監管模式展開的，由審慎監管局主要負責對儲蓄存款、保險和養老基金進行監管，證券投資委員會負責維護市場誠信和保護消費者的權益，阻止人為操縱市場以及不公平競爭等，維護市場的穩定。澳大利亞的這種監管模式的優勢首先體現在，一方注重風險的檢測和管理，另一方注重監督行為的披露，通過金融信息交流與披露機制，有效地聯結審慎監管和行為監管，確保金融體系的穩定性;同時又通過建立存款保險制度，給消費者權利以足夠保護。同時這種模式中兩方機構各自的監管職責分工明確，對于可能的共同監管領域由于部門因素產生的交叉、真空現象予以良好的規避。同時也形成了一定的制衡機制，避免道德風險的產生，是對統一監管和分業監管兩種模式總結基礎上的一種改進模式［4］。但是這種雙峰監管的模式也有其先天性的不足，首先這種模式依舊沒有解決出現重復監管的情況下造成的管理成本上升和效率下降的問題。其次也不能很好地平衡雙峰之間的利益格局問題。

4.借鑒國際金融監管體制的經驗。通過對于美、英、澳三國金融監管體制的分析，借鑒其他國家金融監管模式轉型的經驗，為我國金融監管體制改革尋找一條穩定健康的新路徑。首先，在全球金融業混業經營的大趨勢下，保障金融業內部監管與發展目標之間的協調，轉變傳統的金融監管模式，是金融監管體制改革的第一要義，傳統的分業監管已經不能滿足金融業的發展需求，統一但有區別的監管模式逐步成為國際社會的主流。通過建立一個宏觀的金融監管指揮機構，全面統籌各金融監管部門的職權。其次，隨著金融自由化與一體化的高速發展，金融風險變得日益嚴峻，各國都在探索防范金融風險的有效手段，而建立存款保險制度和金融風險信息披露制度是防范金融風險比較典型的做法。再次，隨著全球金融自由化的發展，在加強金融監管力度的同時，各國都注意到了市場的自我管理對于金融發展的良性作用，特別強調將行業自律作為機構型金融監管的補充，將金融風險扼殺在萌芽之中，這是全球金融監管模式發展的新著眼點。最后，隨著經濟全球化和金融一體化的進程，各國金融業發展逐步趨于同質化，在這樣的大環境下，國際社會對于各國本土的金融監管體系的發展有著求同存異的新要求，應當加強國際金融監管問題的交流與溝通，以逐步縮小各國監管模式不同對于金融全球化的阻力。

二、我國現有金融監管體制所存在的問題

中國自加入WTO以來，已經形成了“一行三會”的監管模式，即保監會、銀監會、證監會分業監管的主要監管體系，另外國家還設立多個金融監管部門對銀行業、保險業和證券業分別實施監管［5］。但是當前的金融監管模式仍然不能很好地與我國蓬勃發展的金融業格局相適應，依然存在著諸多問題，通過對這些問題進行梳理，尋找一條適合我國本土金融業發展的金融監管體制改革路徑，是十分必要的。1.交叉性業務監管重復或缺位。為了更好地統一和綜合監管金融市場與金融機構，中國人民銀行、證監會、銀監會和保監會于2004年共同簽署了《金融監管分工合作備忘錄》，由此，中國金融監管形成了“一行三會”的金融監管模式，實行分業監管、相互合作的模式［6］。隨著國內大量金融控股公司的出現和外資金融機構的不斷涌入，我國傳統的分業經營、分業監管模式已受到挑戰。一方面金融控股公司與外資金融機構大都實行混業經營，它們同時涉足銀行、保險、證券等多個金融領域，且各業務之間聯系極為緊密，同時金融控股公司的興起與發展使中國銀行與其他實體經濟市場間的界限變得越發模糊不清。而另一方面，我國“一行三會”的金融監管機構之間職責界限不清，雖然成立了三方聯席會議這一溝通機制，但該機制并沒有起到有效的溝通與交流的作用，在金融監管過程中出現的執行困難問題依然嚴峻。這兩個方面相互作用導致我國金融監管模式出現了真空地帶，產生了不少的監管漏洞，并且同時出現監管過程脫節、多頭監管和分散監管等諸多問題。各金融監管機構在履行職責方面多從自身利益考慮，相互推諉監管職責與相互爭奪監管權力，因此，時常發生糾紛。2.金融機構內部自律性較弱。我國金融機構雖然也有一整套的內部控制制度，但是在現實的工作中并沒有效果，甚至有些形同虛設。有關調查顯示，銀行因自身經營管理不善形成的不良資產約占40%以上，可見由于金融機構內部的監管不善導致的金融風險增加的形勢是非常嚴峻的。金融機構的內部監管由于主要依靠金融機構的自覺，主觀因素介入較多，易產生負面效應。但這種企業內部自發的監管行為，也具有監管成本低、監管質量好等優點，對于金融風險可以很好地防范，還是存在較大的發展空間。行業自律與機構監管兩種金融管理手段相互協作，互相補充，才能更好地維護金融系統的穩定與安全［7］。3.缺乏有效的金融風險防范機制。我國金融業起步較晚，相關的監管配套機制并不健全，給我國金融監管體制的改革造成了一定的阻力。為了保障銀行業的安全，防范銀行業可能存在的風險，以英國為代表的發達國家紛紛建立起存款保險制度，目前，我國在這一制度上還是空白。我國銀行等金融機構主要是以國家信用作為其發展的隱性擔保，國家通過對銀行、證券等金融機構進行注資來保障其發展的穩定，但整個擔保機制的運作缺乏制度約束，運作過程也不透明，難以對銀行和存款人形成有效的保護，不能產生良好的市場預期。同時，各監管主體之間也不能對各自工作中所收集的金融風險信息予以有效的交流并向社會披露。雖然我國早就有監管聯席會議這一制度，但是，監管聯席會議的性質只是議事機構，其權威和工作效率都不高。這一制度在很大程度上是部門之間利益協調的產物，并不能將各金融部門所掌握的金融風險信息予以有效的整合，當發現問題時，并沒有形成多部門協同處理、化解風險的協調機制。

三、完善我國本土金融監管體制的路徑選擇

自中國加入WTO以來，世界經濟全球化的趨勢逐步加快，金融風險在中國發生的概率逐步提高，伴隨著金融業的不斷創新，以電子商務為代表的新金融產品所占比重日益增加，混業經營已是我國金融業發展的必然趨勢。但由于我國只是處于混業經營的初步發展階段，整個混業經營的體系構建深度和廣度都不足，因此中國要實行統一監管有著重重困難需要克服。但隨著中國金融市場的發展，建立健全統一的金融監管機構已成一種必然。在體制改革的過程中，既要防止監管越位，又要防止監管真空，同時結合我國金融業的發展現狀，穩步地推動我國金融監管模式的轉型，避免突然的監管模式變動所帶來的動蕩，充分立足具體國情，尋找出一條符合我國本土金融業發展的路徑。

1.穩步推進金融監管模式向綜合監管模式轉型。針對監管機構存在交叉和真空的問題，短期內進行大范圍的改革是行不通的，如果過于急促反而會適得其反，所以在短期內我國金融監管機構仍是“一行三會”的監管模式，這也與我國金融市場的發展階段相吻合。當前應當依據金融市場逐步開放的步伐，以兩步走的方式，穩步推動國內金融監管模式向綜合監管的方向轉變。第一步，在現有“一行三會”監管模式的基礎上，針對混業經營出現的監管真空與監管重復的問題，應當重點理清各機構職責所在，明確具體行業的監管主體，建立金融監管協調機構，統籌各機構的工作內容，協調其內部履行監管職能時可能存在的矛盾，消除混業經營的金融機構利用監管漏洞逃避監管的可能。這樣的模式既符合“漸進式”的金融監管體制改革思路，又可以為以后建立統一但有區別的金融監管模式積累必要的經驗，奠定制度基礎。第二階段，將原有的金融監管協調機構逐步轉變為國務院的金融監管委員會，整合“一行三會”的金融監管職權，削減央行具體的金融監管職能，將原有的“三會”改制為金融監管委員會下屬的職能局，在金融監管委員會統一領導指揮的基礎上，施行統分結合的監管模式。金融監管委員會將根據“三局”的監管職能與相關金融產品的功能確定三部門的監管范圍，最大限度地提高監管效能。

2.建立切實可行的金融風險防范機制。隨著經濟危機的頻發，金融風險的防范已成為金融監管的重中之重，建立完善的存款保險制度、防范流動性危機和系統性風險已經是金融監管體制改革的迫切需求。首先，建立法定的職能明確的存款保險機構是構建存款保險制度的基礎性任務;其次，要明確存款保險的適用范圍，對國內的股份制銀行、城市商業銀行、郵政儲蓄及信用合作社以及在國內開展人民幣存款業務的外資銀行，都應要求其參與存款保險;再次，要建立相關的銀行風險評級機制，將風險與保險費率掛鉤，實行差別化的保險費率;最后，建立相關的退出機制，抑制金融業的道德風險的積累，穩定銀行體制的運行。通過構建存款保險制度，防范銀行危機，保護存款者利益，給我國銀行業營造一個公平競爭、高效經營的環境，同時作用于我國國有商業銀行加快解決不良資產的步伐，提高我國銀行業的競爭能力。在建立存款保險制度的同時，我國也要建立金融風險信息交流制度，推動金融監管主體之間的金融監管風險信息共享程度，作用于具體機構監管決策科學性與準確性的提高。一是要完善各部門內的金融風險信息采集制度與部門之間的金融風險信息交換制度，二是要通過金融監管協調機構將所收集的金融風險信息予以整合，并制定定期金融風險信息制度，通過媒體與官方渠道，集中向各監管部門和社會公眾披露相關金融風險信息，提高信息透明度。通過這些手段，在監管過程中及時地發現可能存在的金融風險并予以防范。

3.加強金融機構內部控制機制和行業自律管理。由于金融機構是自負盈虧、自主經營的主體，所以首先應當健全金融機構的內部控制機制，只有這樣才能激發金融機構的積極性。金融行業自律機構是在自發自愿的基礎上成立的，在金融業保護、行業協調和行業監管等方面都發揮重要的作用。而要加強金融機構的內部控制，首先要建立完善的金融業自律監管的激勵和約束機制，轉變傳統的以禁止違法經營為主要手段的監管方式，而以鼓勵守法經營這樣的激勵方式來推動金融業的業界自律。其次要進一步完善金融機構內部的風險防控和制約機制，構建金融機構自身的內部控制體系。再次通過金融業行業協會的指導性管理，加強金融行業的行業自律，在維護金融行業的整體利益的同時，也對各金融機構內部的自律管理機制的完善施加外部動力。最后，要擴張以會計師事務所為代表的外部中介機構對金融機構的管理范圍，突出外部中介機構的監管作用，以彌補單一依靠監管機構監管的弊端，形成對金融業廣泛的社會監督。

4.推動金融監管體制與國際金融業發展接軌。隨著金融全球化的發展，跨國金融機構進入我國資本流動領域的障礙日益減少，跨國金融機構逐漸成為我國金融體系中的重要組成部分。在這種情況下，我國金融監管機構必須提高跨國金融監管能力和國際金融監管水平。首先，我國應當建立與國際金融制度相融合又相對獨立的專業化、多元化、國際化的監管模式，同時要建立健全現代金融監管法規，為中外金融機構在中國市場的良性競爭與發展國際金融交易市場營造良好的金融法制環境。其次，我們也應當積極參加國際性和區域性的多層次的金融監管組織協會的各項活動，提升我國在國際金融監管領域的話語權，同時與世界各國逐步建立國際金融監管信息網絡，以保障金融信息的溝通順暢。最后，隨著金融全球化與金融自由化的進程，我國也應當注重研究針對新型的復雜金融衍生品的監管手段，將這些新興的金融業務也納入我國本土的金融監管體制中，一手抓好金融業的業務創新與發展，另一只手也不能放松對創新產品的監管，進而形成及時、有效的金融監管前提下的金融市場蓬勃發展的大好局面，為我國金融業提升國際競爭力提供根本動力和制度保障。

作者:任潔單位:蘭州商學院