論農村金融供給短缺困境應對舉措

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摘要：我國農村經濟經過改革開放30年的發展，農村金融需求日益呈現出旺盛的態勢。但現有的農村金融體系在實踐中其“農業色彩”越來越淡，沒有很好地滿足“三農”的金融服務需求，不能將金融資源在農村地區進行合理、有效地配置，農村金融需求與供給之間存在較大的非均衡性。因此，農村金融在總結農信社存量改革經驗與教訓的基礎上，正面臨以形成和擴大“增量”、建立創新體制、改變觀念和服務為中心的新一輪改革形勢。

關鍵詞：農村金融；供給；對策

近幾年，我國農村金融需求特點表現為：傳統產業資金需求不減并略有遞增、多種產業需求快速增長、農村基礎建設資金需求趨旺、農業結構調整資金需求量大幅增長。然而，我國廣大農村地區又普遍存在金融機構網點減少、覆蓋率下降、金融供給不足、競爭不充分等情況。為提供有效金融供給，農村金融改革下一步必須觸及制度層面，走制度、體制創新和擴張的道路，這也是解決農村金融壓抑的基本思路。

目前，我國農村流動性不足、金融資源短缺正面臨逐步擴大之勢。

一、農村金融資源的供給數量不足

從總體上講，我國正規金融機構配置在農村地區的信貸資源相當有限，以所有農村金融機構在農村地區的短期貸款發放情況為例。盡管這些金融機構在農村地區發放短期貸款總額在逐年增長，但農村短期貸款在涉農金融機構短期貸款總額中的比重依然處于較低的水平(僅從1997年的15.07%上升到2005年的22.22%，而且到2006年該比重又下降到了19.20%)。從金融機構對農業發展的金融支持來看，盡管短期農業貸款自1997年以來也在逐年增長，但在2003年以前，該項貸款占涉農金融機構短期貸款總額的比重卻一直低于10%，只是在近4年來才突破10%，2006年底上升到13.40%的低水平。到2007年10月，短期貸款中的農業貸款余額仍不足1.6萬億元，占全部貸款余額的比重僅6.1%。可見，我國涉農金融機構在信貸資源的配置方面，尤其是在農業貸款發放方面，并沒有把滿足農村地區經濟發展對資金的需求作為重點，沒有向農村地區配置足夠的信貸資源。

由于資金需求得不到滿足，“三農”資金缺口呈現快速增長的態勢。據測算，2000年至2007年，全國幾乎每年平均都有超過1500億元的農村金融需求得不到滿足。2007年底，隨著農村金融需求的臺階式上升，資金缺口已經突破了1萬億元。到2020年，新農村建設需要新增資金15-20萬億元，以2006年用于新農村建設的3397億元衡量，資金缺口之巨大，可以用杯水車薪來形容。

農村正規金融機構在資金供給方面的不足，很自然地誘使了各種民間非正規金融的發展。民間金融已經成為農村金融供給的一種補充型融資渠道。當然，目前的民間金融依然還處于地下發展狀態，尚不具有相應的合法性，從而在滿足農村地區金融需求方面也存在較大的局限性。

二、農村金融資源供給質量不足

(一)農村金融主體供給缺位。我國農村金融機構可分為正規金融機構和非正規金融機構兩大類型。前者為農村金融的主體，后者為補充形式。在現實的運作過程中，正規金融機構之間的職能分工存在嚴重錯位的現象，造成目前農村金融供給主體少，缺乏合適有效的金融機構為農村和農民提供金融服務，嚴重影響著農村經濟的健康發展，導致了農村金融供給主體出現局部斷層或空白，農村金融需求難以得到滿足。

(二)農村金融制度供給不足。目前，商業銀行普遍推行扁平化管理，處于扁平化神經末梢的農村機構，受全國“一盤棋”的影響，很難發揮應有的支農作用。一是金融機構缺失，金融體系不完善。二是機構縮減，從業人員減少。隨著商業銀行扁平化管理的推進，機構改革及其戰略定位向大城市轉移，商業銀行在農村地區的營業網點銳減。三是管理權限上收，授權、授信難。“機構扁平化，管理垂直化，經營集約化”，導致基層商業銀行信貸權限缺失，農村市場符合授權、授信承貸對象的稀缺，使中小企業很多項目缺少資金支持，流動資金嚴重短缺。四是信貸投放萎縮，資金供需矛盾加劇。五是資金大量外流。

(三)農村金融服務供給不足。由于機構縮減、競爭不充分，農村金融服務功能不斷弱化，農民難以得到優質的金融服務。一是服務設置落后。由于金融機構被大量撤并，大部分網點集中到了縣市區域，在地域廣闊的農村集鎮，網點分布很少。二是服務方式落后。其繁雜的貸款手續、一浮到頂的貸款利率加重了農民的負擔。三是服務手段落后。在商業銀行瞬息可到賬的資金，信用社往往要1—3天才能到賬。

(四)農村金融創新供給不足。除金融結算和少數鄉鎮開通了針對單位的代收水電費之類的中間業務外，代銷國債、基金、銀行卡等科技含量稍高的業務幾乎沒有。當農村資金需求出現多樣化，農業產業化需要大資金、大投入之時，農村信用社依然鐘情小額農貸。支農實力的制約，導致農村信用社不能根據農業種植、養殖產業化的周期規律來合理安排貸款期限。農村金融信貸服務品種創新的缺乏，造成了農民貸款難的現象，阻滯了農村經濟的發展速度。

(五)農村金融人才供給不足。農村金融從業人員來源缺乏開放性、公平性和競爭性，人員素質普遍偏低，正規高學歷人才奇缺。現有金融制度安排使農村地區很難留住優秀的金融人才。

(六)農村金融生態畸形。金融生態環境的優劣直接決定金融業的經營方向。農村金融生態畸形主要表現是農村金融環境內生畸形和社會環境外部畸形。農村金融環境內生畸形，一是經營收益低，商業銀行不愿介入。二是農村信貸成本高，商業銀行不能介入。三是銀行資產保全困難，商業銀行不敢介入。社會外部環境畸形表現在企業方面，一是企業有效抵押能力不足，難以滿足銀行貸款條件，主要是土地、房產兩證不全。二是抵押評估中介收費高，擔保中介機構缺失或擔保基金運作不到位。三是中小企業貸款、農戶貸款等特殊貸款的稅收優惠和監管豁免還沒有明確的規定，業務盲區多。表現在農民個體方面，一是農民的金融意識淡漠，投融資意識缺乏。二是金融知識宣傳不到位，農民使用金融工具和防范金融風險的能力滯后。三是農民間融資活動頻率加大，融資糾紛和債務糾紛呈上升態勢。農村經濟金融錯位導致農村資金大量外流，法制建設滯后導致金融維權難以受到保護，征信體系欠缺，導致貸款人道德風險加劇，信息披露失真導致銀企關系扭曲。

面對日益衰弱的農村金融市場，我們應從農村的現實經濟水平和經濟結構狀況出發，根據農村地區對金融服務需求的結構、數量與特征，來設計和提供相應的制度供給，這是解除農村金融抑制應遵循的基本思路。

(一)充分發揮農信社支持“三農”的核心作用

1.農信社具有交易成本最低的比較優勢。可用交易費用等制度經濟學相關理論對農信社滿足農村金融需求的優勢作一分析。

(1)交易費用是指在事前簽訂契約和事后監督與實施契約相關的事情上所花費的各種費用。具體地說，交易費用是由于以下一些活動引起的：①搜尋有關商品和要素的價格、質量信息以及潛在的買者和買者行為的信息；②價格未定時，為發現買者和賣者的真實偏好而進行的討價還價；③簽訂契約；④監督簽約方是否遵照契約行事；⑤當契約方違約時，實施契約規定并商定賠償問題，甚至訴諸法院或仲裁機構解決；⑥保護產權不受第三者的侵入。上述六項活動引起的交易費用可概括為信息費用和監督管理費用。

(2)農信社在收集貸款人信息方面具有地緣優勢，因此信息費用比商業銀行低。在農村金融市場上，農村信用社是土生土長的農村金融機構，工作人員對當地每戶農民的經濟狀況、信譽等級等十分了解，因此在審核農民貸款過程中，人力財力消耗不大。相反，商業銀行由于信息不對稱，在審核這一關就得花費大量的人力財力。由于農村地區經濟落后，交通不便、網絡普及面窄等原因，商業銀行要想獲得貸款人的第一手資料相當麻煩，因此交易費用很高。

(3)農村傳統的關系型信用決定農村信用社在貸款的監督管理費用方面比商業銀行低。長期以來，由于處于弱勢地位的農民拿不出有價值的抵押品，農民獲得正規金融機構貸款的機會很少，一般都是向親戚鄰里借錢。因此，我國農村金融基本上不是以正規合約為基礎的契約型信用，而是農戶之間依靠血緣和友情而形成的關系型信用。在這樣一個特殊的背景下，農民如果在當地信用不良，他的機會成本就相當大。而農村信用社作為土生土長的合作金融機構，可以充分利用農民的這一心態，因此在監督貸款人行為方面具有天然優勢。另外，農村信用社本身是適應農民分散的、小額的融資需求，其管理費用較為低廉。相反，商業銀行面對的是集中的、大額的融資市場，小額零售貸款的收益與所耗費的成本相比較往往無利可圖甚至虧本，這也正是近年來國有商業銀行紛紛撤離農村金融市場的原因所在。

從以上交易費用分析可以看出，農村信用社在滿足農村金融需求方面所需的信息費用和監督管理費用相對較低，能較好地節約成本，提高經濟效益。

2.為更好提供有效供給，必須對農信社進行重構。宏觀方面：(1)政府的行政干預轉向政策導向。我國農村信用社管理體制歷經多次變更，與農行脫鉤后，1997年起收歸中國人民銀行領導，而后交給地方政府。但不管是由農行、人行領導管理，還是下放給地方政府，都逃不脫官辦色彩，農民一直把農村信用社當作政府的附屬機構，而不是屬于自己的合作互助組織。因此，政府應適當退出，以政策導向、提供服務、協調關系等為主，從而為農村信用社的健康發展提供相對寬松的環境。

(2)明確農村信用社的法律地位。西方大多數國家的合作金融是在相關專門立法通過之后得到蓬勃發展的。美國有《聯邦信用社法》及各州頒布的關于信用社的法案；日本有《農業協同組合法》、《農林中央金庫法》兩部綜合性的農村合作金融法律。這些法律保護和指導著合作金融的健康發展。在我國，由于缺乏法律依據，有關部門對農村信用社的監管也是比照《商業銀行法》執行，將商業金融和合作金融混為一談。因此，在深化農村信用社改革進程中，應盡快制定《農村合作金融法》作為配套措施，對農村信用社的性質、地位、組織形式、權力義務及其與社會各方面的民事關系以法律形式確定下來。

(3)借助輿論宣傳，重塑農村信用社在農民中的形象。我國自上世紀成立的農村信用社其實是集體經濟所有制形式，它否認了個人財產所有權，農民所有財產歸集體所有、充公，最后形成吃大鍋飯的局面，農民對合作社有很多認識上的誤區。在信用社改革中，觀念的轉變至關重要，首先得讓農民對農村信用社有正確的認識，重新塑造農信社在農民中的形象，這樣農民才會心甘情愿地參與和發展農村信用社。政府可以通過各種媒體宣傳合作金融的真正原則、意義以及國外合作金融的豐富成果。

微觀方面：(1)強化約束機制，完善法人治理結構。農村信用社法人治理結構是由社員(代表)大會、理事會、監事會以及經營管理層等機構之間形成相互制衡的權責利關系的制度化表現。而長期以來，在農村，農信社三會流于形式，甚至根本就沒有建立股東會、理事會、監事會制度，約束機制徒有虛名，導致農信社出現內部人控制與外部人控制局面。所謂“內部人控制”是指農信社管理層為謀取自身利益，利用自己掌握的控制權，通過經營或決策行為而損害廣大社員利益的現象。按照國際通行的原則，農信社應是社員自愿入股，實行民主管理。而在我國由于農信社產權不明晰，社員權利沒有法律保障，民主管理流于形式，農信社權力控制在管理層手中。“外部人控制”是指外部人利用直接或間接的權力影響農村信用社管理人作出不一定符合經營原則的決策。或者說，在產權非人格化情況下，行使委托人權力的人以放棄對人的制度控制權，換取以非制度控制權控制人的行為。從農村信用社誕生之日起，農村信用社就與政府之間存在著千絲萬縷的聯系，帶有濃厚的官辦色彩。與國際通行的合作制“倒金字塔”體制相比，目前我國信用社的管理體制和權力分布形成了“正金字塔”結構。

因此，農信社改革必須解決內部人和外部人控制問題，建立現代企業的管理機制，才能適應市場經濟發展的需要。在內部，明確社員對信用社法人財產最終所有權和經營管理層對法人財產權的獨立經營權，探索對經營管理層的激勵約束機制，改革薪酬機制，防止經營管理者的短期行為和道德風險。在外部，政府對農信社的管理應逐步淡化，把信用社基本決策權交給所有者、理事會和其任命的經營管理者。

(2)提高人員素質，加強隊伍建設。農村信用社要實現最終戰略目標，實現可持續發展，必須進行資源整合，其中人力資源整合無疑是首當其沖。隨著信息產業的發展，電子商務的普及，知識的更新，農村信用社對人才的需求更大、要求更高。目前，在基層信用社的從業人員中，一線人員走向老齡化，文化偏低，對新鮮事物的適應能力明顯滯后，真正精業務、懂技術、善管理、高素質、富有開拓精神的人才不多。傳統的僵化的人事管理理念、狹小的個人發展空間、缺乏行之有效的激勵機制等問題嚴重制約了農村信用社的發展。因此，農村信用社要借改革之風，不斷完善人力資源管理體系，增強內部活力。同時，積極引進高素質人才，為農村信用社改革發展獻計獻策，真正發揮其應有的作用。

(3)農村信用社電子化建設。農村地區經濟發展落后，農村信用社系統結算工具單一、結算手段落后、結算渠道不暢，成為制約農村金融市場資金吞吐流轉、資金使用效益的“瓶頸”。因此在尚未實現計算機聯網的地區，要積極創造條件，爭取實現業務網絡化運作，例如：加快辦公自動化系統建設、加強管理決策信息系統建設等，提高金融服務效率。

總之，必須立足現實，在政府政策導向、明確法律地位、完善法人治理結構、加強隊伍建設、引進先進技術等方面重構現有的合作金融性質的農村信用社，使其成為真正意義上的農村合作金融組織。在改革過程中，需要政府、農民、農信社管理者等各方面共同協調好各方利益，以大局為重，避免“穿新鞋走舊路”的現象發生，確保通過改革使農村信用社真正成為農村金融市場的主力軍。

(二)組建和發展農村民營金融

我國農村經濟應當以民營經濟為主。農村金融機構要為農業服務，也就是為民營經濟服務。當前的農信社體制對于民營經濟而言是外生的，并不是所有的農信社都能通過改造之后和民營經濟實現對接。支持民營經濟的融資機制只能從民營經濟的資金活動中生成，它不可能從當前的農信社體制中找到生長點。也就是說，應當讓民營經濟通過內部資金融通來緩解資金供求矛盾。

民營金融的產生應當市場化、多元化。以民營銀行為例，可以從頭開始，讓具備條件的民營企業發起成立民營銀行，也可以在原有的農信社基礎上改組為民營銀行，還可以在四大國有商業銀行縣以下機構的基礎上吸收民間資本組建民營銀行。這是我國農村金融改革制度創新的重要步驟：1、通過民營銀行試點，實現制度創新，爭取盡快建立起金融機構準入、監管和退出各項規章制度。在給農信社摘除歷史包袱以后，如果仍出現經營失敗而需要退出市場的時候，應當嚴格按照退出機制清算、關門。2、通過新生的民營銀行完善金融市場競爭機制，為下一步金融改革創造較好的外部環境。3、通過新生民營銀行完善金融人才市場，大量培養合格的農村金融技工和金融家。4、通過民營銀行為廣大農村提供必要的金融服務，促進農村經濟發展。5、當民營銀行發展到一定時期，擁有足夠的資金和人才之后，應鼓勵他們通過市場競爭來兼并、收購現有的農信社。

(三)創新農村金融供給，服務新農村建設

1.創新服務新農村建設的金融供給體系

新農村建設對農村金融需求是多層次、多方面的，單靠個別金融機構無法實現農村金融的有效供給，因此，必須培育多元化、有序競爭的農村金融供給主體，促進多種金融機構的發展，提高農村金融資源配置的競爭效率和規模效益。要創建一個以政策性金融為基礎，以農村合作金融為主力，以各種所有制形式的金融組織為補充的農村金融供給體系。農業發展銀行應逐步向綜合型政策性銀行轉變，在“風險可控、保本微利”的前提下，應進一步加強對農村地區的金融服務，信貸投向逐步向農民、農業和農村經濟傾斜，重點支持農村基礎設施建設、農業科技推廣、農村環境保護等經濟效益見效慢、資金回收期長的項目，充分發揮政策性金融的支農作用。農業銀行要充分發揮商業性資金融通功能，重點滿足農村內部農業產業化經營龍頭企業的資金需求。

2.創新服務新農村建設的金融交易工具

(1)創新業務品種。面向農村不斷變化的大市場，各金融機構要積極探索新的信貸方式，創新貸款品種，開發適應科技農業、涉農企業、新時期農民生活消費的信貸業務，不斷探索、保險、證券、委托理財、信息咨詢服務等新的金融支農方式，大力開拓中間業務，創辦個人理財、、結算等業務品種和其他表外業務。積極開發支持新農村建設的金融組合產品，組織金融機構聯合發放支農銀團貸款，以此來推動“公司+農戶+市場”的農業產業化發展。

(2)創新結算手段。面向新農村建設的需要，積極構建城鄉通用的現代化支付結算系統。在充分利用人民銀行大額支付系統的基礎上，加快小額支付系統建設步伐；拓寬支付結算渠道，推廣和發展個人支票、通存通兌業務等；充分發揮農村金融機構點多面廣的優勢，大力開發農村信用卡等現代支付工具。

3.創新服務新農村建設的資金回流機制

(1)通過財政補貼、稅收減免等政策加大對農村信用社等農村金融機構的支持，通過法規及考評制度，督促金融機構履行農村服務的責任和義務，防止農村金融的“非農化”。

(2)建立財政貼息、稅收優惠等激勵機制，引導和規范商業銀行增加對“三農”的信貸資金投放。同時，立法規定商業銀行每年新增存款的一定比例投放到農業或涉農領域，要求商業銀行在縣域內所設立的分支機構的存貸比不得低于60%。

(3)積極引導郵政儲蓄資金回流農村。當前，應以新組建的郵政儲蓄銀行為契機，讓郵儲成為既吸收存款又發放貸款，兼做其他各項中間業務的金融百貨公司，擴大農村經濟活動的資金供給。

(4)建設面向農村企業、農業產業化和招商引資等領域的農村社會化綜合服務體系，通過組建小額貸款公司等形式，鼓勵和吸引各種民間資本服務“三農”。

4.創新服務新農村建設的金融制度環境

(1)構筑農村土地流轉體系。深化農地經營改革，在明確土地承包經營權法律性質和穩定土地承包關系的基礎上，將農民承包土地的經營權改革為土地使用權，由國土部門發給土地使用證，并在立法上明確規定土地使用權具有收益權、買賣權、繼承權和抵押權。

(2)建設農村信用保障體系。首先，政府和金融機構應健全信用文化，廣泛開展誠信宣傳，提高農戶的信用素質；其次，加快建設和健全企業與個人的征信系統，加快征信立法，實現銀行、政府、執法部門之間的社會信用信息數據互連互通，提高社會信息的共享程度。最后，要運用法律、制度、行政和經濟手段，健全信息披露制度，強化對失信企業和個人的約束處罰機制。

(3)健全金融法制建設，為農村金融體系的運行創造一個良好的制度環境。加快修訂《破產法》，加強對農村債務人的約束。執法部門應完善執法環節，強化公平執法，提高執法力度，保護農村金融債權，維護農村金融秩序。wWw.gWyoO

(4)建立農業保險制度。在社會主義新農村建設的重大決策中，要盡快建立農業農村政策性保險制度，把農業保險納入農業經濟發展的總體規劃，組建多種形式的農業保險組織，開發符合農村實際的農業保險業務；運用財政、稅收、金融、再保險等經濟手段支持和促進農業農村保險發展，逐步建立多層次體系、多渠道支持、多主體經營的農業農村保險體系。

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