經濟全球化稅收調控職能論文

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我國加入WTO后，隨著我國經濟與全球經濟的融合，對政府的宏觀調控能力提出了更高要求。稅收作為政府宏觀調控的重要工具，如何應對國內國際經濟環境的變化，更好地參與國家的宏觀調控，謀求經濟全球化的利益，是當前亟待研究的一項重要課題。

一、稅收調控面臨經濟全球化的全面挑戰

經濟全球化是當今世界經濟發展的主流，制約著世界經濟與社會發展，也必然會對我國經濟和稅收發展產生深遠影響，對我國稅收宏觀調控提出新的挑戰。

（一）稅收調控要更多地服務于多重社會經濟發展目標

傳統上，我國稅收調控比較單一，主要側重于保證財政收入、調節收入分配。國家在運用稅收政策調控經濟時，基本上是一種自主行為。在經濟全球化背景下，資本、技術等流動性要素稟賦占有不同，導致國家和地區經濟發展水平差異更為明顯；科技教育正成為影響各國競爭力的首要因素；保護本國資源和生態環境，謀求可持續發展愈益成為各國政府共識。這表明經濟全球化對主權國家經濟環境的改變，必然影響到稅收調控目標上來。任何一個處于開放經濟中的國家，在運用稅收這一調控工具時都必須考慮全球經濟與稅收環境的變化，并更加注重使稅收同時服務于多重社會經濟發展目標，如經濟增長、充分就業、社會公平、可持續發展、科技進步、優化資源配置、協調國際經濟關系等等。無論是發達國家還是發展中國家，稅收調控服務于多重性目標將是一種必然選擇。

（二）稅收調控要更多地著眼于在經濟全球化中謀取最大效益

經濟全球化和現代世界市場經濟的確立，拓寬了不同國家經濟行為主體的經濟活動范圍，關稅壁壘作為國內經濟的屏障因關稅減讓而弱化了保護作用，國內稅制的作用開始凸現。全球資本、商品、技術、知識、人才等經濟要素對各國稅收制度調整的反應將更為敏感。國內稅制同樣會對全球資源配置產生重要影響，如消費者會在不同國家商品之間作選擇，廠商會在不同國家生產要素之間作選擇，居民會在儲蓄和消費之間作選擇等等。同時，由于生產要素流動頻繁，市場準入程度提高，國際流動性稅源稅基的出現，使稅源的涉外性明顯增強，地區之間、國家之間各種形式的稅源爭奪和轉移將更加激烈。因此，在經濟全球化進程中，主權國家必須加強稅收對經濟的調控職能，更加倚重運用稅收工具減弱經濟全球化對本國內部經濟的負面影響，最大限度謀取經濟全球化帶來的利益。

（三）稅收調控要更多地在國際稅收競爭與協調中有所作為

隨著貿易自由化的深入，關稅作為限制商品流動，保護本國產業和增加財政收入的功能將大大削弱，各國政府必然將視線轉向國內稅制和稅收征管，在降低稅率和稅收優惠等方面展開國際競爭，以吸引資本、技術等經濟要素的流入。不同國家的稅收競爭也促使經濟行為主體在世界范圍內尋求套取稅收利益的機會，從而形成政府和納稅人之間以及政府和政府之間的“博弈”行為，稅收競爭不可避免。為了保證稅收競爭積極作用的發揮，約束其負面影響，加強國際稅收協調愈益成為各國政府的共識。事實上，國際稅收協調是參與協調國家以讓渡一部分稅收主權為前提的。由此可見，經濟全球化對一國稅收主權帶來了極大挑戰，主權國家已不再擁有完全的稅收主權，稅收調控也已經不再是一個國家內部的事。稅收調控必須處理好經濟發展與稅收制度的矛盾以及不同國家之間稅收制度的沖突，在國際稅收競爭與協調中，趨利避害，才能減少稅收調控的外部影響，強化本國稅收調控政策措施的有效性。

（四）稅收調控要更多地依賴創建現代國際稅收征管機制來實現

經濟全球化，知識經濟興起，使社會生產、流通方式和手段發生了重大變化，尤其是跨國公司、電子商務、網絡貿易的迅速發展，對稅收征管方式提出了嚴峻挑戰。現代科技的高度發達使得巨額資本交易、大宗貿易和信息技術的轉移通過網絡瞬間完成，并游離于傳統課征手段之外；國際流動性稅源稅基不斷遭到避稅港、轉讓定價、資本弱化、受控外國公司等的侵蝕，稅源監控難度加大，逃避稅現象日益突出；各國稅收管轄權的差異，助長了稅收征管的沖突和稅收流失的漏洞，直接影響到稅收調控的效率。在經濟全球化不斷推進的今天，僅僅依靠一個國家自身的力量是無法完全解決日益嚴重的逃避稅問題的。只有在稅收征管領域尋求國際合作，創新現代國際稅收征管機制，才能減少由于征管沖突和逃避稅而造成的稅收調控效率損失。

二、以經濟全球化眼光審視我國當前稅收調控的主要問題

我國現行稅制是經過1994年稅制改革后建立起來的，基本適應了社會主義市場經濟的要求，初步體現了國際慣例，改善和加強了國家的宏觀經濟調控職能。但從經濟全球化的視角分析，當前我國稅收調控還有許多不適應，存在的主要問題有：

（一）宏觀稅負和政府收入的稅收依存度偏低，稅收總量調控乏力

稅收不僅是對政府提供公共產品和勞務的補償，也是政府實施宏觀調控的財力保障。在經濟活動國際化背景下，要增加稅收調控能力，稅收必須保持一定的收入規模。宏觀稅負和稅收依存度是衡量稅收調控能力的兩個主要指標，目前我國這兩個指標均低于正常水平。從宏觀看，近年來我國稅收收入占GDP的比重平均在12%左右，稅負水平不僅遠遠低于發達國家，也低于發展中國家。與此同時，卻存在著大量的非稅負擔，各種收費和基金成為政府收入的重要來源，大大降低了政府收入對稅收的依存度，造成收費對稅收的沖擊，嚴重影響了稅收的宏觀調控能力。從微觀看，則存在名義稅率偏高，實際稅負偏低的問題。在各國普遍減稅的背景下，我國增值稅、所得稅等主要稅種的稅率已明顯偏高，同時，各種收費吞食企業營業收入和利潤所得，大量侵蝕稅基，導至欠稅、逃稅增加，稅收實際征收率下降，抑制了企業對稅收調控導向的靈敏度。

（二）稅收調控資源配置存在偏差，促進社會經濟發展的推力不足

現行稅制在調控資源配置方面，存在重成份優惠、地區優惠，忽視產業優惠的問題，導至資源配置的區域結構向東部傾鈄，加劇了東西部地區經濟發展差距。在稅制結構上，過高的流轉稅比重，強化了稅收對價格機制的干預，容易扭曲市場中生產者和消費者的行為；而過低的所得稅比重，抵制了其在調節公平、防止市場失效中的作用能力。流轉稅和所得稅的這種比例差距與全球資源配置市場化的要求極不適應。在推動經濟發展方面，對資本投入推力不足，如“生產型”增值稅不利于資本投入；對科技進步推力不足，如高新技術產品稅負偏高，促進科技進步的稅收優惠范圍狹窄、方式單一；對重點產業推力不足，如扶持農業和新興產業的稅收傾鈄政策較少；對商品輸出推力不足，如出口退稅率低于法定稅率等等。在調節社會公平方面，與國外相比，我國個人所得稅規模極小，調節對象主要是工薪收入者，而對私營企業主、高層經理人員、演藝明星等高收入者調節力度不夠，未能發揮調控個人收入分配的主力作用。同時，我國社會保障稅、遺產稅和贈與稅缺位，使稅收調控社會分配手段體系不健全。

（三）稅收調控缺乏彈性，對經濟周期的適應性較差

現行稅制是在總需求膨脹、經濟短缺的背景下設計的，稅制結構缺乏必要的彈性，對宏觀經濟波動的“反周期”調節能力不足。一方面，缺乏收入彈性，稅收政策和征管措施相對滯后于經濟結構、稅源結構的變化，未能覆蓋和涵養新興、后續稅源，稅負仍主要壓在對

GDP增長貢獻份額低的國有企業、內資企業、生產性行業和傳統產業上，造成稅源老化、稅基弱化，稅收增長乏力，制約了稅收占GDP比重的提高，使稅收應對形勢需要實行增稅或減稅的空間極為有限。另一方面，缺乏經濟彈性，以流轉稅為主體的稅制結構不具備充分的“自動穩定器”功能，并直接減少了其他稅種的調節空間，而且流轉稅的政策效應和傳遞速度不如所得稅來得明顯和快捷。近幾年面對有效需求不足，我國稅收政策的調整空間十分有限，稅收調控經濟周期乏力的問題表現得十分突出。

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（四）整個經濟的市場化程度較低，稅收調控傳導機制不暢

我國正處在經濟轉軌期，由于開放統一的市場體系尚未形成，市場秩序不規范，在許多環節形成稅收真空和稅負的不規則轉嫁，扭曲了稅收調控效應。如地下經濟逃避稅收、利用尋租減輕稅負等；由于政企分開不徹底，企業尤其是國有企業經營機制的缺陷，市場經濟的微觀主體還不具備完全自由競爭的特征，企業對稅收調控導向反應遲鈍，稅收調控傳導機制存在著體制性障礙；由于市場開放度低，對民族工業和本國市場的保護并未反映到稅收限制上來；由于市場經濟法制體系不健全，稅收立法層次低，稅法透明度不高，缺乏應有的規范性和穩定性，降低了稅收調控的權威性和有效性；稅收執法水平不高，征管手段和措施跟不上，還存在有法不依、執法不嚴的現象，造成稅收執法的寬嚴差異，降低了稅收調控的質量和效率；社會成員懂法守法程度較低，稅收司法保障體系較為薄弱，行政干預稅收執法的現象時有發生，加之一些故意違抗稅法的納稅人偷逃稅款，造成稅收調控的漏損。所有這些，都大大影響了稅收政策的乘數效應。

三、經濟全球化下拓展稅收調控職能作用的若干思考

（一）確立稅收調控的基本思路，構建面向經濟全球化的稅收調控目標體系

經濟全球化背景下的稅收調控應當是面向全球統一規范的調控，是一個不斷適時調整、趨于優化的過程。我國稅收調控總的思路應是順應經濟全球化和WTO規則的要求，按照統一稅法、公平稅負、調整結構、強化征管的原則，改革完善稅收制度，構造一個協調有序的動態稅收調控目標體系，實現遠期優化與近期接軌的有機統一，以加快我國融入經濟全球化的進程。從遠期優化看，稅收調控目標應注重迎合經濟全球化下的多重性趨勢，與現代世界市場經濟發展相協調；從近期接軌看，稅收調控目標應立足本國經濟發展和經濟結構現狀，在保持政策目標一定延續性的基礎上，逐步向多重社會經濟發展目標靠攏。要拓寬稅收調控視野，注意稅收調控目標的協調。既要著眼經濟增長，調節資本、勞動、技術等生產要素的投入和利用，又要注意經濟穩定，調節社會總供求平衡，熨平經濟增長周期的波動；既要著眼經濟和社會公平，調節收入水平和財產數量，合理稅收負擔，又要注意提高社會經濟效率，減少對市場機制的干擾，加快我國市場經濟的發展；既要著眼資源配置，調節產業結構、地區結構和城鄉結構，又要注意可持續發展，保護環境和生態資源；既要著眼發展高科技，培育壯大高新技術產業及企業集團，又要注意扶持傳統弱勢產業，保護好農林牧業，支持服務業和社會公益事業；既要著眼參與國際競爭，調節資本、商品等經濟要素流入流出，發揮我國經濟的比較優勢，又要注意協調國際經濟關系，調節國際稅收利益分配，維護國家經濟主權和利益。只有處理好短期目標與長期目標的關系，解決好國內與國際經濟目標的沖突，將短期、總量目標與長期、結構目標銜接起來，才能充分發揮稅收調控的整體效應。

（二）尋求經濟全球化下稅收中性與非中性的最佳結合點，改革和完善我國稅收制度

現代市場經濟是有政府宏觀調控而非自由放任的經濟。政府既要遵循市場規律，利用市場機制配置資源，又要更多地承擔起減少市場效率損失，抵御市場波動和風險的責任。因此，要發揮稅收在促進我國經濟發展，加快融入全球經濟中的宏觀調控作用，必須把稅收中性與非中性的辯證結合作為改革完善稅收制度的基本出發點。

1.規范政府收入機制，增強稅收調控的收入彈性。按照建立公共財政的要求，界定政府支出范圍，確定合理的稅收總量規模，保持一定的收入增減空間；理順稅費關系，界定和規范稅收調控范圍，適時推進費改稅和開征新稅種，如社會保險稅、環境保護稅、資本利得稅等，解決稅收缺位和關稅減少對財政收入的影響，提高政府收入的稅收依存度。

2.統一稅制，營造公平競爭的稅收環境。遵循國際慣例，按照WTO無歧視原則及國民待遇原則，統一內外資企業所得稅，完善個人所得稅，逐步取消內外資企業及個人在適用其它稅種方面的差異；逐步消除內外資企業在進口稅收政策方面的不平等待遇，減少稅收對要素流動的限制和對資源配置的扭曲，促進各類經濟主體的公平競爭。

3.明晰稅收調控導向，強化稅收在市場失效領域的調節功能。充分運用WTO的“例外”條款，針對我國經濟發展水平，通過稅負的有增有減，調整產業性和區域性稅收政策，加大對國家重要產業和領域的支持，如保護農林牧業，支持高新技術產業發展、扶持發展服務業、促進西部大開發等，促進國家宏觀政策目標的實現。

4.優化稅制結構，發揮稅收調控的整體功能。適應多重性稅收調控目標要求，通過稅種的增、減、并，合理分布稅種，調整我國稅收結構，適當降低流轉稅比重，提高所得稅比重，保持一定的稅制彈性，增強稅制的“自動穩定器”和“相機抉擇”功能。通過稅制的內部協調性與外部適應性來實現稅收調控目標。

（三）積極參與國際稅收競爭與合作，維護我國在經濟全球化中的經濟和稅收主權

經濟全球化推動了稅收國際化。稅收調控職能要向國際稅收領域拓展，必須積極主動地參與國際稅收競爭與合作。應用好關稅政策，維護國家經濟安全和利益。順應世界稅制發展趨勢，逐步實現國內稅制與國際慣例接軌。針對當前新一輪世界減稅浪潮和國內外經濟形勢，可借鑒西方國家“低稅率、寬稅基、少減免、嚴征管”的稅制改革經驗，采取適當的減稅政策，如改“生產型”增值稅為“消費型”增值稅，適當降低所得稅名義稅率，提高我國企業競爭力。應面向國際市場，重新調整稅收優惠政策。在清理整頓現行稅收優惠政策的基礎上，進行國際間稅收優惠比較，制定既符合國際通行做法，又有利于提高我國經濟競爭力的稅收優惠辦法，如對外資可采取選擇性稅收優惠。應盡快改進和完善出口退稅制度，實行全額徹底退稅，提高我國產品在國際市場上的競爭力。應加強稅收領域的國際合作，協調國際稅收關系。制定稅收政策時，既要有利于世界范圍內稅收中性作用的發揮，又要發揮稅收的國內調控作用，同時還應注意相關國家的反映，盡量避免國家間稅收權益的矛盾和沖突；加強國際稅收協調，在維護國家稅收主權的前提下，與盡可能多的國家簽訂國際稅收協定，避免對跨國納稅人重復征稅，避免引發稅收方面的國際爭議，減少稅收競爭帶來的外部性。

（四）加快完善稅收法律制度和現代國際稅收征管體系的步伐，提高稅收調控質量和效率

推進依法治稅，加強稅收征管，是實現稅收調控既定目標的重要保障。要適應融入世界經濟主流對稅收法制的要求，按照稅收法定主義原則，完善我國的稅收法律體系，規范稅收立法行為，合理劃分稅收立法權限，提高稅收立法級次，增強稅法的權威性和統一性，奠定稅收征納行為規范的法律基礎。要進一步深化征管改革，加快建立現代化的稅收征管體系。從提高稅收征管質量和效率出發，科學設置征管機構，對征管專業職能進行重組優化，規范稅收執法行為和程序，提高稅收執法透明度，增強稅收執法的統一性；加快稅收征管信息化建設，大力推行電子申報、網上申報等多種申報方式，采用現代技術手段，建立廣泛高效的稅收征管監控系統，提高對稅源稅基的跟蹤監控能力；重視和保障納稅人合法權益，簡化辦稅程序，優化稅收服務，建立對稅務行政行為的審查和糾正機制，強化稅收執法監督，最大限度減少由于執法不統一，造成納稅人稅收待遇事實上的不公平。要著眼稅收征管的國際化，創建現代國際稅收征管機制。針對跨國經濟活動的日益頻繁，要加快完善我國的轉讓定價制度和管理機制，加大以打擊逃避稅為中心的國際稅收管理力度；加強國際稅收協定的管理和執行工作，增進國際經濟的交流與合作，避免因稅收管轄權差異造成稅收征管的沖突和漏洞；積極與國外稅務機關合作，建立長期的情報信息交換系統，減少國家間信息不對稱帶來的稅收損失；適應全球未來發展趨勢，加強對電子商務稅收征管的研究，探索建立海外投資稅收管理機制、國際稅收審計體系等。

主要參考資料：

（1）金人慶《中國當代稅收要論》（人民出版社2002年版）。

（2）鄧力平《經濟全球化、WTO與我國稅制改革》（載《稅務研究》2000年第4期）。

（3）安體富《當代中國應采取適當減稅政策》（載《財政與稅務》2002年第6期）。

（4）鄧力平、陳濤《當代西方國際稅收競爭理論評述》（載《稅務研究》2001年第7期）。

（5）樊麗明《稅收調控研究》（經濟科學出版社2000年版）