互聯網金融監管法律問題分析

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互聯網金融肇始于傳統金融，隨著網絡技術的普及、運營模式和思想觀念的變革，互聯網金融不斷創新產品和服務方式，從最初的支付向借貸、貨幣、證券、保險等傳統領域滲透，對傳統金融產生了重大沖擊。2007年，P2P網絡借貸引入后在我國飛速發展，成長為互聯網金融領域一枝獨秀；2013年隨著余額寶的出現，我國互聯網金融開始出現奔涌之勢，被稱為“網絡金融元年”；2014年眾籌交易進一步發展，互聯網金融呈現出一片繁榮的景象。這一新生事物也被我國官方所重視并予以認可。2014年3月5日，總理在政府工作報告中提出“促進互聯網金融健康發展”，這一提法還于2015年11月被正式寫入我國的“十三五規劃”之中?？梢哉f，中國互聯網金融的興起為旺盛的民間資金提供了理財途徑，滿足了多群體、多行業的資金需求，具有重要的創新意義。但毋庸諱言，在互聯網金融不斷創新的同時，也催生了大量利用金融創新逃避監管的行為，使得在繁榮的表象下危機重重，風險頻發，嚴重影響了金融穩定。而之所以出現這樣的情況，一方面與互聯網金融本身的復雜性有關，但還有一個重要的原因則在于地方政府監管的欠缺，因此本文擬對此展開研究。

一、互聯網金融的基本說明

（一）互聯網金融的界定。要探討對互聯網金融的地方政府監管，應當對何為“互聯網金融”有一個基本的界定。然而關于如何界定互聯網金融，目前還尚未有統一的認識。就國外而言，其實并沒有“互聯網金融”這一提法，與之相似的概念為“數字金融”（DigtialFinance），包括了互聯網支付、移動支付、網上銀行、金融服務外包及網上貸款、網上基金等。而國內的研究則相對豐富：謝平和鄒傳偉（2012）最早提出了“互聯網金融”的概念，認為互聯網金融是受互聯網技術、互聯網精神的影響實現資金的融通，既有別于商業銀行間接融資，又不同于資本市場直接融資的第三種金融交易模式。之后，經濟學界還提出了許多的觀點，但基本上都大同小異。法學界比較有代表性的觀點則是由楊東教授提出的，他認為互聯網金融是眾籌金融，是依據網絡、大數據、云計算實現支付結算、資金融通、風險防范等金融本質的金融形式。這種觀點顯然比經濟學家界定的范圍要窄。目前，官方的定義來自《中國金融穩定報告2014》，該報告認為互聯網金融是互聯網與金融的結合，是借助于互聯網技術和移動通訊技術實現資金融通、支付和信息中介的新興金融模式；2015年《關于促進互聯網健康發展的指導意見》（銀發〔2015〕221號）進一步指出，互聯網金融是傳統的金融機構與互聯網企業利用網絡技術和信息通信技術實現資金的融通、支付、投資和信息中介服務的新興金融業務。從前述可知，雖然對于互聯網金融有不同的界定，但一般都認為它是以大數據、云計算等互聯網技術為依托從事的資金融通業務，是一種不同于傳統金融的新型金融模式，是以“開放、平等、協作、共享”作為互聯網的精神。綜合上述分析，我們可以將互聯網金融界定為：互聯網金融是在“開放、平等、協作、共享”的精神影響下，利用大數據、云計算等互聯網技術實現資金的融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務模式。如果以經營模式為標準，互聯網金融可以分為三類：第一類是傳統金融業務的互聯網化，包括網上銀行、證券和保險產品的網絡銷售、網上基金等形態；第二類是基于互聯網平臺開展的金融服務，典型代表是第三方支付平臺；第三類是全新的互聯網金融模式，這種模式與傳統金融業務模式完全不同，其典型代表是P2P網絡借貸和眾籌融資?？傊?，廣義的互聯網金融包括前述的三種，而狹義的互聯網金融只包括后面兩種，本文采用狹義說。（二）互聯網金融與傳統金融的區別。其一，服務對象不同。傳統金融的服務對象主要是大型的企業，貸款的額度比較大，相較之下，互聯網金融主要服務于傳統金融業務服務不到或者重視不夠的長尾客戶，通過利用大數據、云計算等技術來防控風險、降低交易成本，使得金融服務能夠惠及這些長尾群體。例如，P2P網貸的出現能夠在全國范圍為中小企業和個體戶提供跨時空、跨地域的金融服務，滿足了中小企業和個體戶的資金需求，同時也提高了資金的配置效率。其二，交易方式不同。傳統金融注重與客戶面對面進行溝通，資金的結算也大多是以線下交易為主，比如銀行的存貸款、證券公司中的金融產品買賣等?；ヂ摼W金融具有虛擬性，在互聯網環境下，交易方式變成雙方當事人即時的在線溝通，資金的結算多是通過第三方支付平臺進行，例如網購消費者通過第三方支付平臺向電商經營者付款，甚至有的交易以虛擬貨幣的方式進行。其三，融資方式不同。傳統金融的融資方式主要是以商業銀行間接融資為主，成本高并且周期長?；ヂ摼W金融的融資方式有別于傳統的金融，在取得融資牌照后，可以直接通過大數據、云計算等互聯網渠道對資金需求雙方進行選擇和匹配，融資成本低、周期短，極大提高了資金的融通效率。例如，國產動畫電影《大圣歸來》在制作前就采用股權眾籌的方式融資了780萬元。其四，金融風險不同?；ヂ摼W金融除了具有傳統金融流動性風險、市場風險外，還存在技術風險、虛擬交易的業務風險、系統性風險、操作風險、信息安全風險等，這些風險內生于互聯網環境，因為“高風險性的金融與涉眾性的互聯網結合，必然使互聯網金融比傳統金融更具涉眾性風險，風險面更廣，傳染性更強”，而與傳統金融相比，最為突出的兩個風險則是信息科技風險和“長尾風險”，尤其后者，更是互聯網金融所具有的獨特風險。主要表現在：第一，互聯網金融服務人群的金融知識、風險識別能力和承擔能力相對欠缺，屬于金融領域的弱勢群體，容易遭受誤導、欺詐等不公正待遇；第二，他們的投資額小而分散，作為個體投入精力監督互聯網金融機構的成本遠高于收益，所以搭便車問題更突出，從而針對互聯網金融的市場紀律更容易失效；第三，個體非理性和集體非理性更容易出現；第四，一旦互聯網金融出現風險，從涉及人數上衡量涉及金額可能不大，但對社會的負外部性更大。（三）互聯網金融對傳統金融監管的沖擊。首先是技術革新帶來的沖擊?；ヂ摼W金融本身就是依托大數據、云計算等互聯網技術建立起來的，而互聯網技術的更新速度非常快，這就對監管技術提出了更高的要求。具體包括：第一，既有的監管技術難以跟上互聯網金融創新的步伐，從而產生監管漏洞。在互聯網背景下，大數據、云計算、智能化、移動互聯網等功能被應用到互聯網金融業務中去，進行數據分析、客戶追蹤、風險評估等，然而既有監管技術的滯后難以對互聯網金融領域的問題進行動態檢測和精確的風險控制，從而使得監管出現漏洞。例如在支付領域，近年來出現了近場支付、聲波支付等，但既有的監管難以跟上新型支付技術的步伐。第二，互聯網金融平臺具有開放性，其業務也主要是依托互聯網進行，有的平臺缺乏雄厚的技術支持，信息儲存不安全、防火墻技術差，很容易受到黑客、病毒的攻擊，造成平臺信息泄露，技術損失。第三，互聯網金融屬于高新技術產業，需要大量的技術和金融復合型人才對互聯網平臺的運營進行維護和監管，而這樣的人才相對稀缺。其次是混業經營帶來沖擊。就目前我國的金融監管結構來看，遵循的是分業監管的理念，銀監會負責對商業銀行和信托業務的監管，保監會和證監會分別對口保險業務和證券業務，人民銀行在執行貨幣政策的同時監管支付體系的運作。雖然本次機構改革中銀保監會已合并，部分職能有所調整，但總體而言還是遵循分業監管。從目前金融發展的趨勢來看，混業經營已經成為金融發展的一種必然趨勢?；鞓I經營在互聯網金融領域則表現為P2P網絡借貸、股權眾籌等具備創新性、交叉型的金融產品的出現，而對這些新興的金融產品的監管也成為了難點。我們以“余額寶”等互聯網貨幣基金的監管為例，貨幣基金的銷售和運作屬于證監會的監管范圍，而作為技術核心的第三方網上支付原則上由人民銀行發放牌照進行管理，但若第三方支付機構欲從事基金銷售支付結算業務，還必須獲得證監會的許可，至于作為這類金融交易模式構建者和主導者的互聯網企業，則似乎不在任何金融監管部門的范圍之內。所以，互聯網金融的混業經營對當下的金融監管提出了新的挑戰，主要包括金融監管機構的職權分工與制衡問題、金融監管信息的征集與共享問題、金融監管行動的一致性問題等，甚至還包括金融監管與中央銀行的貨幣政策協調問題。最后是金融消費者保護方面的挑戰。雖然自英國經濟學家邁克爾•泰勒在1995年提出的“雙峰”理論之后，金融消費者保護已經成為各國金融監管的重要內容之一，但在互聯網金融領域，這一問題則更為突出。這主要是因為互聯網金融的受眾面更廣，而且消費者多是長尾群體。這些消費者很少接受過金融專業知識和金融專業技能的教育，這就導致他們不具有網絡理財產品風險識別的能力，其投資行為往往具有非理性的特點，因此也埋下了金融風險集聚的隱患。所以，一旦發生風險，極易引發群體性的事件。同時，由于互聯網金融本身的復雜性，對于金融消費者保護的制度也難以跟上。例如，對網絡小額貸款公司等準金融機構的非法集資、非法洗錢等突出問題，尚未建立起相應的金融風險監測機制和預警方案。而且，在互聯網金融的網絡環境中，如果消費者權益受到侵害，也難以找到適當的救濟途徑。

二、地方政府參與互聯網金融監管的必要性分析

（一）彌補中央垂直監管的不足。我國金融機構復雜而龐大，各地金融業的發展狀況并不相同，中央基于信息傳遞等局限性，難以全面掌握地方的金融發展狀況，這就導致中央金融監管容易出現盲區，難免出現監管不到的地方。從實踐來看，在既有的垂直監管體系下，中央金融監管力量主要集中于省市兩級，縣級和縣級以下出現監管空白。具體而言，人民銀行和銀監會在縣級行政區內設有分支機構，保監會僅僅在蘇州、煙臺、汕頭、溫州、唐山五個地級市設立監管分局，除此之外，證監會在地級市以下沒有分支機構，在縣級無分支機構。中央監管的空白導致其在處理地方金融事務時鞭長莫及，容易引發潛在的金融風險，而地方政府能夠憑借地理優勢和信息優勢，減少監管信息的不對稱，從而覆蓋中央垂直監管難以到達的真空地帶。正如有學者所言：“在配置互聯網金融監管主體時，必須對地方監管主體的配置進行深入研究。對于特定區域，如P2P平臺、互聯網金融門戶公司較為集中的地區，應傾斜性地配備監管資源，配備更為專業化的監管主體，確保中央監管目標的實現。”此外，從實踐來看，截至目前，全國有31個省級政府成立了金融辦，在240多個地級以上城市成立了金融辦，金融辦的設立標志著地方金融監管力量的增強，也為地方政府行使地方金融管理職能提供了組織保障。而且，在互聯網金融背景下，互聯網金融企業的線下風控網點分布在各個地區，最新出臺的有關互聯網金融的各項意見和辦法，都規定了互聯網金融企業向地方金融機構報備和信息披露的義務，這說明地方政府已經從客觀上彌補了中央監管的不足。（二）有利于促進金融創新?；ヂ摼W金融之所以能迅猛發展，主要就是因為其具有突出的創新性。在熊彼特看來，“創新”才是推動經濟社會發展的核心動力?；ヂ摼W金融最大的創新之處就在于金融脫媒，資金的供給雙方不通過傳統的商業銀行而直接進行資金的融通。正如有學者所言，“互聯網金融通過金融脫媒，建立了直接面向小微投資者和金融消費者、以直接金融為核心的競爭型金融業態，優化了金融的資金融通和降低交易成本的功能”。然而，互聯網金融監管中的主要方法仍然是采用針對傳統商業銀行的嚴格準入政策，即通過發放金融牌照來管理互聯網金融。換言之，任何涉及社會公眾資金的金融活動都必須以獲得監管部門的批準或核準為前提要件，這顯然不利于互聯網金融脫媒的創新。因為“互聯網金融的核心在于人人皆可參與的金融脫媒”，每個人都可以在P2P網絡借貸平臺上借款信息，或在眾籌網站上公開創業項目，吸引社會公眾的資金直接配置到自己這一端，而不再依賴于銀行等傳統金融機構作為資金收放的媒介?！敖鹑谔卦S制”讓互聯網金融活動變得力不從心，從而降低了金融創新的活躍性。相對而言，地方政府出于地方經濟發展的考慮，更有動力進行金融創新，所以在金融監管方面能夠為互聯網金融的發展提供較為寬松的市場環境。從實踐來看，各地在規范互聯網金融的發展中都出臺了一系列支持金融創新的政策，例如，在江西上市的互聯網金融企業可一次性獲得500萬獎勵，掛牌新三板也可獲得50萬獎勵；而陜西省則設立互聯網金融產業發展基金，專項用于互聯網金融基礎配套設施建設，為企業提供房租補助、人才引進、專項獎勵等。（三）阻止區域性金融風險的蔓延?；ヂ摼W金融的多變性，決定了監管主體對信息的掌握非常重要。由于信息的不對稱，中央的監管多為事后監管，而地方政府基于地緣因素在信息的收集與掌握上具有天然的優勢，因此在金融監管中能夠進行事前防范，從而“防患于未然”。從金融風險產生的規律看，互聯網金融風險一般是先從小范圍產生，然后向區域甚至全國蔓延，因此，在防范金融風險的過程中，如何控制區域金融風險尤為關鍵。所謂“區域金融風險”（RegionalFinancialRisk）是指在某一區域內，由于部分金融機構或某些金融活動而形成的可能引起各種損失的可能性，其所涉及的范圍介于個體金融風險和系統金融風險兩者之間。在防范和控制區域金融風險方面，地方政府的作用舉足輕重。因為地方政府熟悉本轄區內的產業優勢和經濟發展特點，也易于在其權限范圍內對互聯網金融企業進行監管。進一步分析，一方面，地方政府作為綜合性的行政機構，能夠有效協調并調動當地的公安、司法、財政等部門的資源來防范金融風險的產生，尤其是在涉及打擊非法集資、非法吸收公眾存款方面；另一方面，地方政府能夠針對互聯網金融進行有針對性的監管，將互聯網金融的風險合理地控制在一定的范圍內，避免金融風險向其他區域流動甚至向全國蔓延?？傊?，“地方金融管理部門接近本地金融市場，掌握著本地民間金融體系的大量資料，有能力防控地方金融風險，有義務維護地方金融系統安全及穩定?！?/p>

三、地方政府參與互聯網金融監管的困境分析

（一）互聯網金融對地方政府監管的挑戰。1.監管對象：監管對象復雜性增加地方政府監管難度。一是監管對象的虛擬性增加地方政府的監管難度。互聯網金融具有虛擬性和開放性，其以網絡平臺為載體，交易、支付結算等活動都在網絡環境下展開，產品和服務不受時間和空間的限制，在交易方式上具有時間短、速度快、頻率高的優勢。但網絡金融不同于傳統金融，其運營在虛擬環境下，這使得資金流向、信用評價、身份核實存在著巨大的風險，無法讓屬地監管中的地方政府全面準確了解監管對象的實際情況。互聯網金融的虛擬性對地方政府的影響主要表現為：交易安全方面，互聯網金融以網絡為媒介，而網絡技術本身就具有潛在的風險，這就為網絡虛擬環境的監管帶來一定的難度?；ヂ摼W金融的虛擬性使得交易者的身份更加模糊、交易動機更加隱蔽，隱藏的風險難以識別和評估，為利用互聯網金融從事違法活動提供了便利。例如，2015年的“e租寶”事件是規模較大的網貸平臺跑路事件，其涉嫌假標的（自融）、假三方（涉足資金池）、假擔保（盜用企業信息）。互聯網金融虛擬性還增加了技術風險，例如黑客攻擊、釣魚網站、木馬軟件等均是互聯網金融的潛在威脅?；ヂ摼W金融的數據傳輸和保存都是通過網絡，互聯網金融自身技術缺陷和技術不成熟造成的故障使得不法分子通過病毒、黑客等手段破壞互聯網系統從而發生信息泄露、篡改，還有的不法分子通過偽造客戶身份進行詐騙。二是監管對象的跨行業、跨區域性導致地方政府監管力量的不足。眾所周知，地方政府監管權的行使主要局限于轄區范圍內。然而，互聯網金融興起后，P2P網絡借貸、股權眾籌、第三方支付等非正規金融機構的觸角遍布全國，超越了行政區域劃分，極大增加了地方政府的監管難度，導致地方政府監管效果不明顯。監管對象的虛擬性和業務的綜合性使得其跨區域、跨行業監管非常困難，增加了地區之間監管的協調難度。目前我國并未出現地區之間的聯合立法，也沒有建立地方政府之間的跨區域協作機制，這就導致監管對象因超出行政區劃的轄區范圍而削弱了監管效果，進而引發金融監管的真空和重疊。具體來講，在涉及利益的領域或地區競相監管，從而產生監管的重疊；在涉及監管責任的領域或地域相互推諉，出現監管的真空。監管對象的跨區域和跨行業也使得互聯網金融的流動性風險更加明顯，在監管薄弱的區域，很容易導致一個地區的金融風險向另一區域傳染，進而向全國蔓延，引發系統性的金融風險，影響金融穩定。2015年的“e租寶”事件，遍及全國十多個省份，其波及范圍之廣也是前所未有的。2.監管方式：既有監管方式不足以應對互聯網金融監管。就傳統的監管制度而言，雖然一些常見的監管方法仍然有效，但一些重要的傳統監管制度則面臨失效的可能。從現有的監管方式看，地方政府在金融監管中一般是強調硬法治理方式，采用傳統的監管手段，然而，這種監管方式并不適合互聯網金融監管。長期以來，我國社會既有的治理模式對硬法具有嚴重的依賴性。硬法是指由國家或政府制定的國家法，具有普適性和強制性，因此硬法規定了明確的違約責任并訴諸國家強制力追究?；ヂ摼W金融具有多變性，在創新的前提下，其風險集聚與風險擴散的特點尤為突出，這就對金融監管法律提出了比較高的要求。然而，我國目前尚未出臺一部關于互聯網金融的專門立法，監管法律的缺失容易導致互聯網金融面臨合規性風險，從而導致行業無序競爭、風險頻發。由此看來，傳統的以硬法為主的治理模式并不能完全適應互聯網金融的發展。具體而言，傳統的硬法治理模式在互聯網金融監管中的缺陷主要表現為：一是硬法回應性差。在互聯網金融方面，受固有思想的束縛，有不少業內人士呼吁國家加強立法，但是硬法的制定需要較長的法定程序和周期，立法需要投入大量的人力、物力，成本較高。盡管硬法以國家制定和強制力為基礎，但其保守性、滯后性使得硬法不能對于互聯網金融創新中出現的問題予以及時回應。二是硬法管理模式更適用于那些已經成型、穩定的治理對象。然而，現階段，互聯網金融的模式和業態尚未定型，行業的規則也尚在生成的過程中，欠缺現成的、直接的、系統的硬法規制，面對一個尚未定型的領域，國家無法出臺一套大而全的互聯網金融法律體系來囊括所有問題。3.監管理念：規則導向的監管理念不利于金融創新。傳統上法律的定位是定分止爭，這就決定了傳統法律規制的思維是以明確的規范為主。在互聯網金融興起后，基于穩定金融的考慮，我國對互聯網金融仍然保持著一定程度的警惕——采取金融抑制的監管策略，即無論在思想認識、管理體制還是在采取政策、輿論導向方面，自覺或不自覺地抱持保守甚至排斥的態度，這就導致了規則性監管的盛行。規則性監管側重于合法性，具有一定的明確性，可以通過禁止性的規范來明確合法與非法界限，同時還可以通過限制自由裁量權，防止權力的恣意濫用和權力尋租。剖析互聯網金融的特性，其本身就是一種金融創新，這就決定了互聯網金融的發展需要一定的包容。規則導向的金融監管理念盡管在一定程度上有助于防范金融風險，然而基于防范系統性金融風險的需要，這種監管理念難免走向另外一個極端——遏制金融創新。質言之，我國互聯網金融的監管帶有明顯的危機應對色彩和刑法規制思維，監管的目的主要是為了改變我國資本市場混亂無序的局面，在立法上堅持從嚴監管，然而這種路徑下的金融監管缺乏周延的規則體系，只能寄希望于模糊的非法集資等“口袋罪”來實現粗放式的金融監管，對新型金融模式的理解、尊重和包容不足。例如，在互聯網金融發展早期，深圳、重慶等地為了防范金融風險，對涉及互聯網金融的公司暫停注冊。地方政府監管部門維護金融穩定的初衷是合理的，但為了規避風險而“因噎廢食”的做法本身就是逆潮流的，阻礙了金融創新。（二）地方政府在監管層面的監管困境。1.中央與地方之間：中央與地方金融監管權配置失衡。隨著互聯網金融的興起，地方政府在互聯網金融監管中的作用越來越突出，從目前的情況看，中央與地方金融監管權的配置存在著嚴重失衡，導致地方政府在金融監管方面效率低下，具體表現如下：其一，監管權配置的錯位。中央金融監管部門是地方金融監管權的法定享有者，《中國人民銀行法》《證券法》《銀行業監督管理法》等金融業基本法律將金融監管權交給中央行使，這也包括了對地方金融組織在內的非正規金融的監管。地方政府作為地方經濟發展的領導者和地方金融風險的承受者，在地方金融組織的市場準入和業務監管等方面權力有限，卻在地方金融風險中負全部責任，權責明顯不對稱。隨著互聯網金融興起，小額貸款公司、融資擔保公司、網絡借貸、股權眾籌等地方金融組織的不斷深化發展，地方政府參與到金融監管結構中已經成為維護區域經濟穩定的重要因素，盡管國家采用授權、委托等形式將地方金融組織的監管權交給地方政府職能部門行使，使地方政府成為地方金融監管權的事實享有者，然而地方金融監管權的授予、地方金融監管機構的設立違背了權力法定和組織法定的行政法原則，這使得地方金融監管權因為“法定”享有者和“事實”享有者的分離，從而產生監管的重復和真空。其二，中央與地方權力的沖突。在中國現行的政治體制和行政管理約束體制下，單一制的分權模式決定了地方政府在金融監管中始終處于補充和從屬的地位，中央緊握金融監管權卻忽視地方政府的需求，導致地方金融活躍卻得不到有效的引導，金融發展與實體經濟脫節，金融防范機制缺位等；從權限劃分上看，中央與地方金融監管權劃分不清，導致中央監管部門與地方政府之間圍繞監管權發生無規則的自發博弈，出現監管錯位、缺位和重疊。2.地方政府自身：“融資”與“監管”職能定位不清。地方政府為發展地方經濟，在“融資”沖動下往往忽略自身的金融監管及穩定職能，反映到實踐中則表現為對金融秩序、金融安全缺乏足夠的關注，監管不足。除此之外，在以GDP為核心的政績考核體制下，地方政府出于發展地方經濟的需要，往往將地方金融組織作為經濟的“抓手”，這就使得地方金融組織由于缺乏統籌的監管而產生系統性風險。金融監管本來行政色彩比較強，強有力的政府干預在一定程度上能夠彌補市場的缺陷，促進金融市場的有序進行，地方政府部門在組織實施經濟及金融工作時，不可避免會對金融活動的正常運行產生影響。例如對直接融資后備力量的培養，可能會因為政府的關切，導致企業的盲目擴張；銀行對企業的借貸業務也可能會因為政府的大力支持而導致審查不嚴或放松監管。如2015年云南昆明泛亞有色金屬交易事件，該交易所最初經昆明市政府批準成立，并為其制定了專門的監督管理規范，在后來的經營中，該交易所以“日金寶”作為金融產品進行銷售，違反了國家金融管理的規定，涉嫌非法集資，案件涉及20多個省份，涉案金額達430億元。3.地方政府之間：地方政府的“向底競爭”。隨著互聯網金融的深化發展，小額借貸與消費金融等逐漸進入中國市場需求發展空間，為了吸引資本的集聚，提高區域產業轉型速度，地區間針對金融資源的爭奪愈演愈烈。例如，2011年溫州中小企業的流動性危機的直接原因就是地方政府對金融資源的爭奪。這主要源于地方政府為了保證自己的競爭優勢，采取“向底競爭”的策略，即通過放寬金融行業的準入、運營及退出標準等，將市場機制引入政府的競爭中去，導致了競爭的無序。具體表現為地方政府為了留住資源，在地方性金融組織的監管中人為降低地方性金融組織或業態的監管標準，繼而影響區域穩定。眾所周知，金融資源具有流動性，互聯網金融企業在面對不同地方政府寬松或嚴格的監管政策時，會采用“用腳投票”的策略，即某一區域金融監管的放松會引起其他區域客戶或資金的流入，某一地區監管政策的收緊會導致金融資源的流失。這就決定了地方政府為了發展金融業，吸引更多的資金，在監管上必定處于寬松的狀態，然而地方政府對于金融資源的爭奪，會競相降低監管策略，從而導致“向底競爭”。例如A省地理位置優越、具有較多的金融資源，B省地處偏遠地域、金融資源相對比較少。為了爭奪競爭優勢，吸引更多的經濟資源，經濟不發達的B省就不得不采取比較寬松的政策來與發達的省份進行競爭。當A省對互聯網金融監管采取寬松的監管政策時，B省由于自然稟賦的差異，不得不采取更加寬松的監管策略，從而產生地方政府之間競爭的無序。地方政府的“向底競爭”使得各個地區對互聯網金融的爭奪陷入白熱化的境地，同時政府對金融監管的放松則為網絡金融企業監管套利提供了空間，容易引發區域性金融風險。

四、完善措施

（一）理性定位地方政府的金融監管權。1.合理配置中央與地方的金融監管權。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議指出，“地方政府金融管理應當在堅持金融監管屬于中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任?！惫P者認為這為地方金融監管的改革指明了方向。地方政府金融監管在金融監管中舉足輕重，從美國金融監管的經驗看，州地方的金融監管是聯邦金融監管的有益補充，各州在不與聯邦沖突的情況下具有立法權。因此，有學者認為我國可以借鑒美國的經驗，建立二元監管模式。筆者比較贊成該種說法，具體來講：在中央層面設立一個中央監督管理委員會，作為一級金融監督管理機構，統籌全國的金融監管，主要負責正規金融機構的監管，例如，全國大型的金融機構可以由中央金融監管機構負責；中央在風險可控的前提下，遵循效率優先的原則，在尺度上對地方非正規金融放松監管。在省、市、縣設立金融監管局，賦予地方金融監管局與風險處置責任相匹配的金融監管權。在堅持金融監管事權歸中央的前提下，再厘清中央與地方的金融監管界限。對于地方審批設立的金融組織和機構，統一歸口地方金融監管部門管理；對于未經地方政府審批的金融活動，應當摒棄“誰審批、誰監管、誰負責”的原則，只要關系到屬地風險的金融活動，都應當由地方來監管，強化屬地風險處置責任，切實避免監管盲區。對于中央和地方的交叉層面，例如P2P網絡借貸應設計銀監會的直接監管和屬地監管，此時地方政府的定位應當是中央監管的有益補充。2.厘清地方政府的“融資”與“監管”職能。經濟法學派指出，以治理市場失靈和克服市場不效率為目標的金融監管本身也存在著自身不效率的機制，即公共失靈。針對公共失靈現象，喬治•施蒂格勒提出了著名的政府管制俘獲理論，即政府進行監管是受自身的利益所驅使的，針對管制者的自利動機，被監管對象可以通過利用立法程序或政府機構影響政府的管理政策。前文述及，目前地方金融監管的主體——金融辦，其“融資”與“監管”職能的合一決定了地方政府在金融監管中極易被俘獲，從而引發權力尋租。從本質上講，地方政府通過地方金融產業政策、發展規劃引導地方經濟的發展屬于宏觀的經濟調控職能，而保護金融消費者、規避金融風險屬于微觀的經濟金融職能，如果地方金融辦集二者于一體，則會發生“自己監管自己”的悖論。所以，有學者認為地方金融監管權必須理性回歸，也就是圍繞地方政府金融監督管理機構“融資”與“監管”職能的協調展開，以避免地方政府金融監督管理機構“為融資而監管”行為的發生?；蛘哒f，“強化地方金融辦的金融監管職能，應一定程度地剝離地方金融辦的金融發展職能，或至少將兩項職能進行部門之間的隔離?！币虼?，厘清地方政府的融資與監管職能，最好是將地方監管主體的宏觀經濟調控職能和微觀的金融監管職能進行剝離，交給地方政府不同的部門使用。而地方金融監管主體應當以“監管”為主，即地方政府的職能是為了實現金融消費者保護和金融穩定，之后才是經濟發展的目標，這就排除了地方政府為了發展而融資，同時也就避免了地方政府被俘獲而發生權力尋租。（二）創新地方政府的互聯網金融監管方式。1.利用“軟法”加強行業自律。在公共治理興起的時代，將公共事務管理都交給政府管控，勢必會導致國家行政資源的浪費，因此在互聯網金融監管中引入軟法治理可以彌補當下規范性法律的缺失，同時在互聯網金融創新與金融監管之間提供一個緩沖地帶。所謂軟法，按照羅豪才教授的觀點，是指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規范。在金融監管中，由監管機構引導互聯網金融機構形成企業標準，再上升為行業標準，最后形成軟法，契合互聯網金融監管的內在要求。究其原因：其一，軟法的創制程序比較靈活，能夠針對互聯網金融領域出現的新問題、新情況及時調整監管策略。一部重要法律文件的出臺需要反復的調研和論證，耗時比較長，并且制定成本比較高。相比之下，軟法先進行行業自律，再找到規范、規則和標準，再通過司法判例總結規則，逐漸上升為法律，則更能適應互聯網金融的發展規律。其二，軟法與市場主體的互動性強。細言之，軟法的實施恰好能夠充分調動互聯網金融市場中各個主體的積極性，有益于經過民主參與提升規則的利益包容性和公信力，可以在一定的程度上化解業務創新和業態混合帶來的對象不確定。其三，具有較強的回應性。軟法以問題為導向，追求靈活約定，能夠及時地對互聯網金融新出現的問題進行回應。2.引入“監管沙箱”制度。互聯網金融消費者屬于社會“長尾群體”，缺乏風險識別能力和風險防范意識?？v然金融消費者的投資行為屬于市場自治范疇，但是地方政府有責任營造健康、有序的金融環境。鑒于此，筆者認為地方政府應當創新監管方法，一方面借鑒改造傳統的監管方法，例如，建立針對互聯網融資活動的許可豁免和注冊備案制度，建立適應互聯網金融特點的信息披露機制。但更為重要的是，還需重視新的監管方法的引入，例如英國FCA在2016年推出的監管沙盒（RegulatorySandbox）制度。該制度提供了一個縮小版的市場和寬松的監管環境，在保障消費者權益的前提下，允許符合條件的金融科技初創企業對創新的產品、服務、商業模式進行測試，一般時間為3~6個月。FCA會對測試過程進行監控并對結果進行評估，以判斷是否給予監管授權。監管沙盒可以提供一個虛擬的測試環境，通過測試，可以為監管機構提供清晰的視角看待監管規定與金融創新的關系，及時發現因創新而有損消費者利益的規定?！氨O管沙箱”制度在地方政府互聯網金融監管中具有極大的優勢，一方面可以為金融創新提供寬松環境，消除互聯網企業金融創新的顧慮；另一方面通過監管沙箱的測試，可以發現互聯網金融產品、服務、商業模式的潛在風險，從而保護金融消費者的利益。3.利用大數據、云計算加強對互聯網金融的動態監管?；ヂ摼W金融本身就是以先進的互聯網技術為依托，而互聯網技術的發展和演進非?？?，尤其是云計算、大數據、移動互聯網等新型的互聯網技術在很大程度上會改變互聯網生態。因此，地方政府在互聯網金融監管中應當提高自身的監管技術水平。域外國家在互聯網金融監管中比較重視先進監管技術的運用，例如美國使用大數據、人工智能等手段對互聯網金融交易進行監管，英國提出RegTech提高監管效率。具體來講，一方面，地方政府應加強互聯網金融各業態的網絡基礎設施建設，加大技術投入，以大數據、云計算為提托，構建數字化的動態監管體系，實現實時、全面的動態監管；另一方面，地方政府需加強互聯網金融監管的人才隊伍培養，為互聯網金融監管培養出更多具有技術和經濟金融知識的復合性型人才。（三）采用原則導向的監管理念。傳統的規則導向監管方式盡管在打擊互聯網金融非法集資、非法洗錢方面收效明顯，但其對金融創新的負面影響遠大于其收效。在實踐中，英國的FCA對互聯網金融采用原則導向的監管方式，原則導向監管強調通過采用和風細雨式的監管方法，通過原則性的指引，同業界保持緊密的聯系，以實現靈活的金融監管。在原則導向監管的具體操作方面，英國的FCA主要從信息披露、定期報告等方面提出宏觀要求，微觀要求則由網絡借貸企業組成的行業組織進行規定，通過原則監管要求，實現對互聯網金融靈活的監管，在規范網絡借貸發展的同時，也為金融創新留下空間。從本質上講，原則導向監管就是“找準底線、放開空間”，底線堅決不碰，除此之外都是市場行為。以英國P2P網貸的監管為例，英國P2P網貸監管主要規范文件是FCA頒布的《關于網絡眾籌和通過其他媒介推銷不易變現證券的監管方法》（以下稱《監管方法》），該文件主要是從信息披露、定期信息報告等方面進行宏觀指導。除此之外，還有2013年互聯網金融協會P2PFA（由Zopa、Ratesetter、Fundingcircle等三家互聯網金融平臺發起）頒布的《P2P金融協會運營原則》，該文件則從公司管理層任職資格、最低運營資本要求等十個方面提出微觀監管原則。此外，采用原則導向監管并非完全排斥規則性監管，而是以原則性監管為主，力求在規則和原則之間尋求一個平衡點。筆者認為，地方政府在監管理念上應當探索原則性監管和規則性監管的結合，最大程度發揮二者的激勵功能。具體來講：一方面，互聯網金融監管必須在明確監管目標的基礎上實現原則先行，監管原則應當充分體現互聯網金融監管的模式和特點，在保障金融創新的同時加強金融監管；另一方面，地方政府對互聯網金融領域風險高發的業態和交易制定嚴格的監管規則予以規范，堅決打擊該領域的不法現象。（四）加強地方政府的跨區域、跨行業合作。從前述可知，地方政府在互聯網金融監管中，一方面要面對互聯網金融混業經營的監管挑戰，另一方面還要面對跨地域導致的監管重疊和真空，這就需要地方政府建立相應的監管協調機制。1.建立跨行業監管機制?；ヂ摼W金融跨行業經營的特點對現有的分業監管模式提出了挑戰，盡管銀監會為了應對該問題對分業監管做了相應的變通，但是現有的混業經營趨勢和分業監管制度錯配所引發的問題仍然沒有得到解決，監管的缺位導致一些跨界經營機構和跨界產品仍然游離在監管體系之外。在混業經營趨勢下，地方金融監管部門的職能沖突和互聯網金融企業的差異化決定了不能采用單一的分業監管模式，必須建立統一監管和分層分類監管機制。首先，互聯網金融理財產品的多元化導致無法清楚地界定和歸屬，在監管中勢必會引起監管部門的職能沖突，此時需要地方政府建立統一監管機制，協調各層級不同監管主體的職能，明確不同監管部門的監管對象和政策。其次，互聯網金融是跨界資源的多元整合，不同的金融模式所帶來的風險也不同，例如股權眾籌和第三方支付就具有明顯的差異性，因此，地方政府在對這些互聯網金融模式進行監管時就不適合采用同一種監管模式。具體來講，地方政府應當根據互聯網金融業態的不同進行分層分類，根據經營模式、經營范圍的不同而設立相應的監管標準，以期保障監管的有效性，避免“一刀切”的監管模式遏制金融創新。2.構建跨區域協作機制?；ヂ摼W金融的業務超出了地域范圍，交易不受傳統物理網點的限制，這就導致金融風險不會局限在一定的區域內，所涉及的網絡運營商、交易主體等也分布全國各地。因此，在互聯網金融領域，依靠單一的地方政府無法對洗錢、非法集資等涉眾型犯罪進行規制。從目前的情況看，我國跨地域、跨行業的監管機制尚未建立，很容易導致在涉及多個區域時地方政府相互推諉或者競相監管，從而引發監管真空或監管重疊。為避免這一現象發生，應當加強地方政府之間的跨區域合作，建立地方政府的協商、對話機制，避免出現“九龍治水”的局面。同時，各地還應當加強聯合執法，增強打擊諸如非法吸收公眾存款、集資詐騙等涉眾性犯罪的力度。此外，中央應當通過金融資源的分配和財政轉移支付等手段來促進地方政府之間的有效競爭，同時還要利用改進的地方政績考評制度約束地方官員，引導地方政府之間的良性競爭。

作者:毛志剛 單位:西南政法大學經濟法學院