資本項目外匯管理探討

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摘要:近年來，資本項目外匯管理工作落實“五個轉變”理念，促進貿易投資便利化，資本項下外匯管理改革進程持續推進。資本項目外匯管理改革的目標和方式逐步明晰。現就資本項目政策變化后如何開展事后監管工作展開調研，并就如何轉變外匯事后監管工作理念和宜采取的對策提出相關建議。

關鍵詞:外匯管理；監管

隨著國家資本項目外匯管理改革政策密集出臺，我國資本項目外匯管理工作的內容發生了巨大變化，也對新形勢下資本項目事后監管工作的理念、原則、成效、手段等提出了更高的要求，改革目標和管理方式進一步明晰。

一、資本項目新政實施導致事后監管工作的新變化

資本項目新政實施旨在改變資本項目外匯管理的理念和職能，通過加強資本項目業務數據的收集，將監管重點由事前審批轉變為事中和事后管理，加強對銀行業務的合規監管，并以此為契機，推進我國資本項目可兌換進程。（一）外匯管理職能變化。自2015年起，我國直接投資外匯管理轉變為以企業直接投資基本信息采集和外國投資者權益登記下放給銀行辦理，基本全部取消直接投資外匯管理的行政審批，將管理重心由事前審核轉變為事中和事后管理，基本形成了“登記為主、銀行聯動、重在監測”的新模式，由重流出的危機管理向均衡管理轉型，以及由重審批管理向重監測分析和非現場核查的職能轉化。（二）數據來源結構變化。隨著資本項目信息系統上線運行，我國資本項目外匯數據來源極大豐富。全國所有外匯指定銀行自身、代客的全口徑資本項目業務數據以及資本項目賬戶每日收、支、余數據全部按外匯局的數據結構要求納入資本項目信息系統。可以說資本項目外匯管理“大數據”時代已經來臨，并且上述數據實現了在總局的云存取和云計算。全國資本項目業務數據的收集、分析、管理、存儲以及數據分配方式已經徹底轉變。（三）銀行業務要求變化。本輪資本項目外匯管理改革的主要表現形式是取消外匯局核準類事項，將相關合規性審核直接交由外匯指定銀行把關處理，要求銀行在業務處理過程中及時、完整反饋、查詢資本項目系統相關登記信息后，直接為企業辦理相關業務，并通過信息系統反饋相關資金流動和匯兌信息。銀行履行真實性審核和數據報送的責任大幅增加，外匯局對銀行的合規監管要求也同時提升。（四）主體監管模式變化。資本項目信息管理系統上線后，資本項目各項業務系統數據得以有效整合，目的是建成一個綜合的、面向主體的資本項目信息管理系統，改變原有按交易行為和業務性質的監管模式。資本項目外匯業務監管對象也逐步從企業轉向對外匯指定銀行的合規性監管。（五）市場政策預期變化。近年來，資本項目外匯管理部門不斷簡政放權，旨在推進資本項目業務的便利化。隨著人民幣國際化進程的加快，市場對資本項目可兌換的呼聲和預期逐步加大。外匯局亦把加快資本項目業務的便利化作為推進資本項目可兌換的基礎和手段，且已給相當一部分涉匯主體帶來我國資本項目已經或即將可兌換的強烈政策預期。

二、對資本項下外匯業務事后監管工作的幾點思考

資本項目政策變化后，對資本項目事后監管工作的影響主要表現在以下幾方面：(一)法規競合、主體競合現象多，外匯業務事后監管易受挈肘。隨著外匯管理信息化水平的提升和外匯改革政策密集出臺，資本項下銀行外匯業務事后監管中常常會發現同一違規行為出現程序性違規與實質性違規競合，如銀行不在資本項目信息系統登記相關業務信息，是屬于違規辦理資本項目業務還是違反外匯登記的行為；內部管轄之間的競合，如銀行資本項目業務未申報，核查主體是國際收支部門還是資本項目管理部門或是外匯檢查部門；銀行、企業違規主體責任的競合，主要是資本項下業務違規是否必須采取雙罰制原則等情況，由于缺乏政策指導，基層外匯部門在外匯業務事后監管工作在遇到上述問題時易受挈肘。(二)外匯管理改革對資本項目外匯業務事后監管提出極大挑戰。近年來外匯局在深化以簡政放權為主要形式的改革進程中，對改革后所出現的異常資金大進大出等資本項目管理沒有留足政策儲備和應對手段，造成外匯業務事后監管逐漸失去抓手。隨著資本項目可兌換目標逐步推進，資本項目外匯業務事后監管的內容和方式則可能又將發生重大改變。特別是近兩年來，我國跨境收支形勢發生了反轉變化，由之前的人民幣單向升值和境內外正向利差引致的跨境資金集中性性流入，演變為2016年以來出現的資金規模性流出。在此背景下，特別是當前資本項目外匯管理“控流出”形勢下，相關外匯管理政策，包括銀行執行外匯管理規定考核辦法亟需予以跟進，圍繞內控指標考核和風險性考核等指標，重新增設部分促進國際收支平衡的相應指標。(三)非現場核查、檢查職能相重疊，資本項下事后監管有局限。目前外匯檢查部門也將外匯非現場檢查作為開展外匯檢要手段和方式。資本項目業務部門的非現場核查與外匯檢查部門非現場檢查的政策法規依據、數據來源、分析方式、調查主體等方面基本類似，所以非現場核查與非現場檢查的結果往往趨于一致。由于外匯局資本項目非現場核查、檢查職責缺乏頂層設計又各自為政，資本項目部門可按分類管理的方式對違規主體進行約談或降級等處罰，如按目前已有的資本項目“黑名單”制度進行分類監管，而不是優先選擇向外匯檢查部門移交，而外匯檢查以經濟處罰為主，易造成外匯違規主體的違法后果不平衡、不一致現象。因此亟需合理界定和發揮資本業務核查和外匯檢查的各自職能，降低監管成本，提升監管成效。(四)對外匯指定銀行違規處理任重道遠。近年來外匯檢查部門查處了大量非法結匯和擅自改變結匯資金用途的案件，但外匯指定銀行同時被認定違反規定辦理資本項目業務或違反規定辦理結匯業務而受到處罰還不很普遍。從邏輯關系上說，沒有外匯指定銀行違反規定辦理資本項目業務或違反規定辦理結匯業務，則不會發生企業非法結匯和擅自改變結匯資金用途的行為，因此對外匯指定銀行的違規辦理業務的處罰不夠，在一定程度上縱容了企業非法結匯和擅自改變結匯資金用途等行為的發生。

三、新形勢下做好資本項目事后監管工作的建議

為應對資本項目管理改革和轉型，進一步做好新形勢下外匯事后監管工作，各級外匯管理部門宜未雨綢繆，早做規劃，調整思路，調整方法，為外匯管理工作的轉型做足準備。(一)加強外匯業務部門間合作，改善外匯事后監管的組織方式。因為外匯非現場核查與非現場檢查分屬外匯局內部不同部門組織實施，且目的和結果非常接近，故建議在總局層面整合外匯非現場核查與非現場檢查的人力資源，以提高分析能力，確定外匯非現場核查與非現場檢查的業務分工和監管重點，明確外匯非現場核查與非現場檢查數據的利用方式，統一外匯非現場核查與非現場檢查數據線索的處理政策。為此建議：一是完善外匯執法依據。資本項目政策調整后，外匯檢查的案由和定性依據發生重要變化，亟需轉變外匯檢查理念，加強對資本項目政策變化的研究，梳理和總結外匯檢查實務，完善外匯檢查的執法依據和業務指引，充分發揮外匯檢查是政策校驗器和形勢探測器的功能和作用。二是改變外匯檢查分工。對于資本項目管理部門在日常監管中加強監測和核查中發現的一些常見、金額較小的一般違規行為，事實清楚，證據確鑿的程序性違規行為，以及可以按照簡易程序處理的違規行為交由資本項目管理部門直接查處。三是加強重點案件檢查力度。針對情節復雜、金額較大、影響較大的違規行為，以及對業務主體的全面檢查由檢查部門立案查處，提高案件查處的整體效率。(二)強化外匯業務數據收集，提升外匯數據分析能力。由于資本項目外匯數據來源的擴大，外匯業務非現場檢查需要對大數據進行恰當地管理、建模、分享和轉化，從中提取出新的檢查線索，做出新的檢查決策和策略選擇。為此建議一是各級外匯管理部門群策群力，共同參與對資本項目外匯數據的分析研究；二是適當對非現場檢查系統的軟件開發設計外包，進一步完善系統功能，提高系統的穩定性和運行速度，確保各級外匯管理部門能夠順暢使用，并在此基礎上增加外匯事后監管數據分析的專業化和智能化水平；三是增加非結構化外匯業務數據收集，豐富外匯事后監管數據來源，建立各類數據多層次分析指標，引導涉匯主體合規經營，加強跨境資金流動的分析預警作用，提升外匯事后監管能力，為管理層提供決策參考。(三)合理擺布外匯監管資源，增強資本項下外匯業務事后監管工作的及時性。鑒于外匯實務中，跨境交易和本外幣轉換的越來越快，一些外匯違規行為，違規主體更加注重資金的轉移速度，留給外匯管理部門的監管窗口期也越來越短，外匯管理部門必須提高快速反應能力，積極應對政策和實務的不斷變化，為此建議一是加快外匯非現場核查與非現場檢查的頻率和排查精準度，及時發現和向現場檢查人員移交案件線索，將貨幣政策與外匯政策有機結合，對跨境資金從外匯資金流動到本外幣資金轉換到人民幣資金的最終使用實現持續、全口徑的跟蹤監管，構建本外幣一體化監管的基本框架，進一步改進外匯行政執法的工作手段和工作方法；二是提高外匯管理的響應速度，加快節奏，在確定違法事實，固化證據等工作中，做到有的放矢，及時有效地履行職責，打擊異常資金流動；三是針對當前外匯形勢，細化銀行展業原則執行標準，根據業務種類明確審核材料種類和數量，不僅有利于幫助銀行提高展業執行標準的可執行性；同時也使監管標準有章可循、有據可依，對于評判銀行展業原則執行情況做到一目了然，客觀公正。通過將事后監管著力點前移，將跨境支付業務由事后被動應對轉變為主動預防，來達到減少和降低非合理性支出交易規模的目的，為“控流出、促平衡”政策實施打下基礎并創造有利條件。(四)完善主體管理，豐富外匯事后監督的手段。各級外匯管理部門應當繼續落實外匯管理“五個轉變”的理念，待續推進主體監管工作，豐富主體監管的內涵。一是推進主體分類監管，按照主體外匯經營和執行政策的情況進行分類，對規范的企業加強外匯服務，對重點關注和發生違規的企業加強監測和督查；二是拓寬檢查手段，強化對企業外匯收支數據分析的同時，還應注重對企業年報數據、財務報表、并購交易進行研究和應用，提高外匯事后監管成效；三是完善信用考評，通過誠信宣傳、行政處罰、負面信息披露等舉措整體推進涉匯主體的信用考評，優化外匯經營環境和外匯信用體系。（五）改善外匯業務培訓，提高外匯管理從業人員的專業勝任能力。針對新形勢下資本項下外匯業務事后監管工作的要求，外匯管理人員迫切需要加強政策學習和知識更新，為此建議一是推進外匯業務分級、分類培訓的新方式，不斷增強培訓工作的針對性和有效性；二是積極探索并科學確定培訓對象、精心設計培訓內容、方式和渠道，以提高外匯業務培訓效果，全面提升資本項目外匯業務人員的專業勝任能力。三是通過培訓交流，加強外匯管理人員的綜合監管和風險防控能力，為健全跨境資本雙向流動監測和分析探索外匯管理事后監管的新方法。

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作者:陸萍 單位:中國人民銀行阜寧縣支行