財政金融農合構建論文

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關鍵詞支農合作農村金融農村金融體制改革

農業發展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，持續增加農業投入是農業穩定發展的前提條件。由于農戶、農業企業和農村經濟合作組織等經濟主體的自身積累能力較差、底子薄弱，我國農業資金投入長期以來主要依賴財政和信貸等外源型資金“供血”。在資源稀缺條件下，明確財政資金和信貸資金的支農重點，并在此基礎上構建適應社會主義新農村發展戰略的農村金融體系，更好的發揮財政、金融支農合力，對于提高農業綜合生產能力，拓寬農民增收渠道具有重要的現實意義。近期，我們以東營市廣饒縣為樣本，對基層財政金融支農合作情況進行了調查。

一、當前財政部門和金融部門支農合作的主要形式

（一）金融機構直接承擔部分財政支農職能。計劃經濟時期，我國財政、金融職能相互交織，財政支配金融，金融充當“第二財政”，扮演著財政的出納角色。近年來，隨著財政、金融體制改革的不斷深入，我國基本構建起了以政策性金融、商業性金融和農村合作金融為主體的農村金融體系，部分商業銀行承擔的財政性職能相應移交給了政策性銀行，政策性銀行演變成溝通財政與金融支農合作的主要橋梁。以廣饒縣為例，該縣1994年設立農業發展銀行，農業銀行除保留小額農戶貸款、扶貧開發貸款等政策性業務，原承擔的糧棉油貸款購銷等政策性貸款業務均劃轉至農發行。支農再貸款？

（二）財政部門透過對相關“三農”經濟主體的貸款貼息。為促進“三農”經濟發展，增強農業龍頭企業的幅射帶動能力，財政部門對農業產業化龍頭企業、小額扶貧貸款等提供了部分利息補貼，以減輕農業企業財務負擔，促進了金融部門對農業貸款投放的刺激性。據調查，2000年以來，東營市財政每年安排2000萬元專項資金用于農業產業化龍頭企業貸款貼息。2003年，廣饒縣委、縣政府制定出臺了《關于扶持農業龍頭企業發展的意見》，縣財政每年拿出300萬元專項資金，通過貸款貼息、補助、獎勵等方式，用于支持重點龍頭企業。

（三）財政部門出臺鼓勵金融支農有關優惠政策。為吸引金融機構增加對農業的投入，財政部門對農村信用社直接給予財政資助，出臺了減免三年營業稅、所得稅減半征收、承諾分紅補貼等優惠政策。據調查，東營市政府為促進縣區農村信用社增資擴股工作的順利開展，對利津、墾利兩縣農村信用社的股東承諾，如信用社2年內達不到分紅比例，市財政將予股東補貼；并在政府權限范圍內，盡量減免農村信用社在抵債資產接收和處置過程中形成的各種稅費。全市涉農資金和業務全部交由農村信用社辦理，所有農口部門在農村信用社開設基本賬戶，各級預算外資金按一定比例存放農村信用社，鄉鎮的國庫、勞動保險、醫療保險和各種行政收費由農村信用社，縣、鄉公務員和教師的工資由農村信用社，縣級財政集中支付中心設在農村信用社。研究制定了做好農村信用社不良資產清收盤活工作的具體意見。對過去行政干預的貸款和協調農村信用社購買的企業債券、各級各部門在農村信用社的行政性貸款，由縣、鄉政府負責限期收回；對公職人員的貸款，采取紀律和行政的手段收回；采取以優質資產置換、整體“打包”等多種方式，幫助清收不良貸款。

（四）人民銀行助推，政府部門主導，積極優化縣域金融生態環境。2005年初，周小川行長多次在重要場合論述金融生態環境問題，引起社會各界的廣泛重視和關注。面對金融改革發展的新形勢，各級人民銀行積極向地方政府匯報金融生態環境建設的重大意義，取得了政府的大力支持。據調查，2005年，廣饒縣委、縣政府把金融生態環境建設列入了重要議事日程，成立了由分管縣任組長的優化金融生態環境建設領導小組，把金融生態環境建設納入縣委、縣政府的考核，加大了督查力度。開展了“金融生態示范縣”創建活動，出臺了《創建“金融生態示范縣”建設的實施意見》，研究設計了“建設金融生態示范縣”的具體指標體系，制定了《“金融生態示范縣”評價標準》，形成推動金融生態環境建設的規范化機制。截至

2005年底，全縣已命名“文明信用鄉鎮”21個，“文明信用村”684個，“文明信用企業”61個，“文明信用戶”9.9戶，“文明信用工商戶”2333個，2006年力爭全市60%以上的村鎮、農戶達到文明信用標準。

二、當前合作方式中的不足

2003年以來，廣饒縣向“三農”累計投入財政資金69億元，投入信貸資金85億元。財政投入和信貸投入的不斷擴大，有力的促進了該縣農業結構調整和產業升級，增強了農民收入。目前廣饒縣已形成以凱銀集團、馳中集團、華譽集團為首的一批農業產業化龍頭企業，農民收入保持快速增長，收入結構發生明顯變化。據統計，2005年全縣農民人均純收入4820元，同比增長14.7%。2001年-2005年，廣饒縣農民收入年均增長10.1%。收入結構中，純粹來自農林牧漁的增幅僅為5.93%，非農產業純收入增幅高達92.45%。

（一）財政金融支持重點“不到位”與“越位”并存。近年來，為發展農村經濟，地方財政不斷擴大了支農資金投入，市本級財政支農支出以20%的速度遞增。據調查，近四年來，我市投向“三農”的資金達50.7億元，2003年市級財政用于扶持“三農”的資金3.8億元，2004年達到了4.6億元，分別占這兩個年度市級財政支出的28.4％和29.6％。但是，地方財政支出在制度安排上一直向城市傾斜的格局沒有改變，按照公共財政的要求應由財政供給經費的公共產品，財政投入的力度不足。主要表現在對農村的基礎設施、供水設施及環境治理等社會公益性的投入相對較少。調查中，我們設計的“當前財政和金融對當地經濟的支持哪個更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。

（二）支農項目管理部門龐雜，投資越位和缺位現象并存。由于各部門職責定位不清，沒能有效地建立起責、權、利相匹配的財政支農激勵和約束機制。既有爭項目、爭資金形成的投資越位現象，也存在互相推諉導致的投資額缺位現象。因此，項目和資金多頭管理，留下不少弊端:一方面，由于支農項目涉及的部門眾多，部分項目交叉，有些地方出現同一類型支農項目存在多個部門重復立項、實施的情況。

（三）財權與事權分離的財政體制改革，使得鄉鎮、村委成為財務空殼，不能成為有效承貸載體。城鄉財稅體制改革形成財權和事權不對稱，造成越是基層政府財權越小、事權越大。但另一方面，資金鏈條長，管理困難。目前財政支農資金管理采取的是分級配套、層層下達、項目單位具體實施的做法，有些專項資金從上級財政下撥到實際使用，經過多個環節。資金在途時間長，影響了資金的及時到位，又增加了資金管理成本。一個項目，分級配套，每個級次都要考察論證，都要進行檢查驗收，需要大量的管理費用。縣級財政配套能力弱。停收鄉村公益事業金，使農民人均每年減少稅賦100多元。2004年降低農業稅率2個百分點，農民人均減負58元，今年全部取消農業稅及附加，由此所減少的鄉鎮及村級收入全部由市財政轉移支付。

（四）財政補貼在流通領域消耗太多，輕生產領域。農發行貸款目前還僅局限在糧棉流通領域，雖然對解決農民“賣糧難”、“賣棉難”問題，穩定糧棉價格，保護農民利益方面起到了重要的作用，但由于國家的補貼基本在流通領域消耗，因此農民直接受益有限。

（五）政策性與商業性關系模糊。政策性與商業性并存是當前信用社經營中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩負金融支持“三農”的職責，這具有強烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主經營、自擔風險”的商業企業。并且，隨著農村工業化、城鎮化的進展，商業性業務的比重日益上升。由于當前信用社存在強烈的政策性，以至于它還不可能擺脫行政桎梏而真正成為產權清晰、政企分開、自負盈虧、自擔風險的金融企業。

（六）財政支農支出結構不合理，供給范圍“越位”與“缺位”并存。財政支農管理的領域和事務不能隨農村城市化的加快而及時調整，造成很多部門和單位仍在占用財政支農資金，而應由財政資金供給的領域和事務卻得不到應有的資金保障。主要表現在：第一，隨著廣饒縣農村城市化進程的加快，農村“三產”的比重發生了很大變化，但縣級農業服務機構仍然過多，職能沒有進行較大調整，是財政資金供給范圍過寬的主要原因。如：農口設有畜牧、農業、水產、農機等幾個服務中心，各中心仍然是全套配置，各中心資源分散，不能整合，存在浪費現象。如：

2002年財政安排幾個中心事業發展經費各100萬元，從財政檢查的情況看，各中心事業發展的效果不明顯。

三、政策建議

一方面，貧困地區公共財政未能發揮其應有的作用，健全的農村金融體系無法建立；另一方面，將農村金融機構作為支農的工具，進一步扭曲了農村的金融體制。分析表明，只有讓公共財政發揮應有的作用，才能進一步改革農村金融體系，形成商業可持續的農村金融體制。（謝平，公共財政、金融支農與農村金融改革）

第一，健全農村公共財政體系。一是通過農村公共財政直接投資以改善農村的投資環境、提高農村的技術水平和對一些經濟行為給予補助。二是逐步完善農村社會保障體系，改變目前我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況。農村社會保障體系不僅包括居民生活補助和救助、基礎的生產生活設施和文化教育支出，還包括對農戶個體生產及合作組織的補助。

第二，把財政和金融資源結合起來，實現兩者的良性互動，提高融資效率。財政和金融兩者相互補充、支持、促進，形成合力，就可以產生明顯的放大作用，極大推動經濟社會的發展。目前通過財政直撥或其他渠道下撥的支農資金千頭萬緒，開行要通過市場建設和融資推動的方法加以整合，改變長期以來支農資金使用分散、效率低下的局面，確保資金安全運行。資金一旦整合，就能發揮集合效應，提高支農效果，產生“一個平臺、一個信用、一個賬戶”多種功能的貸款模式。即通過融資平臺賬戶管理、整合各級政府的支農資金、發放貸款、回收本息，形成統一高效的信用支持和管理模式。目前大部分縣域，特別是貧困縣機動財力很少，自身活力相當脆弱，開行要加強與有關部門的配合，盡快打開工作局面。

第三，建立信貸擔保基金。地方政府牽頭，在縣(市)和鄉(鎮)一級，由地方財政拿出一部分資金成立信貸擔保基金，其余可在當地企業中募集，作為以工補農的渠道。盈利的信用社可把部分盈利用于認購擔保基金。擔保難問題也是農民貸款難的主要問題之一。通過貸款擔保基金，解決農民貸款條件不足的問題。

第四，整合商業性金融承擔的政策性職能，全部移交至政策性銀行。加大財政支持力度，進一步明確和強化政策性金融支農作用。調整農業發展銀行的業務范圍，允許其開辦農業綜合開發貸款、糧食生產專項貸款、農村基礎設施建設貸款和扶貧貸款等業務；建立政策性金融的財政補償機制；研究制定農業政策性金融的專門法規或條例，對政策性金融的經營宗旨、經營原則等加以明確，確保其穩健持久運營。