論美國環境外交政策

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全球氣候變化、生物多樣性、土地荒漠化、臭氧層破壞、水資源緊張等生態環境問題影響范圍廣，并且遍及全球，生態環境問題的嚴重化和全球化一定程度上影響到各國的政治、經濟、科技甚至生活方式等各個方面。1992年里約環發大會以來，氣候變化、水環境危機、貿易與環境等方面折射出發達國家與發展中國家之間、各國和各利益集團之間矛盾與沖突。生態環境問題已經由一般的環境問題上升為政治問題，并成為各利益集團和國家間的政治、經濟、科技和外交實力的較量的焦點。

美國作為冷戰后世界上唯一的超級大國，它面對生態環境問題全球化和嚴重化這一趨勢，而作出的環境外交政策將會對世界產生重要影響。1996年4月9日美國國務卿沃倫·克里斯托弗在斯但福大學發表了題為《美國外交與2l世紀全球環境的挑戰》的講話。全面闡述環境與美國全球政策的關系，認為：“美國全球政策目標同美國如何處理地球的自然資源問題方面開始緊密地聯系在一起，”[1]1997年，美國國務院發表了美國歷史上第一個年度環境外交報告，報告中宣稱環境外交已經成為美國外交中的一個長期性、重要性的工作。環境問題開始與美國的對外政策緊密相連。本文將對生態環境問題對美國的影響以及美國的環境外交政策作一個粗淺的分析。

一、生態環境問題的凸現是美國制定環境外交政策時代背景

生態環境問題是指由于人類在工業化進程中處置不當，尤其是不合理地開發利用自然資源造成的全球性環境污染和生態破壞，對人類生存和發展所構成的種種現實威脅。生態環境問題的關注從60年代末開始，以羅馬俱樂部發表著名的《增長的極限》和《人類處在轉折點》兩份報告為標志，尤其是在1972年聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開“人類環境大會”之后，許多國家的專家和學者開始從生態環境角度研究國際關系和權利斗爭。1979年，勃蘭特委員會曾指出：“過去人們常常是從軍事沖突，甚至是從毀滅角度來理解戰爭，但是人們越來越認識到環境災難、大規模饑謹等造成的混亂也可能同樣危險。”[2]1992年，一百多個國家的政府首腦會聚在巴西首都里約熱內盧，召開了歷史上第一次關于環境與發展問題的全球性首腦會議。會議發表了《21世紀議程》、《氣候變化框架公約》等文件，生態環境問題自此成為新的國際政治熱點問題而進入越來越多政治家和學者的研究領域。克林頓總統1997年10月在發達國家地理學會上曾表示,“把一個美好的家園交給下一代是我們的神圣職責。”在當今的國際舞臺中，日益突出的生態環境問題使國際政治問題變的尤為錯綜復雜起來。目前生態環境問題的凸現已經成為美國制定環境外交政策重要背景。

(一)生態環境問題的政治化

人類很早就注意到環境對政治的影響。但傳統的政治地理學只研究人、國家或領土等

環境要素之間的關系。到了近代，國家和領土的概念已上升為環境系統。系統是沒有國界的，諸如森林毀滅、溫室效應、淡水短缺、臭氧層破壞、水土流失、沙漠化、海洋污染等等環境危機的爆發，使各國領導人開始認識到人類現在所面臨的全球性的環境危機，并開始對國家的政治行為包括對外關系行為加以調整，國際組織和其它政治團體也正在使用其權力對生態系統進行控制。如盡管溫室氣體排放屬于一國內部事務，但到1999年為止已有包括中國在內的40個國家加入了《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》，“只要承認生態學是探求生物與環境之間相互關系的科學，承認政治是研究如何運用權力和權威對社會進行挖掘的科學，就不難體會到政治學和生態學之間的關系。沒有哪種政治不會影響到生態系統作用的過程。”[3]。

國際生態環境問題可以用“獵鹿原則”加以解釋。也即盡管大多數國家實行環保政策，但是只要有一個國家肆意破壞環境污染和生態系統也將會直接威脅到別國和整個世界的生態環境系統，同時生態環境問題是一個跨國界的問題，它需要通過國際立法、國際合作、國際協調逐步加以解決。這就牽涉到各國主權讓渡和邊界模糊化等問題。因此，傳統意義上國家主權觀念正受到挑戰。另一方面，國家的生態環境系統安全在各國的安全觀念中日趨重要，“經濟的、社會的和生態的領域中的非軍事性因素已經對和平與安全構成了威脅。”[4]因此，全球生態環境問題對傳統的國家主權和安全觀形成了挑戰，

（二）生態環境政治問題推動全球相互依存發展

全球生態環境問題使國家間相互依存日益加深，由于全球生態問題如酸雨、CO2的排放、臭氧層的出現等均已超出了一國主權范圍，因此就其本身而言是一個國家間的相互依存問題，在這個相互依存的狀態中，各國都將為本國或其他國家的環境活動付出代價或取得收益。人類進步基金會主席卡蘭默指出：“我們的遺棄物、我們造成的污染兩者加起來足以破壞我們賴以生存的生態平衡，這一相互依存將我們統一在一起，生態相互依存和人類命運緊密相關。”[5]因此在以后的國際社會的討論和斗爭中，生態環境問題的日益突出使國際政治問題變的尤為錯綜復雜起來。

（三）生態環境問題影響著國際權利分配結構

由于“國際政治象一切政治一樣是追逐權利和利益的斗爭”[6]。因此生態問題已或多或少地作用于國際權利分配結構上，如生態環境問題開始影響著包括發達國家和發展中國家的聯盟與對抗。典型事例之一是1998年全球代表4200多人在阿根廷阿姆斯特丹召開的聯合國氣候變化公約會議，發達國家和發展中國家展開了激烈的爭論，發達國家認為，氣候的人為改變來自發展中國家的森林的亂砍亂伐和對被的各種破壞，必須采取措施制止發展中國家的發展趨勢，發展中國家則認為，發達國家的不合理的消費結構和工業高能效結構，以及通過殖民地體系和不平等的世界貿易體系對發展中國家的掠奪性開發才是氣候變化的原因，強調發達國家應承擔責任，增加援助，改造舊的國際秩序，放棄西方發達國家在國際社會中的支配型模式，建立機會均等、權利平等、規則公平的國際社會民主機制。由上可以看出，生態環境問題已逐漸成為國家間政治斗爭的一個組成部分。各國政府都從自身實力出發，在生態環境領域的權利爭奪中，或聯盟、或對抗以期實現自身的國家利益。

（四）生態環境問題與南北問題緊密相連

目前生態環境問題經常要與南北問題，特別是與南方的發展問題聯系在一起。如在環境保護的責任、資金和技術的共享、環境與發展的關系等問題上，南北國家存在著嚴重分歧。發達國家片面強調環境保護而忽視發展中國家經濟發展的特殊需要，認為發展中國家工業化過程是造成環境問題的根源之一，同時回避自己在造成今日環境污染問題上的責任，不愿意在資金和技術上向發展中國家提供援助。而發展中國家強調自身經濟發展、人民生活水平提高的重要性，認為只有逐步發展經濟，才能解決環境問題，強調發達國家是當前工業生產的主要進行者，其能源與資源的消耗大大超過發展中國家的水平，對全球環境的惡化負有主要的責任，發達國家應當向發展中國家提供足夠的環保資金與技術，為解決全球性環境保護問題作出應有的貢獻。因此隨著國際環境合作的發展，生態環境問題與南北問題、發展問題的關系日趨緊密，這使得生態環境問題在國際政治議事日程中地位日趨凸現出來。

（五）生態環境政治問題已成為國家合作或對抗的原因之一

生態環境政治問會改變國家間的力量平衡，產生新的利益爭奪點，在某個區域形成新的不穩定，并引發各種沖突或戰爭。例如，氣候變暖導致北冰洋不凍航線的緊張并引起對南極資源的爭奪；水資源的緊張和污染也會導致相關國家的矛盾與沖突，在中東地區這種爭奪尤為明顯。另一方面，全球生態問題也造成了各國利益的互補與聯系，促進了國際合作。目前國際社會和有關國際組織圍繞治理和保護全球生態環境在國際合作方面取得了積極進展。1983年聯合國為審查世界環境與發展中的關鍵問題，并提出有效的行動建議而成立了世界環境與發展委員會，發表了《我們共同的未來》報告；1992年聯合國環發大會召開，發表了《里約熱內盧宣言》，并提出“各國在和平發展和保護環境方面是相互依賴的，應按照聯合國的有關決議，采取適當方法解決一切環境爭端，[7]”與此同時聯合國有關環境的國際立法也在穩步進行。一大批國際組織如綠色和平組織等也涌現出來，他們都能積極促進合理利用和保護自然資源、維護生態平衡以及促進環境事務的國際合作。但是由于不少發達國家以種種借口推卸其應負的責任和義務，使得國際環境合作充滿曲折和斗爭。

二美國環境外交政策的動因

（一）美國的環境外交政策始終是為其本國的國家利益和國際政策服務的，美國現實主義學派大師漢斯.摩根索指出“國家利益是判斷國家行為體唯一永恒的標準”。[8]國家利益是指“一切滿足民族國家全體人民物質和精神需要的東西。”[9]美國作為發達國家，公眾對較高生活水準要求和生態環境的威脅呈現嚴重矛盾。這種矛盾和沖突嚴重已經影響到美國的國家利益，美國大量的環保報道顯示。如今在美國國內，美國公民的人身、經濟和社會安全正在受到臭氧層破壞、物種消失、過度開發、各類輻射及化學品污染、氣候變暖等環境問題的威脅。設在華盛頓州里奇蘭的漢福德武器工廠，將2000億加侖的危險廢物傾入坑里和湖里，至少使附近100平方公里的地下水被污染，該工廠樣品中滲漏出來的钚就足夠制造50多枚長畸型原子彈。能源部合同承包商NLO公司于1951年以來已向空氣中排放了39。3萬磅鈾的副產物及其它有毒物質，1966年一次在20分鐘內即釋放3884磅含鈾氣體。馬薩諸塞州德角附近的奧蒂斯空軍基地的有毒廢物已污染了該地區的全部水域，使1982年以來該地區一些城鎮的肺癌、白血病、直腸癌、乳腺癌、膀胱癌及黑毒瘤大增，綜合癌癥率已高出全州水平的30%。[10]美國制定環境外交政?咂渲饕饔迷謨諼け竟墓依妗R虼耍攔骯袂淇死鎪雇懈ト銜攔淹平攔蚶嫻哪芰ν淼厙蜃勻蛔試唇裘芰翟諞黃稹11]

（二）美國也正在利用其環境外交政策來推動全球政策的實施。由于地球自然資源的匱乏和自然環境的惡化將會使中東以及東亞、中亞和南亞等對美國具有重大政策意義的地區生存環境的惡化、人口的惡性膨脹、饑荒以及地區沖突和國際不穩定。如埃及、蘇丹和埃塞俄比亞的供水爭執，已土耳其、伊拉克、敘利亞也可能為爭奪幼發拉底河、底格里斯河而爆發戰爭。對以色列來說，占領約旦河西岸，利用約旦河水保障其農用灌溉和其它方面的淡水也是至關重要的。當這些生態環境問題引發地區沖突和緊張時，美國的全球政策利益將會受到威脅。美國只得動用政治軍事手段加以干涉以維護其全球政策利益。因此，美國前國務卿克里斯托夫曾指出：“自然環境資源解決自然資源問題對取得政治和經濟穩定、爭取美國全球政策目標的實現關系重大。”[12]

（三）美國可以通過環境外交政策來協調與別國的關系。生態環境問題會影響到美國

與其他國家特別是發展中國家的關系。因為污染不受邊界的限制，而世界任何地區對有限資源的需求增加必然會給其他地區的資源造成壓力，也會引發與美國有關國際糾紛。最近30年來，美國使加拿大東部上空污染的濃度增加了50多倍，“酸雨”每年給加拿大造成經濟損失達50億美元。在1986年間，以美國為主發達國家將365。6萬噸以上廢物運往第三世界，引起了許多拉丁美洲國家和加勒比海國家的憤怒，在美國國內經常視發展中國家的土地和海洋為垃圾傾倒場所，在發展中國家已造成一種“毒物恐怖主義”或造成一種“生態種族歧視”的心理負擔。因此，美國政府制定了相應的外交政策以協調與發展中國家和發達國家之間的關系。

（四）美國在國際環境政治領域也力圖充當世界領袖的角色。美國政府認為，一方面，美國未來的安全、繁榮和環境狀況同整個世界有著不可分割的聯系，美國人民的生活受全球環境變化的影響愈來愈明顯。另一方面，無論美國是否選擇充當世界領袖，其歷史和實力已決定了美國必然充當世界領袖的角色。在解決有關安全、發展和環境的國際問題方面，美國必須帶頭，否則其它國家會躊躇不前。況且諸如核武器控制、自由貿易和全球環境變化等問題唯有通過國際合作才能锝以解決。因此，美國有責任制定和貫徹促進可持續發展的全球政策。為此，美國將采取積極扮演國際領袖的政策，即通過積極參與和領導旨在鼓勵民主、支持科學研究、促進經濟發展、保護環境與人類健康方面的國際合作，促進美國的經濟發展和保障國家安全。

三美國環境外交政策的具體實施

（一）美國政府以經濟力量為后盾，充分利用各種國際組織來對付生態環境威脅，從里約熱內盧會議以來，美國加強與國際組織的合作。通過各種條約國際社會同意逐步淘汰尚存的破壞臭氧層的物質，禁止向海洋傾倒低放射性廢品，美國正力圖改革和加強聯合國重要的環境保護和可持續發展計劃。同世界銀行一起，將有利于本國利益的環境政策納入世界銀行貸款計劃，通過全球環保機構資助有利于美國的環保項目。美國和歐盟制定的跨大西洋新計劃將使全壞在解決諸如氣候變化和有毒化學品等問題上做出努力，美國也利用新成立的世界貿易組織來緩和促進貿易和保護環境之間復雜的緊張關系。

（二）在對待各種生態環境問題方面，美國首先把本國利益放在首位。在溫室氣體排放問題方面，美國一直要求發展中國家與美國等發達國家在保護生態環境方面承擔共同的義務。1997年京都會議之前，美國參議院作出了95對0票作出反應：“除非主要發展中國家也介入，否則不支持簽署任何限排公約”。1997年10月6日，克林頓又表示了四條原則：（1）相信氣候變化的科學性，（2）美國準備承擔“現實的”減排義務；（3）這種限制減排要以不阻礙經濟發展為前提，（4）世界各國都要參與。這些看法遭到發展中國家的一致反對，與此同時，歐盟也指責美國在會前提出的“各國都要介入減排義務”違背了“柏林授權”、破壞了已進行了兩年半的談判與磋商結果。1998年全球代表4200多人在阿根廷阿姆斯特丹召開的聯合國氣候變化公約會議。在這次會議上美國認為，氣候的人為改變來自發展中國家的森林的亂砍亂伐和對被的各種破壞，必須采取措施制止發展中國家的特別是中國的經濟發展趨勢。

（三）美國正通過環境手段來擴大其在中東以及東亞、中亞和南亞等具有重大政策意義的地區的利益，這些地區的生存環境的惡化造成了人口的惡性膨脹、饑荒以及這些國家的無政府狀態，大大加劇國家內部和國家之間的緊張關系。如中東干旱的地區了，那地方爭水斗爭對安全和穩定有直接的影響。人口的迅速增長和污染加劇了古老的水源爭端的利害關系。正如希蒙·佩雷斯曾經說過：“約旦河的爭水史比歷史還長。”美國正在試圖使中東和平進程的各方協調該地區的水資源供應，以便減少因水資源而引發的各種沖突，以保護自己在中東地區的政策和石油利益。在前蘇聯和中歐，美國則希望通過國際組織來改變其污染的工廠、充滿煙霧的天空和毀壞的河流。在拉丁美洲和加勒比海，美國通過有34個民主國家邁阿密舉行的美洲國家首腦會議來推行可持續發展計劃。如遏止濫伐森林和人口迅速增長、保護亞馬孫熱帶雨林中生物的多樣化、以及與哥倫比亞幫助罅販毒和犯罪活動、協助危地馬拉發展可持續的農業等。美國在這些地區的環境活動有利的推動了其全球政策。客觀上也有利于維護世界生態環境系統的穩定。

除此之外，在環境科學技術領域，美國政府還制定了“國家環境技術政策為主線，通過實施項目計劃，開發新的環保技術，推動環境技術的出口和轉讓”等相應的政策或實踐措施。

四、美國環境外交政策的兩面性及其對中國的影響

從以上的分析可以看出，美國的環境外交政策有其兩面性，一方面由于美國未來的安全、繁榮和環境狀況同世界有著不可分割的聯系，同時，美國人民的生活受到全球環境變化的影響也愈來愈明顯。迫于形勢，美國積極參與支持科學研究、促進經濟發展、保護環境與人類健康等方面的國際合作，以促進美國的經濟發展和保障國家安全，客觀上也推動了人類的可持續發展和防止地球生態環境的進一步惡化；另一方面，美國的環境外交政策始終是為其本國的國家利益服務的，美國一直認為其歷史和實力已決定了美國必然充當“世界領袖”的角色。為此美國在環境合作方面，采取積極扮演國際領袖的政策以實現其全球政策，并利用生態環境問題來遏制某些發展中國家的經濟發展，并試圖控制中東、中亞等具有政策價值的地區。

美國的對中國環境外交政策也有其兩面性，一方面，出于中美兩國共同利益出發，美國與中國在生態環境領域的許多方面進行了合作。美國前國務卿克里斯托弗指出：“中國面臨的環境問題的確日益嚴峻。中國人口占世界的22%，但是淡水和耕地只占70%方面已面臨的巨大城市力日益加劇。這就是我們與中國接觸的政策把環境包括在內的諸多原因之一。應擴大美中兩國在可持續發展方面的合作，其中包括能源政策和農業等方面。因為中國對世界有深遠影響。“[13]在1997年，主席訪問美國期間，中美兩國簽署了《中美兩國能源和環境合作倡議書》和《中美關于和平利用核技術合作的意向性協議》。同年中美兩國召開了”中美減災研討會“，共同探討減災科學技術和政策。中美兩國還在農業可持續發展、臭氧層保護等方面進行了深入的合作。這些合作有利的推動中美兩國關系的發展。美國著名專家指出，“美中在能源和環境這樣一些價值觀相對來說比較中立的領域進行對話與合作，可以為當前在兩國關系中占主導地位的人權與知識產權、臺灣、西藏、武器擴散和貿易領域的爭端中起到一種令人歡迎的緩解作用。”[14]

但是在另一方面，美國又企圖通過環境手段牽制中國經濟發展。由于中國的政治穩定、經濟持續發展，在亞洲金融危機期間又極大的提高了自己的國際地位，樹立了中國負責任的大國形象，使美國認為中國有可能對美國在亞洲的地位形成挑戰。因此美國首先從輿論上希望將中國描繪成“世界污染大國”，“環境和糧食危機的制造者”。美國在1997年的環境外交報告中宣稱，中國1995年煤炭、糧食和肉類的消費量已經超過美國，其溫室氣體排放量已經名列世界第二。在美國世界觀察所布朗的報告《21世紀誰來養活中國》中，中國21世紀的糧食需求能力將與世界糧食市場的供應能力產生激烈矛盾。在具體外交政策上，美國一直試圖說服或壓迫我國接受美國在氣候變化和排放貿易（IT）上接受自己的立場，這突出反映在1997年京都會議和1998年的阿姆斯特丹會議中關于聯合國氣候變化公約會議的爭論中。