金融監管體系短板分析

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一、設立國務院金融穩定發展委員會：補“統一監管”的短板

從監管體系看，金融監管分為統一監管與多邊監管。多邊監管以美國為代表，統一監管以英國為代表。美國是一種典型的“多邊監管”模式。次貸危機表面上是美國銀行利率上漲導致房地產價格下跌引發的資金鏈斷裂造成的，其深層原因卻在于美國的“多邊監管”體制的缺陷。美國的多邊監管，縱向上是聯邦政府與州政府的雙重監管，在聯邦層面主要包括美國聯邦儲備系統、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會、商品期貨交易委員會、儲蓄管理局、信用合作社管理局等七個機構；橫向上則是各專業機構的分業監管，對商業銀行的監管由美國聯邦儲備系統、貨幣監理署、聯邦存款保險公司三家機構共同負責，對證券業的監管由證券交易委員會負責，對商品期貨和金融期貨的監管由商品期貨交易委員會監管，對儲蓄貸款協會和儲蓄貸款控股公司的監管由儲蓄管理局負責，對信用合作社的監管由儲蓄管理局負責〔1〕。次貸危機極大地暴露出美國多邊金融監管體制的缺陷，即監管疏漏與監管重疊并存。一些跨機構、跨市場、跨部門的穿透產品（如次貸證券化）拆除了各類市場之間的藩籬，形成了一體化的聯動市場和產品鏈，多邊金融監管難以對這樣的產品進行有效監管。危機后，美國成立了跨部門的金融服務監督委員會以扭轉以往監管疏漏、協調不力和監管職權受限的困境。英國經歷過從多邊監管向統一監管的轉型。1997年之前，英國實施分業金融監管，9家金融監管機構九龍治水，不僅協調成本高，而且缺乏一個足夠權威的機構來應對危機。以致當危機來臨時，監管部門無法通過協調一致行動。1995年，英國巴林銀行就因其新加坡分行投資業務失控，監管部門因協調困難錯過了應對危機的最佳時機。1997年，英國開始實施統一的金融監管，設立英國金融監管局（FSA）；2000年英國通過了《金融服務與市場法》，標志著英國金融統一監管體系的正式形成。該法堪稱英國金融業的一部“基本法”，該法規定英格蘭銀行不再兼有銀行監管職能，只承擔貨幣政策職能，對金融行業的監管職能由金融服務管理局全面承擔。2009年英國在《改革金融市場》中提出，擬建立金融穩定理事會，負責防范系統性風險，以維護金融整體穩定。英國的統一監管模式對全球金融改革有著廣泛的影響。據統計，目前世界上采用統一監管機構模式的國家有56個。在這次危機中，采取統一監管的英國、日本和德國受損較小，這也充分說明了統一監管模式的優越性所在。我國現行的金融系統，與美國以及英國早期（1997年之前）有較多相似之處。我國從20世紀90年代開始，逐漸形成了“分業＋分段”監管模式，“一行三會”各司其職，缺乏政策協同性，協調成本高，容易形成政策疊加或政策背離。如2010年9月，為有效盤活信貸資源，人民銀行指導銀行間同業拆借中心推出全國銀行間市場貸款轉讓平臺，但同年10月，銀監會以規范銀行業金融機構信貸轉讓業務為由，造成該業務實質停滯。2014年8月，銀監會又單獨打造推出功能相同的銀行業信貸資產登記流轉中心，人為造成信貸轉讓市場分割。不同金融行業在金融業創新和交叉監管上缺乏協作和配合，監管套利層出不窮?！耙恍腥龝敝g雖然有“金融監管部際聯席會議”制度，但各監管部門之間協調難度大，一旦出現跨機構、跨市場、跨行業的交叉金融風險時，由哪個監管機構來負責很難確定。這種分業監管體制與國際上金融監管已形成的統一監管趨勢相背離。為了克服在分業監管體制下的弊端，有必要建立統一監管體制。統一監管符合金融機構混業經營發展趨向。成立國務院金融穩定發展委員會，協調金融監管機構之間的關系，不僅能解決“一行三會”的協調統一問題，而且從體制上根本解決了“鐵路警察，各管一段”的弊端。國務院金融穩定發展委員會與原有的金融監管協調部際聯席會議相比，在統籌協調方面，職能完整，這標志著中國的金融監管基本框架從分業到統一的轉型。

二、強化人民銀行宏觀審慎管理：補防范“系統性金融風險”的短板

在監管方法上，金融監管分為宏觀審慎監管與微觀審慎監管。傳統監管理論認為，單個金融機構的微觀審慎監管就能防范系統性金融風險。危機以來，國際社會普遍認識到，個體金融機構的穩健性并不意味著系統穩定。缺少宏觀審慎監管難以應對系統性風險，這也是本次金融危機的重要誘因。金融體系與實體經濟的風險防范要有一個連接點，在微觀審慎監管制度安排下，由于監管機構的過度劃分，使得各家監管機構都關注自身職責范圍內的風險，這樣會在金融體系內產生負外部性。于是，需要從宏觀的視角運用審慎政策工具，才能有效防范和化解系統性金融風險?！昂暧^審慎”理念早在上個世紀70年代國際清算銀行就提出來了。1997年亞洲金融危機后，“宏觀審慎”開始廣泛運用到金融領域。次貸危機則在制度上將“宏觀審慎監管”引入國際金融監管框架。2009年以來，歷次G20峰會都將宏觀審慎政策納入公告文件。危機以來，宏觀審慎政策理論已經成為全球范圍內金融監管和宏觀調控框架改革的重要依據，并成為后危機時代國際金融監管的主要發展趨勢?！昂暧^審慎監管”主要是維護整個金融體系的穩定。國際清算銀行認為，宏觀審慎監管不僅是從系統性角度出發，對金融體系進行風險監測，而且對單一金融機構的風險敞口也起到防范作用。宏觀審慎監管是微觀審慎監管的拓展和互補，不是簡單的加總（二者區別見表1）?！?〕那么，誰來行使宏觀審慎監管呢？國際上有兩種模式：第一種模式，是成立專門的機構來行使宏觀審慎監管職能。在IMF的調查樣本中，有1/3的國家成立一個專門協調中央銀行與其他監管機構的協調委員會。如美國成立金融穩定監督委員會，主要負責監測美國金融體系的穩定性和潛在的風險。英國成立一個新的金融政策委員會，并將微觀審慎監管整合進英格蘭銀行，負責監測系統性風險。歐盟也成立了歐洲系統性風險委員會，負責監測整個歐洲的金融體系穩定性。第二種模式，是由中央銀行承擔宏觀審慎監管的職能。從歷史演進看，中央銀行是在不斷應對金融危機中產生的，具有天然的穩定金融體系的責任。2010年，IMF對50個國家進行了調查，有50%的國家對微觀審慎監管與中央銀行進行了整合，專門成立了宏觀審慎監管機構。美國盡管成立了金融穩定監督委員會，但美國的宏觀審慎監管職責主要集中在美聯儲，美聯儲在金融穩定監督委員會中有其獨立的席位。在韓國、瑞士、愛爾蘭、秘魯則沒有專設金融穩定委員會機構。在國內，中國人民銀行是否應該成為宏觀審慎監管的實施部門，一直是個爭論的焦點?！吨袊嗣胥y行法》規定，中央銀行有維護金融穩定和防范系統性金融風險的職責，但該法律并沒有明確授權中國人民銀行實施宏觀審慎監管。而中國人民銀行下設金融穩定局，又說明中國人民銀行完全擁有進行宏觀審慎監管的條件。理論上，“三會”負責微觀審慎監管，是控制金融機構個體風險，“一行”負責宏觀審慎監管，是為了確保整個金融體系的穩定；但在實踐中，央行作為名義上的監管協調者，與發達國家相比，我國的央行暫不具備對金融市場進行全方位監管的職能，在與“三會”協調過程中，二者常有沖突。因此，有必要強化人民銀行在宏觀審慎管理方面的突出地位和作用。這次全國金融工作會議，明確了由中央銀行實施宏觀審慎監管，這對于識別、評估、處置系統性金融風險具有深遠意義。

三、加強行為監管：補“雙峰”監管理念的短板

從國際監管改革趨勢看，行為監管的作用日趨重要，即要體現“雙峰”監管。所謂“雙峰”監管，就是將金融監管機構分成兩個，一個是維護金融體系穩定，一個則是保護消費者，即“審慎監管+行為監管”的“雙峰”。“雙峰”理念是英國經濟學家邁克•泰勒（MichaelTaylor）在1995年提出的。泰勒形象地比喻，審慎監管像醫生，目標是治病救人，發現了問題會積極采取措施加以醫治；而行為監管則類似于警察執法，發現違法、違紀行為后會立即處罰，對當事人嚴肅問責（二者的不同特點見表2）?！半p峰”監管模式起源于英國，卻由澳大利亞率先踐行。在2008年以前，澳大利亞就成立了兩個跨部門的監管機構：一個是“消費者保護委員會”，專門針對金融機構的商業行為規范進行監管；另一個是“金融穩定委員會”，專門針對金融領域的系統性風險進行審慎監管。與澳大利亞專門成立兩個獨立雙峰機構不同，荷蘭選擇中央銀行來行使審慎監管職能，行為監管則繼續由金融市場管理局負責。由于權力配置與機構設置完全契合雙峰理論的特征，故稱之為“經典雙峰”。本輪國際金融危機后，在全球33個發達國家中，澳大利亞和荷蘭的金融機構盈利水平保持穩定，是沒有出現任何金融機構倒閉或需要政府救援的國家，這與其最早采取“雙峰式監管”密不可分。鑒于澳大利亞、荷蘭等實行“雙峰”監管的國家在危機中的出色表現，危機后，如何體現“雙峰”監管理念，各國都在探索。2007年英國政府開始對本國金融危機時的表現進行反思，英國財政部認為，三方金融監管模式的缺陷是英國未能預測金融危機的一個重要原因〔3〕，于是從2013年4月開始啟動“雙峰”監管改革。與澳大利亞和荷蘭的“經典雙峰模式”（機構設置與權力配置模式完全契合雙峰理論的要求）不同的是，英國實行的是“準雙峰”模式，即以中央銀行為主導，在英格蘭銀行內下設審慎監管局（PRA），并單獨設立金融行為監管局（FCA）直接向英國財政部和議會負責，即PRA與FCA雙峰的機構層級低于英格蘭銀行，其最終確定的監管機構設置與權力配置方式有別于澳大利亞。危機后，美國也朝著一種修改的“雙峰”監管模式改進，成立全新的消費者金融保護署，以保護消費者和投資者免受金融不當行為的侵害。有人甚至提出“雙峰”監管模式可能會是未來最理想的監管結構。表2審慎監管與行為監管的不同特點“雙峰”監管的優勢是職責權限劃分明確，將行為監管主體和審慎監管主體分離。由一個金融監管機構負責相關金融機構的審慎監管，即“左眼監管安全”；由另外一個獨立的機構負責商業行為和消費者保護問題，即“右眼監管服務”。既避免功能重復，又消除監管漏洞，在很大程度上減少了監管機構之間的監管沖突和惡性競爭。當金融穩定目標與消費者保護目標發生沖突時，“雙峰”監管模式明確規定，審慎監管機構首先應該以金融穩定為主。從國內實踐看，2011年以后，“一行三會”都在各自領域設立了金融消費者權益保護部門，形成一種分業體制下“內雙峰”監管體制。在這種“內雙峰”監管體制下，監管當局與金融機構的關系密切程度遠甚于監管當局與金融消費者，消費者保護目標仍是弱于審慎監管，很難從根本上保證消費者的權益。發生在2015年的中國股災說明，單一行業的消費者保護部門沒有能力來維護和穩定市場信心。當銀行資金流入股市，場外配資快速增長，風險集中爆發時，監管部門卻無法全面掌握融資的真實狀況，也就無法及時采取有效的應對策略。這次金融工作會議提出加強行為監管，但并沒有提到要成立新的部門來落實。建議可整合目前“一行三會”的金融消費者權益保護功能，在金融監管制度安排上將審慎監管與行為監管區別對待，確保金融消費者合法權益。隨著國務院金融穩定發展委員會的設立，我國并不需要像英國一樣對金融監管框架做出大調整，可以考慮在央行內部設立行為監管部門。由于央行不負責金融機構的微觀審慎監管，能著眼于整個系統、系統內各方關系，在行為監管方面具有天然的優勢。

四、強化功能監管：補“機構監管”的短板

從監管職能劃分，金融監管分為“機構監管”和“功能監管”兩種方式（二者的不同特點見表3）。表3功能監管與機構監管的不同特點“機構監管”是以金融機構法律地位來來區分監管對象，是由不同的監管當局對不同的金融機構分別實施監管，是由企業的法律屬性決定其相應的監管機構。這是歷史上金融監管的主要方式。它是對一家金融機構從生到死的全過程“縱向”監管，由于設制了“greatwall（防火墻）”，避免了各金融機構間的風險傳導。但“機構監管”由于監管標準難以統一，無疑會造成監管差異，甚至誘發監管套利，不利于公平競爭。由于機構監管模式很難對跨行業的金融創新產品實施有效監管，監管部門往往用行政手段來限制金融創新的發展。另外，機構監管對于金融控股公司不能實行有效的監管，由于受各個機構法定授權的限制，監管只能在母公司層面行使。對于金融控股公司擁有較多跨行業子公司，則由不同部門監管，這樣實際上是分割了金融控股公司的經營。由于沒有一個監管部門擁有全部信息，也就沒有一個權威部門對系統性風險進行監控?！肮δ鼙O管”能夠彌補“機構監管”的不足。美國經濟學家羅伯特•默頓認為，由機構監管轉向功能監管是不可避免的趨勢。功能監管是以商業行為來判斷監管邊界，是以金融產品的性質及金融體系的基本功能來設計的，不論這種功能由何種性質的機構行使，不必考慮企業的法律地位。是一種對穿透式產品實行“橫向”全鏈條式的監管，能夠防止監管套利，實現公平競爭。與“機構監管”模式相比較，功能監管的優勢在于：不僅能夠有效地判斷金融創新產品監管權責的歸屬問題，而且由于標準的統一，提高了監管的公平性。但是，功能監管會提高管理成本，加重監管負擔。而且，“良好區分產品邊界”是功能監管的前提，隨著創新產品不斷增加，越來越難以界定產品的邊界。因此，功能監管與機構監管各有其優勢和局限性。隨著混業經營的發展，為加強功能監管提供了合理邏輯，但機構監管仍有存在的必要。20世紀80年代，美國最早提出了“功能監管”概念，但第一個付諸實踐的是新加坡。巴西、法國、意大利和西班牙也是功能監管的典型代表。美國直到1999年才確定功能監管的框架，但采取的是“機構監管+功能監管”的傘型監管模式，即美聯儲負責監管整個金融體系的穩定，同時又根據功能特點劃分不同監管機構的職能范圍。這種監管體制不是純粹的功能型監管，因為保留了較多“機構監管”的痕跡。在“傘型監管模式”下，美國的監管仍是各自為政，其弊端在次貸危機中得到了充分的體現。2008年以來，美國在《美國金融監管體系現代化藍圖》和“金融白皮書”中，提出“傘+雙峰”的新型監管模式，由審慎金融監管、保護消費者權益和整個金融市場穩定監管三個部分構成。其中，美聯儲作為市場穩定監管者，充當“傘骨”，兩個監管機構充當“雙峰”來執行目標型監管職能?！?〕目前，我國實行的是機構監管。但近年來，隨著金融綜合經營的發展，對于一些橫跨不同金融領域的“穿透式產品”，由誰審批、由誰監管？容易出現監管真空地帶。而功能監管能有效避免“監管真空”與“交叉監管”同時并存的現象。綜上所述，任何一個國家金融監管體系的選擇，都要與其經濟金融發展階段相適應，做到風險全覆蓋。世界多個國家已經證明加強綜合監管、宏觀審慎管理、功能監管以及行為監管，是一種有利于系統性風險防范的金融監管基本框架，這也是中國在金融開放進程中亟需補強的制度基礎。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國從分業分段監管到加強統一監管、從注重微觀審慎監管到加強宏觀審慎監管、從只注重維護金融體系穩定到兼顧消費者權益保護、從機構性金融監管到功能性金融監管等轉型，不會一蹴而就，需要經歷一個過程。在這個過程中，金融系統要按照黨的以及第五次全國金融工作會議精神，進一步深化改革，建立健全支持實體經濟發展的金融服務體系和現代金融監管體系（見圖1），防范潛在的系統性風險，促進經濟健康發展。

參考文獻：

〔1〕陳斌彬.危機后美國金融監管體制改革述評———多邊監管抑或統一監管〔J〕.法商研究，2010（3）.

〔2〕苗永旺，王亮亮.金融系統性風險與宏觀審慎監管研究〔J〕.國際金融研究，2010（8）.

〔3〕英國財政部.一個新的金融監管方向：改革藍圖〔EB/OL〕.https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/at－tachment_data/file/81403/consult_finreg_new_ap－proach_blueprint.pdf.

〔4〕鄧翔，李雪嬌.“次貸危機”下美國金融監管體制改革分析〔J〕.世界經濟研究，2008（8）.

作者:董小君 單位:國家行政學院