自貿區金融綜合監管制度

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我國的金融監管體制經過建國后多年發展，已經形成了分業監管的金融監管體制。隨著科技的創新和金融自由化的推動，當前全球金融業邁向了一體化、綜合化、集團化發展。我國金融業的多樣化發展和金融業務也日益復雜化，類金融機構蓬勃發展。上海自貿試驗區正在建立和完善金融綜合監管制度，形成上下、內外互動，多元參與的綜合監管格局，圍繞充分發揮市場機制配置資源的決定性作用，發揮政府、行業協會、社會公眾的作用，有利于推進上海自貿試驗區乃至全國其他自貿試驗區的建設。自貿區金融綜合監管現存問題與瓶頸中國（上海）自由貿易區成立四年多來，進行了一系列金融監管方面的創新，有力地促進了區內金融發展與創新。然而，由于諸多體制性因素和外部條件變化、尤其是國家金融安全形勢變化的影響，自貿試驗區金融開放和發展力度有所放緩，尤其在對接國際市場、以開放倒逼改革還沒有得到很好的體現，市場對金融改革的期待和熱度也有所下降。自貿試驗區在集聚持牌金融機構的同時，近年來一些新型金融平臺、投融資中介機構蓬勃發展。其中有的企業不具備經營資質，有的缺乏基本的風險控制體系。部分企業雖然不在自貿試驗區注冊，但是著眼于上海市的金融市場、品牌和樓宇環境，選擇在自貿試驗區辦公這些都對金融綜合監管提出了新的課題。

金融迅速發展與金融監管體制之間的矛盾與問題。

隨著金融科技創新和金融自由化的推進，金融業態呈現多樣化、金融業務呈現復雜化，全球金融業一體化、綜合化、集團化的趨勢越明顯，在某種程度上我國的分業監管金融體制很大程度上滯后于金融市場的發展。上海自貿試驗區肩負金融開放試驗田的任務和使命，要求“對標國際服務新規則”、促進服務業自由化，從這一定位首要意味著在試驗區內對現有監管框架體系的較大程度的突破，以培育一個更加開放、自由的金融市場和金融體系，為深化金融體制改革提供示范。但是，由于近幾年國際經濟格局變動劇烈、國家金融安全承受較大壓力，在這種情況下，現有監管金融體制變革的步伐也受到了影響。分業監管金融體制在一定時間不會改變。這些體制因素和外部條件決定了自貿試驗區金融變革的整體格局已經受到了很大限制，改革的步伐客觀上放緩了。相對保守的監管態勢將持續一段時間，而較大的監管壓力已經在2017年自貿試驗區金融機構與金融業務整體發展趨緩中體現出來了。如果外部條件沒有較大改善，體制因素趨向保守的趨勢很難改變，自貿試驗區金融發展與創新將長期受到金融開放不足的問題。在當前金融科技和金融混業發展趨勢下，分業監管金融體系面對金融開放的過程中存在著很大的監管扭曲和監管漏洞，在金融放開的同時產生了監管不足的問題。以行政手段為主的分業監管模式雖然框住了金融創新，但是即便不考慮監管部門因為既得利益產生的規則扭曲，由于不充分、不對稱的金融開放造成了監管扭曲，客觀上加大了投機套利的行為空間，從而人為放大了監管壓力，造成客觀上監管不足的問題。加之很多違規性的金融業務具有很大的隱蔽性與復雜性,行政化的監管手段往往不能實現有效的監管，更加劇了這種監管能力不足的矛盾。尤其是隨著自貿試驗區跨境資金流動的放開，如何實現有效和合乎國際規范的跨境金融監管，需要監管理念和監管手段的雙重創新。近年來，由于民眾金融消費能力的提升、金融科技的發展，與互聯網技術結合的體制外金融發展迅猛，然而相關市場參與者的風險意識、市場理性都有待培育，這些新金融業態在從無到有的迅猛發展中很快呈現出各種亂象，造成了一定的金融風險和社會風險。大量體制外新生的金融業態都在灰色地帶,傳統的監管體制無法覆蓋,為了新金融業態的健康穩定發展客觀上又需要監管部門進行一定程度介入和規范。目前在體制外非持牌金融在監管上主要由中央明確規則、實行屬地監管，但是在具體監管手段上，如何避免單一的行政干預、現有監管如何形成合力、建立清晰有效的規則，也對現有監管體系和監管能力提出了挑戰。因此，分業監管模式難以適應金融市場發展的需求，監管機構之間的協調機制亟待進一步加強和完善。分業監管模式難以適應金融市場發展的需求，造成金融創新不足。在金融創新產品日益多樣化的情況下，這種監管體制顯然不利于金融發展需求。在分業監管體制下，每個監管機構都有各自的職能和監管范圍，自成體系，條塊分割。監管機構之間也存在著信息溝通不足、共享程度低的問題，沒有形成一個組織嚴密、高效規范的全方位的監管協調機制。監管手段與方式亟需綜合化，系統性風險監管與防范機制亟待建立。目前上海自貿試驗區的金融監管法規建設相對滯后，具體的實施細則相對缺乏，金融法治亟需推進；在行政手段、法律與經濟手段綜合運用上存在不足；現代信息技術特別是大數據運用不足以支撐綜合監管。監管的信息技術平臺如浦東新區市場監管局的“公用信用信息服務平臺”和“綜合監管平臺”應當接入金融綜合監管系統，這些平臺亟需與人民銀行信息系統實現接入與數據共享。目前，金融監管機構與海關、稅務、公安、司法等監管部門之間信息對接與數據共享還存在障礙，這些平臺存在著不同監管機構的“信息孤島”現象。對于上海自貿試驗區的金融監管，目前監管機構采取的大多數是限制性監管和合規性監管，側重于現場監管、市場準入行為監管以及傳統業務監管。但是對系統性風險、非風險監管以及市場退出監管方面還比較薄弱。金融綜合監管缺乏事前防范機制，發現隱性風險的能力亟待加強。

金融機構和類金融機構的自律性亟待加強，社會參與和監督機制亟待建立。

上海對金融業的綜合監管主要是外部監管，金融機構和類金融機構的自律性不足，社會參與監督的機制還未完全建立起來。金融監管方面的問題主要是金融機構和類金融機構的內部控制機制不完善、不健全，滯后于金融業快速發展的需要。它們強調發展規模和速度，卻放松對質量和效益的追求。它們對資金的使用缺乏嚴格的監督和管理，資金審批程序不健全。一些金融機構沒有單獨設立內審部門，內審監督機制不健全，內控制度和行業自律沒有發揮應有的作用。探索和完善自貿區金融綜合監管推進監管機構的系統集成，構建“四位一體”金融綜合監管總體模式。推進監管機構的系統集成，形成系統性的監管體系，構建“四位一體”金融綜合監管總體模式。在此，上海自貿試驗區應當進一步發展和完善上海金融綜合監管聯席會議，成立金融綜合監管委員會。發揮金融綜合監管委員會的作用。對于現有的分業監管體制，應當加強中央和地方在監管機構的溝通工作，可在金融綜合監管會議制度下，以中國人民銀行為主導建立上海自貿試驗區專門委員會，負責上海自貿試驗區的金融監管具體協調事務，確定最為適當的監管工具與方式。為促進加強跨部門、跨行業、跨市場金融業務監管協調和信息共享，既要加快對外開放，同時也加強金融監管和防范金融風險，要探索行業自律、企業自控、社會參與和信息技術支撐的“四位一體”的透明、高效、便捷的大監管模式。在此中，抓手為建設政府各管理部門互聯互通、信息共享的大數據平臺，依據是社會信用體系、信息共享和綜合執法制度，依靠是社會力量的參與，相關信息共享平臺為四大主體順利開展監管工作提供了充分的信息資源和技術支持，從而形成各監管部門相互配合以及信息共享的金融綜合監管格局。形成全面覆蓋金融經營機構和類金融經營機構的監管機制與制度。在理順監管機構的分工關系的基礎上，加快形成監管機構的協調機制，形成全面的監管組織網絡與信息化網絡，全面覆蓋金融經營機構和類金融經營機構，全面覆蓋金融產品與類金融產品。重點監測金融行為清單包括P2P網絡借貸、股權眾籌融資、私募股權投資或私募證券投資、通過互聯網開展資產管理和跨界從事金融業務等活動。一是注意監管機構的系統集成，提高部門之間協調水平，特別是建立緊密型的中央與地方協同機制和地方政府部門之間協調機制；二是落實和實施“一個平臺（上海金融信息共享與綜合監測預警平臺）、兩份清單（分業監管機構清單和重點監測金融行為清單）、三類數據庫（機構信息數據庫、產品信息數據庫和從業人員信息數據庫）、四種信息源（金融管理與市場運行信息、社會公共信用信息、行業協會自律信息、媒體輿情與投訴舉報信息）”為框架的信息共享機制。建立監管部門的權力清單與責任清單制度，促進分業監管機構清單和重點監測金融行為清單的清晰化，形成全方位覆蓋（金融機構和類金融機構）的事中事后綜合監管體系與格局。同時，建立跨部門之間協調聯動機制，協調好各監管部門的工作，使之既各司其職，又實行聯動，形成協同效應。從機構監管轉變為功能監管，即依據金融體系基本功能或按照金融體系所提供產品、服務功能來劃分監管對象，以消除自貿試驗區中交叉金融產品和交叉金融業務所導致的監管真空和監管沖突。專職監管部門要加強與稅務、財政、審計和司法等其他非專業監管部門和中介機構之間的協調與聯系。推進金融監管信息共享與綜合監測預警平臺的建設。以信用為抓手，強化信息共享，加強對金融機構和類金融機構的持續監管與精準監管。建立和完善試驗區金融監管信息共享與綜合監測預警平臺是金融綜合監管工作的基礎和重點，改變過去金融監管部門各自為政與數據孤島的弊端。要立足于信息資源的共享互換，以信用為抓手，運用信息技術，采用大數據分析，建立信息預警系統，根據大數據計算結果，建立金融系統性風險警報與預警機制，把事中事后監管前置，使得監管人員在事前就已經注意到即將發生違法違規的環節，恰當地分配時間與精力，專注于即將發生問題的領域與事件，研判上海自貿試驗區金融監管的最薄弱環節，提出相應的政策建議。為此，應當促進現在的人行“征信系統”、浦東新區的“公共信用信息服務平臺”和“綜合監管平臺”以及公安、海關和財政等的信息平臺實現數據對接，實現信息共享，提高數據的利用效率。應當建立以人民銀行為主，涵蓋各類金融機構綜合信息網絡系統與技術平臺，同時把公安、司法、海關、財政、審計等信息納入綜合網絡系統與平臺，實現跨系統的信息收集、整理、交換與共用，確保信息資料的及時、準確和安全。以法治化為手段推進對類金融機構的綜合監管。應當以法治化為手段，整合不同監管機構的監管方式，推進不同監管機構的監管流程統一化，加快制定《上海自貿試驗區金融管理條例》，明確每個金融監管機構的責任和目標，明確金融監管部門和中央銀行之間的分工和職能定位，明確中央銀行是金融監管協調機制和金融體系總體發展的主導者。建立以中國人民銀行為主導在上海自貿試驗區內建立宏觀審慎監管體系。近年來，類金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等類金融機構發展迅猛。為此，通過建章立制方法，依靠法治手段，設定相對明確的監管標準，確立相對清晰、客觀的尺度與標準，促進對類金融機構監管走向制度化、常規化、全面化與精準化。推進類金融機構接入人民銀行的征信系統，類金融機構的經營情況必須納入浦東的“公共信用信息平臺”和“綜合監管平臺”。促進上海自貿試驗區金融綜合監管系統與浦東新區事中事后監管系統互聯互通，推進市場監管局的“公共信用信息平臺”“綜合監管平臺”和人民銀行“征信系統”信息數據共享，推進公安、司法、海關、勞動人事、統計等政府管理部門信息互聯互通共享，形成全方位的機構監管網絡與信息監管網絡。

作者:陳建華 單位:上海社科院經濟研究所