公共財政預算支出管理制度論文

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我國正在進行建立公共財政基本框架的改革，這是完善社會主義市場經濟的“攻堅戰”，其中關鍵之處是確立我國的公共預算制度，形成正常的市場和政府的關系。財政部部長項懷誠在2001年4月11日舉行的“政府預算管理與會計改革國際研討會”上說,改革開放以來，我國財政體制進行了重大改革,前一段的改革重點集中在財政收入管理方面，今后將轉移到財政支出管理方面來，政府預算編制、國庫管理制度和預算科目體系等基礎性管理制度的改革是改革的重點。財政部樓繼偉副部長在1998年地方財政決算匯審會廳局長座談會上指出：與財政收入管理相比，我國支出管理體制改革明顯滯后，而支出管理改革，特別是政府采購制度，國庫支付制度和預算科目分類體系的改革是加強支出管理的基礎。從實際情況看，我國財政支出由于改革滯后，在支出規模、支出結構和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革我國的預算支出制度，用預算來規范政府的收支行為、提高財政支出的效益，因為政府預算是決定、約束、規范和監督國家財政活動的基本制度和手段。

構建社會主義市場經濟下的預算支出體系，本人認為應以合理界定支出范圍為前提，完善部門預算、逐步推行零基預算和績效預算為基礎，以國庫集中收付制度、政府采購和規范化的轉移支付制度及現代化的財、稅、庫計算機網絡系統為配合，形成一個相互聯系、相互制約、相輔相成的有機系統。

一、構建公共預算支出體系的前提：調整政府公共支出預算的范圍，優化公共支出結構。

公共支出預算范圍是指公共預算下資金分配使用的領域，它是由政府職能的范圍決定的。我國是發展中的社會主義大國，市場經濟下的政府職能應由市場經濟的共性和中國的特性共同決定，它至少包括以下部分：市場干不好但政府可以做得更好的領域，經濟轉軌時培育和完善市場的任務和中國國情決定的特定任務。據此，公共預算支出的范圍可以界定為以下四個領域：

1、公共服務領域。該領域重要包括政權建設和事業發展兩部分：國家政權機關包括國家立法、司法、行政管理、國防等部門和機構，由于國家政權機關提供的公共服務屬于純公共商品，無法通過市場交換方式補償其耗費的成本，因此，必須以公共預算撥款的形式來保障其正常運轉的資金需要。在我國現行的政治制度下，依法成立的政黨組織、政協常設機構及部分人民團體等，也由公共預算撥付資金來保證其開展活動所需的必要財力。

由公共預算供給資金的事業發展領域大體可以分為兩類：一類是提供純公共商品的事業單位，如義務教育、基礎研究單位、衛生防疫單位、文物保護單位、公共圖書館和博物館等。純公共商品具有很強的收益外部性，私人不愿或無力承擔，只有政府出面組織，并由公共預算保證其合理的經費需要：另一類是提供混合商品的事業單位，如高等院校、應用基礎研究單位、保護和弘揚民族文化遺產的特殊藝術團體等，它們提供的產品雖具有公共商品的部分性質，但其發生的耗費也可以通過向消費者收費獲得部分補償。公共預算對這類單位只是撥補其正常收入不能抵補支出的資金差額。

2、經濟發展領域。公共預算安排的投資支出主要針對非經營性、非競爭性以及對國家經濟發展有戰略影響的項目。它由以下基本方面構成：一是公共設施和基礎設施，如道路、橋梁、機場、碼頭、水利設施、污染治理、環保工程等：這類項目具有公用和公益性質，難以產生直接收益。二是自然壟斷產業，如鐵路、郵政、供水、供電、供氣等。這類產業具有規模收益遞增和成本遞減的特征，難以實現競爭性經營，若由市場調節，就會降低乃至喪失配置效率：三是高風險、高技術產業，主要是重大的技術先導產業，如航天、新能源、新材料等，政府應保證對這類產業的誘致性投資。此外，農業在市場經濟中屬于弱質和有風險的產業，并且農業的發展狀況對經濟和社會的穩定有重大影響，因而農業投資也是公共投資的重要內容。

3、轉移支付領域。通過公共預算支出進行的收入分配調節，通常以財政轉移支付的形式安排。與收入分配調節有關的財政轉移支付，包括兩個基本層次：(1)公共財政體系內各級政府間轉移支付。它著重解決各地方政府財政能力均等化，以及促進欠發達地區的經濟發展問題，如對收入水平較低地方的財政補助，對貧困地區的資金援助等。這類轉移支付是合理配置公共資金，實現地區間均衡發展的重要手段。(2)公共預算對企業和居民的轉移支付。對企業的轉移支付主要是為了扶持和鼓勵新興產業的發展，以及彌補因公共定價政策造成的部分公共企業的虧損。對居民的轉移支付以社會保障為主，如養老保險、失業保險、醫療保險、最低收入保證、災害救濟等。通過社會保障使社會成員享有基本的生活權利和收入來源，有利于實現收入公平分配，從而實現社會的穩定和經濟的正常發展。

4、培育和完善市場的任務。我國的市場經濟不是自發產生的，政府是市場制度的主要提供者。政府進行的每一項制度創新，即政府從外部將新的制度引入市場時，與自然演變的市場經濟相比較，具有相對的突然性和利益重新分配的激烈性。雖然符合市場發展要求的制度最終會在市場經濟下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激發起重重社會矛盾而使新的制度無法引入市場。財政在新制度引入市場而尚未形成均衡時的任務是充分調整支出方向，緩解社會矛盾，一旦新的制度均衡形成，則可以從該支出項目下抽身而退。財政對以前的價格機制改革和目前的稅費改革所做的支持，就是培育和完善市場方面的特定支出，事實證明，財政在發展市場經濟中扮演著重要的角色。

二、構建預算支出體系的基礎：完善部門預算、逐步實行零基預算和績效預算。

我國過去的財政資金按功能歸口管理，即將同一性質的財政資金統一編制到預算中去，再分配給使用資金的部門。由于每個部門對應著多個功能性預算，所以產生了多頭要錢，預算管理混亂的問題，也不利于考核各部門的業績和提高財政資金的效益。對市場經濟下的公共預算，國際上主要有“費用論”和“報酬論”兩種觀點，前者是傳統的預算理論，它認為公共預算是維持行政事業單位存在的撥款，至于它們提供什么服務、服務質量如何，則不屬于財政的范圍；后者是80年展起來的新興預算理論，它認為公共預算是政府支付給行政事業單位的公共服務價格和報酬，預算撥款多少取決于其服務的質和量而不是“養人”多少。根據“費用論”編制的公共預算稱為部門預算或單位預算，它以部門或單位作為預算對象，按人頭費和事業費分開核算的原則進行編制。根據“報酬論”編制的公共預算稱為績效預算，是90年代初出現的預算模式。它按“部門十業績指標”公式來確定預算，分為三個環節：(1)績：即部門應達到的業績指標。(2)預算：達到這一指標應當花的錢，即成本，通常，這是包括工資和業務經費在內的全部預算。(3)效：通過對上述績效指標的考核，決定實際預算撥款額度。對于達不到指標要求的應當減少撥款。績效預算是比較科學的預算，它解決了過去難以解決的對行政事業單位的服務質和量的評價問題，也有利于及時停止對“過時機構”的撥款，提出公共支出效率。其困難主要是指標的確定和成本計算標準。據有關文獻，世界上目前有近50個國家使用或者部分使用績效預算。

介于這兩種模式之間的還有一種稱為“投入預算”。美國70年代末提出的“零基預算”就屬此類。顧名思義，零基預算為支出基數為零的預算，就是說，它不再考慮部門，而是按政府所要做事的內容，即“事件”來編制預算。假如政府今年計劃做100件事，則先編制出各自預算。若某一部門有三件可做，就獲得了三件事相加的預算，若另一個部門一件事也沒有，則其基數就是零，只能關門解散。實踐中，零基預算有兩種基本模式：第一種是完全意義上的零基預算；第二種是“改良的零基預算”，即只對辦事經費部分實行零基預算。人頭費部分則按編制和人頭來確定。我國目前的零基預算，對工程項目來說是指前者，對于行政事業單位來說是指后者。然而，改良的零基預算很難說能夠提高支出效率。因為，只要公共預算中仍保留著“養人”部分，則無論采取何種預算，對于行政事業單位來說，就永遠有人員膨脹的可能。零基預算的缺點是編制過程過于復雜，工作量過大，編制時間過長；有時還會出現“打井列入預算，填井也列入預算”，而總效果為零的荒唐現象。

針對功能性預算的缺陷，在借鑒國外經驗的基礎上，考慮到實際情況，我國公共支出的預算改革目前應以完善部門預算為主，創造條件逐步推行零基預算，最終實現績效預算。2000預算年度的部門預算編制改革，所有中央一級預算單位都試編了部門預算，但只選擇了教育部、農業部、科技部、勞動和社會保障部四個部門上報全國人大審議。按照全國人大預算工作委員會的要求，2001預算年度要編制27個部門的部門預算，并上報全國人大審議。上報內容、上報形式也要改進，要在上報原有功能預算的同時，將27個部門做成一個匯編本的部門預算一并上報，并力爭在優化報送質量上更進一步。2001年向全國人大報送的部門預算，力爭做到既能反映27個部門的預算全貌，又能反映出各部門不同的特點，既包括中央財政安排的預算撥款安排的項目，又包括部門用預算外資金、政府性基金和單位自有收入安排的項目，在規范和細化預算編制上做更大的努力。同時，要加緊進行定員定額和項目預算試點的工作，科學合理地確定各部門的定員和經費定額，改變傳統的“基數法”，為實行零基預算創造條件。我國現行政府預算收支科目的基本框架，是建國初期適應計劃經濟體制下財政預算管理要求建立的。幾十年來，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，這種分類已越來越不能適應財政管理與改革的需要。為適應建立社會主義市場經濟體制和加強預算的需要，需要改革現行政府預算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類體系應包括部門分類、功能分類、經濟分類三個部分。部門分類主要明確資金管理責任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”；經濟分類主要反映收入和支出的經濟性質，明確收入的具體來源和支出“如何使用”。初步的收支分類改革應包括預算內收支，積累經驗和時機成熟后將預算內收支、預算外收支及政府行政事業單位的自有收支等都納入政府收支分類范圍。根據政府職能進行的功能分類，反映政府一般公共服務、國防、公共安全、教育、社會保障、等政府職能，體現政府一定時期內的方針政策、支出結構和資金的使用方向、。按經濟性質設置政府收入經濟分類和政府支出經濟分類，并將各類收支充分細化，以反映政府收入和支出經濟要素的構成情況。這項改革是規范財政預算管理的一項重要基礎性工作，它不僅為預算編制進一步細化，零基預算、綜合財政預算、國庫集中收付制度、政府采購制度等一系列財政預算改革的順利推行創造有利條件，而且也為依法治國、強化預算監督、有效實施宏觀調控打下良好基礎。考慮到我國的具體情況，在人員、技術和思想觀念轉化方面尚不具備全面實行績效預算的條件，現實可行的是在公共投資領域選擇試點，為最終實現績效預算創造條件。

三、構建公共支出預算體系的條件：完善國庫集中支付制度，健全政府采購制度和規范轉移支付制度。

1、完善國庫集中支付制度。國庫集中支付制度就是將現行的國庫分散支付制度改為國庫集中支付制度,其核心是實行國庫單一賬戶，取消各預算單位在銀行多頭開立的帳戶,即實行”零戶統管”,只有財政代表國庫的賬戶與單位對口。國庫集中收付制度分為集中收入和集中支付：集中收入就是單位的預算內收入直達國庫，預算外收入直達財政專戶：集中支付就是單位需要的錢由國庫直接撥付，人員經費（工資費用）委托銀行支付，所需的設備、辦公用品及服務，由政府集中采購進行分配。集中收入是統一預算編制的要求，集中支付是嚴格預算執行的要求。長期以來，吃皇糧的人的工資發放是采取“年初預算切塊，資金層層下撥，單位發放到人”的松散管理方式，在這種方式下，一方面造成吃空頭現象，亂增加發放項目，擅自提高標準：另一方面存在工資發放不及時，甚至被擠占挪用的問題：還由于行政事業單位賬戶過于分散，加上層層下撥，占用了大量的資金，產生使用效益差的問題，因此有必要推進工資發放銀行化，由財政部門根據各單位人員編制和工資發放標準，將工資劃轉到銀行統一發放，從而有利于實現對財政資金流向、流量的全面監控，進一步規范財政支出管理，強化預算約束，切實提高財政的宏觀調控能力。

適應改革需要，財政部已經成立了國庫司和支付局，一些地方也進行了國庫集中支付的改革試點并取得了許多寶貴的經驗，但國庫集中支付改革是一項系統工程，應該積極穩妥地進行完善，既要大膽吸收國際經驗，又要充分考慮中國的國情。這項改革最大的難點就是要觸動一些部門的現有權益。為保證改革順利進行，可采取“先試點，后推廣；先預算內，后預算外”等辦法。目前應著重抓好以下幾個方面的工作：一是要加大宣傳力度，使這項改革成為人心所向，大勢所趨。不僅財、稅、庫三家的干部要充分認識到建立國庫單一賬戶的重要意義，更重要的是要取得各級黨政領導的支持，還要使那些現有權益要相應調整的部門和單位確立改革意識和全局觀念，接受這項改革。二是要在充分學習和消化國際經驗的基礎上，盡快擬定符合中國國情的國庫單一賬戶管理辦法。我國地域遼闊，經濟發展不平衡，加之社會經濟各方面的改革都在進行之中，情況十分復雜。這就要求我們在充分學習和消化國際經驗的基礎上，制定具有中國特色的國庫單一賬戶制度。在統一的國庫單一賬戶框架下，因地制宜地處理某些特殊問題。三是要積極組織多層次試點，邊試點邊完善辦法，為全面推開創造條件。改革試點可采取自愿參與與重點選擇相結合的形式逐步推開，有條件的地方可先行一步。可在市（縣）、中等城市或選擇某個部門和單位進行試點。為積累經驗，減少震動，可采取先易后難的辦法。四是要妥善做好有關配套改革。從我國目前的情況看，需要進行兩方面的配套改革：一方面，要建立獨立的國庫會計核算體系和聯行制度；另一方面，要建立財、稅、庫網絡系統，使財、稅庫和各支出部門之間形成網絡關系，共享資源，互相監督，提高效率。此外，我們還要注意把國庫單一賬戶改革與財稅、金融其他方面的改革有機地結合起來，盡量增加合力，減少阻力。

2、健全政府采購制度。分散的政府采購方式削弱了支出政策效力，不利于發揮財政支出促進經濟結構調整的效應，也增加了采購成本，而且使財政資金分配與使用相脫離，財政監督形同虛設，為吃回扣、權錢交易的腐敗行為創造了條件，所以預算執行中要強調辦公設備統一采購，由政府設立的采購中心采用公開招標等方式購買，再由國庫直接支付采購費用，實現預算管理和撥款兩分離的財政運行機制。

近幾年來，政府采購工作取得了很大的成效，一是強化了支出管理，提高了資金使用效益；二是提高了采購活動的透明度，有效地抑制了腐敗；三是初步營造了一個公平交易的環境，為國內優勢企業的發展創造了機會。但是，由于政府采購在我國實行的時間不長，下列問題需要逐步加以解決；

一是政府采購的規模小、范圍窄。根據國際經驗，一個國家政府采購的規模一般為GDP的10%以上，或為財政支出的30%左右。目前，我國政府采購的規模明顯偏小，2000年初步統計僅占GDP的3%左右。所以我們要積極擴大政府采購的規模和范圍。認真編制政府采購預算和采購計劃，提高政府采購支出占財政支出的比重以及政府采購支出占部門經費支出的比重

二是政府采購隊伍的專業水平不高。政府采購涉及到經濟科學、自然科學等多學科知識，要求管理人員不僅要熟悉財政工作，還應當掌握招標投標、合同管理、商品性能等多方面的知識和技能。目前，我國大部分機關、事業單位和社會團體特別是基層單位缺少熟悉國際通行采購方式的采購管理干部和專業人員，采購活動中時常出現采購程序不規范等問題。我們應該加強政府采購宣傳及培訓工作。建立和完善政府采購宣傳的主渠道，進一步加大政府采購培訓力度，特別是對地（市）、縣級管理人中的培訓，不斷提高政府采購人員的業務素質

三是在中央和地方的政府采購活動中，市場分割、歧視供應商的現象還時有發生。有些地方通過地區封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供應商參與競標。

四是采購資金撥付辦法和管理程序不規范。今后應加強對分散采購的監督管理，積極試行政府采購卡支付制度。繼續搞好政府采購制度建設工作，重點研究中介機構和供應商市場資格準入管理辦法等，積極做好政府采購法的有關研究起草工作。同時，對政府采購管理人員的行為規范等作出規定。

3、規范轉移支付制度。預算管理體制改革要求統一預算，推行零基預算，采取國庫集中收付制，這需要規范的轉移支付制度相配合。統一預算要求擴大預算范圍，把預算外資金納入預算控制，還將取消一些不合理的收費和制度外的非法收費，這勢必減少各地所取得的總收人。零基預算要求“事事有預算，處處有預算”，雖說各地政府的事權可按輕重緩急進行排隊，預算先保證必要的事項開支，然后再安排其它開支，但有些地方的收入連基本的開支都難保證，在預算不規范的情況下，則可以通過截留、克扣或挪用甚至亂收費來勉強維持。國庫集中支付雖可提高資金效益，甚至減少一些虛假支出，但國庫集中支付要實行，應該有按時支付、足額支付的保證。如果有些地區預算收入不及時或不足，將對國庫集中支付產生重大打擊。國家目前正大力推進西部開發戰略，一般的慣例是財政優惠政策要先行，雖說長遠看來有利于促進經濟發展和增加財政收入，但目前意味著地方的預算收入要減少甚至預算支出還要增加，西部薄弱的財力能否承受得起呢？如果光有政策卻沒錢，要么西部的稅收優惠落實不了，要么地方政府還得另外找錢，在轉移支付渠道不暢通時，另外找錢則意味著現在想推行的預算管理體制改革將遭到破壞，使其徒有形式而沒有實質。適應預算管理體制改革需要，也為了促進地區間的均衡發展，有必要結束“過渡性的轉移支付方法”，制定一套科學的一般性轉移支付制度，它至少應規范以下幾個方面：

首先要合理確定轉移支付的資金規模。在確定轉移支付的資金規模時，國外一般都有可供參考的指標,如加拿大聯邦政府對財政均等化補助總額規定不得超過GDP的1.2%，否則要相應地扣減對各省的轉移支付額；韓國規定要將國稅收入的13.27%作為地方交付稅轉移給地方使用。我國中央對地方的轉移支付額也應確定一個相對指標，用法律的形式固定下來，從而在預算執行中就可省掉一些不必要的討價還價，地方政府的預算由于中央補助規模有規律的變動也容易確定。

其次要合理確定轉移支付的分配方式。對于均等化的轉移支付分配，各國目前主要有兩種模式：收入能力法，收入能力一一支出需求法（即綜合因素法）

收入能力法：即地區間財政收入能力的差異是中央政府對地方政府進行轉移支付的依據，基本思路是把全國均等化的標準入均財政收入作為參考指標，只要人均財政收人能力低于該標準的地方，就可據此獲得中央的轉移支付。

綜合因素法：對轉移支付總額進行分配時，除考慮各地人均財政收入差異外，還需考慮各地財政支出需求和成本的差異，如由于地區條件差異過大，各地提供初等教育的人均成本可能大相徑庭，為保證各地居民能夠事受到與全國平均大體均衡公共服務水平，光在人均財政收入能力方面實現均等化是不夠的，必須增加對財政支出需求和成本高的地方的轉移支付額。基本思路是確定地區的人均標準化財政收人和人均標準化財政支出，收入大于支出的地區，不需進行一般性的轉移支付；支出大于收入的地方就其差額進行轉移支付，如果各地的差額總數超過轉移支付總額N，則按比例減少轉移支付額。基本步驟為：

步驟（1）計算出全國均等化的人均財政收入Y

Y=R／M

R＝tlr1＋t2r2＋……＋tnrn

＝T1＋T2＋…＋Tn

＝T

R為全國的預算總收入，M為全國的總人口。Tn為第n種稅的全國總額，tn為第n種稅的標準稅基（即為剔除了不正常的減免或故意少征、漏征等因素后的稅基），rn為第n種稅的全國平均有效稅率rn＝Tn/tn

（2）計算人均標準化支出Ci

Ci＝C1a1＋C2a2＋…＋Cnan

Cn為第n項考核指標的全國人均標準化支出（假設該考核指標為教育支出，則教育的全國人均標準化支出是教育總支出除全國總人口）。an為第n項考核指標在地方i的成本差異系數，即由于工資水平、自然條件差異等導致該地方提供相同公共服務的成本與全國標準成本的差異程度。

（3）計算出地方i可獲得的轉移支付額Ni。若λYi