農村金融立法困境與破解路徑

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摘要：鄉村振興的推進激發了農村地區發展的活力，導致農村地區的金融需求增加，但由于農村金融立法不完善，部分農村經營主體面臨融資難問題。為改善這一現狀，應從立法層面完善農村金融法律制度，為農民及新型農業經營主體融資提供法律依據，切實保障農村生產經營主體的金融需求得到有效滿足，并降低農村金融機構的融資風險。

關鍵詞：鄉村振興；農村金融；法律法規；抵押擔保；法律監管

伴隨鄉村振興戰略的推進，農民及新型農業經營主體的融資需求越來越強烈。農村金融發展的關鍵在于立法，只有針對農村金融進行科學立法，以更完備的法律規制來推動農村金融發展，為農村提供充足的資金來源，才能夠更好地實現鄉村振興目標。

一、鄉村振興中農村金融市場需求與供給現狀

（一）農村金融市場供需不對稱。當前我國農村金融市場供需之間存在結構性矛盾。一方面，農村金融市場供給不足。改革開放以來，我國國有銀行開始走商業化道路，農村市場不再成為國有銀行的重點發展領域，造成了農村金融領域的資金嚴重外流，加之農村信用社和郵儲銀行在很長一段時間，并沒有對農村投入大量資金，導致農村金融市場長期缺少有效供給。另一方面，農村金融機構供給主體相對較少。特別是很多落后地區，主要分布的金融機構，以農村信用合作社為主，金融機構雖然在不斷發展和調整布局，但仍難以滿足當前農村金融市場的多元化需求。（二）農村內部融資需求分化。隨著農村經濟社會不斷向前發展，農民的融資需求更為多元化，農村內部融資需求分化。在市場經濟條件下，雖然我國農業現代化建設取得了階段性成就，但從當前我國農業仍以小規模經營為主，由于農民的觀念比較保守，在不考慮外界融資的情況下，以農民現有的資金難以實現大規模經營。規模經營的新型農業經營主體在融資上占有一定優勢，與普通農民相比，金融機構更傾向于為新型農業經營主體提供信貸服務。在金融市場優勝劣汰的作用下，農民屬于金融市場上的弱勢群體，而新型農業經營主體分流了金融機構的信貸規模，導致農村內部融資需求出現兩極分化。

二、鄉村振興中農村金融立法困境的表現

鄉村振興背景下，要想解決農村金融問題，緩解農民融資壓力，就要從根本上解決問題。現階段制約農村金融市場規范發展的主要因素之一是法律因素。為此，需加強農村金融立法，破解農村金融立法困境。（一）農民融資類法律缺位。從當前我國金融法律體系看，涉及農民融資的法律內容相對較少，更多是從社會人角度對資主體、融資內容和融資程序進行規定。如《商業銀行法》第4章的第35條明確規定，商業銀行在進行貸款時，要對借款人的用途能力和還款方式等內容進行嚴格審查，同時在信貸過程中應該實現審貸分離，在審查基礎上應嚴格履行審批程序。第36條明確規定，商業銀行在貸款時需要對擔保人的抵押物償還能力、置物的價值和抵押質權等相關信息進行嚴格審查。由此可見，商業銀行在信貸過程中對貸款人的資質要求比較高。首先，商業銀行嚴格實施審查制度，將許多農民排除在融資業務范圍之外。其次，即使農民的抵押物滿足了銀行貸款的要求，但很多農民提供的抵押物變現較難，很多商業銀行并不愿意為農民進行貸款。同時我國現行的《保險法》對于農業保險條例規定較為模糊，難以為農民進行財產險投保。（二）農民融資抵押擔保立法不足。我國涉及融資抵押擔保的相關法律主要有《擔保法》《物權法》《中華人民共和國民法通則》《合同法》等。但這些法律更多是從宏觀層面對擔保相關問題進行原則規定，在具體操作工作層面，并沒有針對農民個體融資擔保相關活動進行細致規定，因此在實踐性和操作上大打折扣。在現行的法律制度規定下，農村土地財產權還無法成為擔保抵押主體，雖然國家已經放開了土地承包經營權抵押，但在具體實踐過程中缺少完善的法律保障，在一定程度上影響了農民融資擔保。當前國家正在積極探究“兩權”抵押，但在具體落實過程中，還需要多個部門密切配合，特別是金融主管部門需要對商業銀行進行積極引導，并鼓勵商業銀行進行主動探索和總結經驗，只有形成一系列的完備體系，兩權抵押融資才能夠有序開展。由于各地的標準不一，最終難以形成統一有效的方式方法。（三）農民融資法律監管缺位。為了有效監管金融機構的金融行為，國家出臺了《銀行業監督管理法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國人民銀行法》《保險法》等法律制度，同時各部門也出臺了配套規章制度。這些法律監管的范圍包含在我國設立的商業銀行、農村信用合作社等吸收公共存款的各類金融機構，也包含當前對農村經濟社會發展至關重要的政策性銀行，基本涵蓋了農村金融領域的所有金融機構，其立法的主要目的是為商業銀行提供更好的金融環境，通過統一監管，防止金融腐敗，但由于這些法律監管制度并沒有考慮到農村金融信貸的特殊性，在具體操作過程中還存在一定的弊端。同時作為政策性銀行，中國農業發展銀行對于農村經濟社會發展起著重要作用，但在銀行監管方式和內容上仍然與其他商業銀行一概而論，也沒有針對政策性銀行的特殊性進行專門立法，或提出更為有效的監管方法。對于村鎮銀行和農村信用合作社，國家沒有出臺針對性的法律制度，僅有的規范性文件法律地位階較低，難以對這些金融機構起到良好的法律監管作用。此外，新型農業經營主體是當前農村金融服務的重要對象，特別是在國家政策支持之下，新型農業經營主體發展迅猛，已經成為推動農村經濟社會發展的核心力量。當前農村金融對于如何服務新型農業經營主體的相關法律法規還不夠健全，特別是與其他法律法規缺少有效銜接。例如，新型農業經營主體成員將土地承包權入股，這就涉及抵押擔保，土地管理等諸多法律法規，單從新型農業經營主體的相關規定看，無論是國家層面的立法還是地方政府的實施辦法和配套措施，更多是從原則上進行的規定，并沒有與其他相關法律法規進行有效銜接。

三、鄉村振興中農村金融立法困境的破解之道

鄉村振興背景下，要想解決農村金融發展問題，滿足農民和新型農業經營主體金融服務需求，就必須深化農村改革。通過健全立法體系，解決農村金融立法困境，提升法律制度的針對性和有效性，更好地為鄉村振興服務。（一）建立農村金融扶貧基本法。農村金融精準扶貧是解決農村貧困問題，推進農村經濟社會發展的重要途徑，在鄉村振興背景之下，農村金融法律體系建設應該與精準扶貧工作有效結合，通過建立農村金融扶貧基本法，統籌農村金融扶貧規范，充分發揮農村金融作用，助力農村精準扶貧，滿足貧困戶的信貸需求。制定《農村金融法》，明確規定農村金融扶貧的具體形式內容，并將其作為農村金融精準扶貧的基本規范，確保農民基本金融權利得以有效實施，以合作金融、商業金融、政策金融和民間金融等多元化的形式構建農村金融扶貧機制，充分發揮金融機構和政府的引導和推動作用，加強對農村金融供給和資金使用的有效監管。明確農村金融機構的服務產品供給，農村金融的監管形式，農村金融機構的扶貧激勵措施和約束機制，農村金融機構對貧困群眾的資金配置等相關問題。明確經營機構、政府社會組織、新型農業經營主體、貧困農民在農村金融扶貧工作中的基本權利和義務，強化農村金融精準扶貧的整體性和統一性，提升農村金融扶貧的權威性和針對性。（二）農村金融機構合作立法。推進農村金融機構合作立法，通過法律形式建立專門面向農村金融機構的法律體系。當前我國農村金融機構主要是國有商業銀行、農村信用社和政策性銀行等金融組織，這些金融機構有的是針對經濟發展單獨設立的，如村鎮銀行和農村信用合作社，這些銀行的主要任務是支持農業發展，扶持農村建設，緩解農民解決生產過程中的資金需求，因此對于這類商業銀行在法律規定上應該與其他國有商業銀行有所區分。這就需要國家在農村金融機構合作立法上，明確涉農金融機構在農村金融市場上的風險問題和性的問題，提出有針對性的農村金融市場制度機制，并在此基礎之上，針對農村信用合作社和村鎮銀行等涉農銀行，構建完善的法律體系，支持此類金融機構發展，激活農村金融市場。此外，還要注重農村金融立法與其他相關法律的銜接，避免在具體落實過程中出現沖突和矛盾，為農村金融活動提供堅實的法律依據。（三）完善針對農村產權體系的抵押登記制度。允許對農業用地的農業生產用房進行物權登記，完善農村產權體系登記制度，在具體落實過程中，應當對限制農村產權抵押登記的相關制度和法律予以修訂，允許農業用地修建的農業生產用房，以物權形式進行登記，允許土地使用權隨房屋所有權轉移而轉移。適當調整農房抵押登記相關制度，對《房屋登記辦法》中農房轉移登記相關條款進行調整，暢通抵押登記渠道。在兩權抵押試點經驗總結基礎上，注重與其他法律的有效銜接，特別是對《物權法》和《擔保法》涉及農村產權抵押限制的相關規定進行修訂，取消宅基地使用權和土地經營權的抵押限制，允許宅基地使用權和土地經營權進行期限抵押，進一步盤活農村土地產權，推動農村金融創新。總之，農村金融立法工作是一項系統工程，既需要國家的宏觀把控和具體部署，也需要金融機構的密切配合，同時還需要相關部門的緊密支持，當前農村金融法律制度體系建設，既是推動農村經濟社會發展的現實需要，也是解決農村金融政策異化的根本路徑，因此，必須尋求農村金融立法困境的破解之道，為農村金融可持續發展提供法律保障。

參考文獻

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作者：袁文