高速公路經營企業投融資實踐研究

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摘要:高速公路作為國家重大基礎產業，具有車速高、通行能力大、運輸費用省、行車安全等多重優點，對于促進區域經濟發展、提高百姓消費及生活水平等方面都具有重要意義。同時，高速公路建設的資金需求量大、投資回收期長，對融資規模等要求較高。本文依托課題研究成果，總結各地高速公路經營企業在投融資創新實踐方面的典型做法，分析當前面臨的主要問題并提出措施建議，對高速公路行業的創新投融資模式具有借鑒意義。

關鍵詞:高速公路;投融資創新;融資實踐;專項債券;轉型升級

2014年以來，隨著國家財稅體制改革的不斷推進，給高速公路建設項目的投融資帶來巨大的機遇和挑戰。如何實現高速公路建設、運營的良性循環，解決新建項目資金籌措和已通車項目的還本付息等，各地做了諸多探索，并取得一定成效。

一、高速公路經營企業投融資創新做法

(一)用好用活收費公路專項債券工具。2017年，交通運輸部聯合財政部印發《地方政府收費公路專項債券管理辦法》，建立收費公路專項債券制度，取得收費公路投融資改革重要突破。2017年、2018年和2019年，全國發行收費公路專項債券分別為440億元、750億元和1544億元，同比增長70%和106%，實現較大飛躍。分結構看，2017年至2019年新發行收費公路專項債券平均年限分別為7.9年、9.1年和13.5年，呈逐漸拉長趨勢;2017年至2019年新發行收費公路專項債券平均利率分別為4.15%、4.02%和3.62%，呈逐漸下降趨勢。(二)創新PPP模式用于高速公路項目。各級地方政府和高速公路經營企業貫徹落實黨中央、國務院關于大力推行PPP的要求，在過去幾年經驗積累基礎上，不斷創新完善PPP模式在新建和存量項目的實踐。1.創新PPP項目補貼機制和合作方式。貴州省自2007年在全國率先創新采取“BOT(建設/運營/移交)+EPC(設計/采購/施工)”模式建設實施貴陽至都勻高速公路以來，大膽探索、勇于嘗試，進一步實踐了“BOT+EPC+政府補助”“股權合作+BOT+EPC+運營期補貼”等多種PPP有效形式，已成功吸引中國交建、中國建筑、中冶集團、四川路橋及省屬的貴州交建集團等央地企業積極參與高速公路項目投資，有力助推交通基礎設施的跨越式發展。2.探索省級平臺、沿線政府、社會資本三方合作模式。河南省創新采取省級交通投融資平臺與項目沿線政府、社會資本三方合作建設高速公路新模式。在各項目沿線政府配套“項目凈地+20%財政補貼”基礎上，積極引入綜合實力強、信譽好、建設運營管理經驗豐富的大型社會企業與省級兩大交通投融資平臺共同建設高速公路，目前已與中國交建、中國鐵建、綠地集團、黑龍江農墾等大型企業簽訂20多個高速公路項目合作協議，簽約總里程1500公里以上，引進大型企業投資近千億元，有效破解了高速公路建設資金難題。3.盤活高速公路存量項目。吉林省將通化至梅河高速公路項目作為存量PPP改造試點項目，化解政府債務43億元，回收項目資本金約27億元，安排用于普通公路等基礎設施建設。安徽省某市將已建成的省道項目轉型為以“通行費收入+可行性缺口補助”付費機制的經營性PPP項目，政府方承諾給予最低通行費需求收入補貼，超過部分由項目公司享有。(三)大力推進高速經營企業轉型升級。各地主動適應改革形勢要求，采取多種措施積極逐步推進高速投融資平臺轉型發展，確保經營企業按照市場化方式投入交通建設領域。1.通過功能整合打造大交通平臺。浙江省以省級高速公路、鐵路、水運、機場基礎設施投融資為主，打造統一的省級交通投融資平臺———浙江省交通投資集團和省鐵路投資集團。江蘇交通控股負責全省高速公路、鐵路、機場、港口、碼頭等重點交通基礎設施建設的投融資，全省高速公路的運營和管理，以及相關競爭性公司的資產和市場經營管理。浙江、江蘇兩省構建大交通投資管理，通過資產重組和資本運作構建大交通協調發展的主業格局，以豐補欠，以好帶差，統籌長中短期平衡，為完成交通建設投融資任務提供有力支撐。2.積極打造省級新平臺。2015年，山東省在國內率先成立齊魯交通發展集團，作為省政府批準成立的省管功能型國有資本投資運營公司、省內交通運輸事業發展和重大交通項目的投融資主體，負責全省大部分高速公路的運營管理，承擔省政府賦予的重大交通項目建設任務，對非公路類交通資產進行盤活整合和運營管理。2017年，陜西省新組建設立陜西省交通投資集團有限公司，由省政府通過劃轉采礦權、探礦權等，實現礦產資源貨幣化和債務股權化，推動綜合交通產業聚集發展，加快促進交通產融結合。3.積極發展投資建設一體化模式。比較有代表性的是齊魯交通發展集團推行的收費公路投資建設一體化模式。該模式核心是引入建設施工方參與收費公路建設項目的投資，施工方持有項目公司股權，有利于降低高速公路經營企業資產負債率，緩解融資壓力，也有利于對施工質量的把控。(四)推動多種直接融資方式合力發展。近年來，各地高速公路經營企業積極拓展融資渠道、創新融資方式，拓展產業鏈金融業務，著力降低融資成本、保障資金安全，化解融資風險。1.債券融資。高速公路經營企業不斷借助債券市場的發展，積極運用公司債、企業債、中期票據、短融、超短融等多種債券融資方式，提高直接融資比例，降低融資成本。據不完全統計，全國共有29家省級高速公路企業發行各類債券超過1萬億元，多數高速公司債券融資量在本省各類企業中排名位居前列。此外，高速公司也積極參與國內金融產品設計與實施的創新。比如，貴州高速在全國銀行間市場成功發行全國首單扶貧中期票據;江蘇交控發行國內首單超長期中期票據;甘肅公航旅、安徽交控和成都交投等企業不斷嘗試發行境外債券，從依靠國內資本市場的“單車道”逐步進入境內外融資協調發展的“雙車道”。2.資產證券化。2017年，江蘇高速成功發行了高速公路車輛通行費收益權資產支持專項計劃，信用評級AA+，發行規模7億元，發行票面利率在4.5%左右。2019年，齊魯交通成功發行全國首單高速公路廣告經營收益權資產支持票據ABN融資項目，票面利率3.9%，創山東省企業資產證券化項目最低發行利率。3.債轉股。據了解，山東高速、甘肅公航旅、河北交投、貴州高速等數家公司與農業、工商、建設、郵儲、交通等銀行合作探索實踐債轉股，籌集資金主要用于置換前期投入項目資本金、補充在建項目建設資金及歸還銀行貸款等。4.設立財務公司做好集團“內部銀行”金融服務。截至目前，湖南高速、江蘇交控、浙江交投、廣西交投、中交、廣東交通、湖北交投和江西高速等8家高速企業已成立財務公司，大大提高了高速集團公司資金管控能力、保障集團資金需求、降低財務成本、提高資金收益。(五)積極挖掘路衍經濟盤活存量資產。高速公路線長、點多、面廣，擁有豐富的沿線線路、路面、通信設施等資源，在高速公路沿線以及服務區、互通區、收費站等擁有可觀的土地資源，依托高速公路生產經營匯聚有大量的ETC數據、客戶信息、物流信息等信息資源，盤活高速公路的附屬資產和衍生資產，實施綜合開發利用，往往意味著巨大的經濟效益。從各地實踐看，路衍經濟廣泛涵蓋了綜合商體(超市購物、餐飲住宿、休閑娛樂)、汽車維修與加油、停車場，以及沿路的綠色種植(養殖)、通信設施租賃、新能源、物流、旅游、智慧交通等業務，體現了高速公路產業的轉型升級和服務升級。(六)不斷探索實現收費公路權益上市通過收費公路權益上市，有助于改善資產負債結構，提高公司治理水平，還能有效提升企業品牌價值和市場影響力。截至目前，我國以路橋收費為主營業務的上市公司共26家，其中21家在境內上市、5家在香港聯交所上市。1.招商公路吸收合并華北高速上市。2017年，招商公路以發行A股股份的方式按換股比例為1:0.6956吸收合并華北高速，在深交所成功上市。作為招商局集團公路板塊的旗艦企業，招商公路主要從事經營性收費公路的投資及專業化運營管理，經營范圍涵蓋公路投資運營、產業科技、智慧交通、招商生態業務板塊，目前投資經營的收費公路總里程達8354公里，已成長為中國投資經營里程最長、覆蓋區域最廣、產業鏈最完整的綜合性公路投資運營服務商。2.齊魯高速登陸香港上市。2018年，齊魯高速在香港聯交所主板成功掛牌上市，成為山東省高速公路板塊首家境外上市公司。齊魯高速主要運營管理濟菏高速公路，收費里程153.6公里，成功上市后由一家僅運營一條高速公路、有期限經營的公司，變為一家經營多條高速公路、永續經營的公司;搭建了齊魯交通發展集團控股的海外資本運作平臺，放大了國有資本功能，為新舊動能轉換提供堅實有力的交通保障。3.山西路橋借殼上市情況。2017年，山西省政府提出重組山西三維，打造全省高速公路上市平臺。2017年5月，陽煤集團所持山西三維股權劃轉至山西路橋集團。上市公司將部分虧損嚴重的化工資產進行剝離，同時山西路橋集團將下屬榆和高速公路注入，置換差額部分由上市公司以現金方式向山西路橋集團予以支付。2017年6月，重組完成。大股東承諾未來三年將繼續注入資產。通過上述分析可以看出，近年來，高速公路經營企業項目管理能力不斷提高，依托路衍經濟拓展經營的能力不斷增強，市場化融資方式多元且融資優勢不斷突顯，為我國高速公路事業健康可持續發展做出了突出貢獻。

二、高速公路投融資創新面臨的主要問題

(一)高速公路投資資金量大回報周期長。高速公路項目建設投資巨大，需要通過采用PPP、資產證券化、產業投資基金等多種形式創新融資模式，解決融資問題;需要優化財務報表，解決出表問題。從已投入運營的經營性高速公路收費收入來看，2018年全國平均為456萬元/公里，遠高于全國收費公路的330萬元/公里，但相對建設投資和管養支出來說，收回成本并獲取合理回報周期仍較長。據統計，從擬采用PPP模式的入庫項目來看，平均投資回報率呈逐步走低趨勢，2015到2017年分別為8.04%、6.66%和6.3%。(二)受區域經濟與發展影響交通量差異明顯。根據對部分省份高速公路貨車流量數據統計分析來看，高速公路貨車流量與區域經濟發展高度同步相關。分區域來看，東部地區已建成高速公路的交通量明顯高于中部、西部地區。中西部地區隨著國家戰略傾斜、加大建設投入和路成網，交通量增長較快，如西南地區近年來經濟增長勢頭較快的趨勢也反映到高速公路交通量的增長上來。總體而言，欠發達地區高速公路投融資創新面臨更大挑戰。(三)公路PPP項目實施推進仍面臨較大困難和風險。首先，部分省份將國家高速公路、普通國道等重大項目實施運作事項下放至市縣級政府，由市縣政府承擔這些重大項目的前期工作論證、溝通協調工作以及缺口性財力支出，導致部分項目前期工作推進程序復雜、溝通協調不暢，影響項目推進效率，也因市縣政府財政收支矛盾不斷加劇，可動用財力有限，從而加劇項目實施風險。其次，隨著公路網不斷加密及新建項目施工難度較大、建造成本不斷提高，不少項目投資回報率低、投資回收期長。要使項目具備吸引社會資本參與的能力，地方政府需要給予較大比例支持。但受各地財政收支矛盾加劇等因素影響，各地政府能夠用于PPP項目投資補助的資金和優惠條件有限。此外，一些地方政府在推進項目過程中更關注PPP的融資功能，對項目全生命周期的高效管理、績效評價體系建設等方面考慮不夠，導致項目政企合作過程或將出現較多摩擦。(四)新建項目普遍存在較長虧損期，公司資產負債約束壓力大。從國內看，各省市高速公路經營企業多為不僅肩負著落實政策目標，也履行著社會責任這一重任。新建項目往往所處地質條件復雜、造價高、車流量不樂觀，在有限的收費期限內尤其是運營初期出現項目虧損狀況較為普遍、嚴峻。一方面公司在財政資金支持有限的前提下，需滿足項目資本金為非債務性資金的要求，另一方面還需要在項目運營初期甚至較長一段時間內解決運營期融資難題，加之部分省份建設任務依然繁重，多重因素疊加導致企業資金缺口持續擴大，公司資產負債約束壓力大。

三、措施建議

(一)加大各級財政資金和地方政府債券支持力度。建立交通運輸發展規劃資金保障能力評估制度，努力做到規劃與財力相適應。在項目可行性研究階段，充分論證建設項目資金平衡方案，明確資金來源及規模，對有財政資金安排的項目開展財政承受能力評估論證，確保項目所在地政府財力可承受。適度增加收費公路專項債的規模，按照收費公路整個收費期所獲得的預期收益來確定各地專項債券規模，在分配額度時適度向有一定財力支撐的地區傾斜，以促進這些地區補上交通發展的短板、服務當地經濟社會發展。(二)從政府能力建設、完善制度體系、靈活政策等多方面推進公路。PPP市場規范、高效、高質量發展具體內容包括:及時轉變和深化各地對PPP的認識，樹立規范、高質量發展PPP理念，加強培訓和政策宣貫，著力提高地方政府PPP認識水平和實施能力，做好項目的“規劃師”和“裁判員”;加快研究制定交通運輸PPP項目監督和績效評價指導文件，有效指導各地交通運輸部門高效開展PPP項目管理，著力提升政府機構能力建設，提高PPP績效評價與管理的質量和水準;靈活土地等政策，充分挖掘交通外溢效應反哺交通，調動地方積極性，將受益土地、旅游等經營性資源與公路打捆綜合開發，提高項目的經濟效益和實施的可行性，實現資源的集約高效利用。(三)做好發展路衍經濟布局謀劃。高速公路經營企業應深度參與路衍經濟開發的頂層設計，將公司的定位、戰略和發展思路與路徑經濟開發緊密結合起來，將當前推進的重點在建和擬建項目與路衍經濟開發結合起來。同時應深入調研和論證，針對每個項目特點開展路衍經濟開發。對傳統路衍經濟業務，包括能源銷售、服務區綜合商體、廣告設施等，貫徹新理念，采用新模式，高舉高打形成自己的路衍經濟品牌;深挖項目自身特色與資源稟賦，一路一策，積極發展旅游資源開發、物流園區開發、光伏發電等新興業務領域;積極跟蹤技術和政策變化，做好近期與遠期統籌規劃，適時發力智慧交通、智慧物流和新能源等業務領域，引領發展新動力。(四)進一步探索收費公路權益上市。一方面，考慮到當前新建收費公路項目收益難以達到股東對上市資產回報率要求，高速公路經營企業可將高速公路改擴建、經濟效益較好的存量高速公路項目作為上市的重點。另一方面，考慮到IPO上市周期較長，當前股市總體低迷，公路經營企業可以借助現有的上市公司，通過資產重組、注入等方式，實現借殼上市，縮短上市周期。此外，積極與有關交通運輸主管部門匯報溝通，盡快理清擬上市收費公路項目土地權屬，獲取土地使用權證。

參考文獻:

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［2］謝煊，孫潔，劉英志.英國開展公私合作項目建設的經驗及借鑒［J］．中國財政，2014(1):66－69．

作者:周勇 鄒光華