機動車環境稅暫不宜開征透析

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[摘要]我國財政收入水平已不低，與機動車相關的稅負已不輕，而環境保護并不是我國財政支出的重點。研究發現，開征機動車環境稅在目前稅制下會構成重復征稅，同時又不能達到改善空氣質量的目的，還會降低我國居民收入在國民收入分配中的比重，從而抑制居民消費和抵消積極財政政策效應，不利于我國經濟的回升。如果為開征機動車環境稅而刻意進行環境稅費改革，則目前的國際經濟環境還有所欠缺。因此，當前我國暫不宜開征機動車環境稅。

[關鍵詞]機動車環境稅；重復征稅；居民收入；預算基金

2009年6月26日，美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》，該法案授權美國政府可以對出口到美國的產品自由征收碳關稅，對每噸二氧化碳征收10～70美元。“呼吸稅”這一名詞走紅。而對機動車的污染排放物征稅(下文簡稱機動車環境稅)則無異于機動車的“呼吸稅”。2010年1月27日《新京報》提到環境稅稅費改革，機動車將可能納入征稅范圍，環境稅再次吸引公眾眼球。隨后，國家稅務總局財產行為稅司副司長楊遂周指出，環境稅稅制正在研究之中，具體的征稅范圍、開征時間，管理機關尚未確定。本文在此僅討論機動車環境稅能否帶來空氣質量的改善等問題。

一、機動車環境稅費改革權衡

現行與機動車有關的稅收至少包括增值稅和消費稅及其附加、車輛購置稅、車船稅、資源稅等6個稅種。機動車、燃油的增值稅普通稅率是17％，乘用車消費稅稅率從1％～40％不等，無鉛汽油消費稅稅率為1.00元／L，含鉛汽油消費稅稅率為1.40元／L，柴油消費稅稅率為0.80元／L，車輛購置稅普通稅率為10％，車船稅年定額稅率36～660元每輛或者16～120元自重每噸。資源稅在原油開采、銷售環節征收，增值稅及其附加在生產、銷售環節征收，消費稅及其附加在機動車、成品油的生產環節征收，車輛購置稅在購置后入戶時征收，而車船稅則在車輛保有環節按年征收。所以綜合來看，機動車的稅負已經不輕了。僅就汽油消費稅來說，無鉛汽油1.0元／L的定額消費稅稅率意味著其稅負已經超過15％(93號無鉛汽油現含稅價約為6.5元／L)。如果不調整現行有關稅收政策，機動車環境稅至少會帶來兩個方面的重復征稅：

1.征稅目的上的重復。如果說消費稅中乘用車和汽車輪胎這兩個稅目的設置主要是抑制奢侈消費和長線產品調節，還沒有著重考慮機動車尾氣對環境的損害，那么成品油消費稅、資源稅就已經包含了環境污染與保護的因素，所以機動車環境稅的開征明顯會造成征稅目的上的重復征稅。

2.征稅環節上的重復。首先，機動車環境稅的納稅人應該是機動車所有者或者實際管理人，選定的征稅對象應該有利于稅款的便利征收。其次，顧名思義，機動車環境稅應該是對機動車所排放的尾氣征稅，而將尾氣作為征稅對象是缺乏可操作性的。從稅源管理的角度看，源泉扣稅有利于征管，那么只能將燃油或者機動車本身作為征稅對象；或者將廢氣排放換算至燃油消耗，這樣還是將燃油作為征稅對象。另外，為實現稅負公平，污染物排放量大的稅負重，機動車環境稅的征稅對象也應該與燃油相關。所以，如果征稅對象確定為車輛本身就與車船稅重復；如果確定為燃油又與成品油消費稅重復。事實上，由于機動車負擔的相關稅種已經涵蓋了機動車生產至保有、使用環節以及燃油的生產和銷售環節，機動車環境稅的開征在征稅環節上必然會與現有稅種重合。

如果調整現行稅收政策以避免重復征稅帶來的稅負提高，則又會在一定時間內提高稅務機關的征稅成本和納稅人的稅收遵從成本。目前有效運行的稅種盡管存在一些不足，但無論從征收效率還是保證財政收入水平來說都還是可以接受的；而現在應當進一步落實結構性減稅，促進我國經濟形勢的好轉。筆者欲強調的只是近期，尤其是在后金融危機背景下，還不適宜推出這一牽涉面廣的稅制改革。因為造成現在的空氣污染等生態環境危機的根源不是稅制上的問題，而是財政上的問題，更深層的原因則是我國經濟增長方式和能源利用效率的問題。

二、我國現行稅制與環境問題

本文討論的機動車所造成的環境污染主要是尾氣排放，也就是空氣污染，如氮氧化合物。目前對機動車環境稅的研究不多，而更多是從環境稅這一更廣泛的領域去研究我國開征環境稅的必要性以及可能出現的各種問題及應對方法。西方學者提出了環境稅的“雙重紅利”假說，即所謂的“雙贏”目標：一是環境目標，能夠將環境污染的外部成本內部化，從而有效地抑制污染，實現環境狀況改善；二是非環境目標，利用其稅收收入來降低現行稅制對勞動和資本產生的扭曲作用，從而促進經濟增長。孫剛等認為我國在環境保護方面采取的稅收措施對生態環境的保護范圍有限，也無法滿足環境保護所需資金。現有文獻所做的研究大多沒有涉及這兩個目標都要依賴于經濟增長方式和財政支出結構。筆者認為，我國環保方面稅收措施的不足是充分考慮了經濟增長方式的結果。

事實上，我國的國情與西方國家有較大差別，尤其在經濟增長方式上。我國學術界普遍認為，我國的經濟增長方式是粗放型的，2003年我國單位CDP能耗是日本的10.40倍，是世界平均水平的3.33倍。

2008年我國可比價格單位GDP的能源消費是0.152千克標準煤，反比2003年的0.129千克標準煤上升了17.83％，說明我國能源消耗型經濟增長方式沒有根本上的好轉。在這種情況下，如此抑制能源消費顯然會對GDP增長產生較大的負面影響。所以環境稅對我國是一個折衷，并不是“雙重紅利”。開征環境稅能不能帶來社會福利的改進取決于環境稅所組織的財政收入形成的財政支出能不能彌補其帶來的經濟增長損失，機動車環境稅作為環境稅的一種也是如此。筆者認為，稅制能不能做到“綠色”，關鍵要看財政支出是否“綠色”。

三、機動車環境稅的政策目標

從理論上說，開征機動車環境稅的政策目標主要有三個：一是籌集財政收入；二是空氣污染治理；三是經濟效應，也就是為了特定的經濟目標，如鼓勵某些行業或者抑制特定行業的發展。國家政策研究機構暫時還沒有提到機動車環境稅的具體政策目標。按主流觀點，機動車環境稅的政策目標是為了改善空氣質量。下面筆者分別就上述三個政策目標具體展開討論，說明開征機動車環境稅是否能夠實現這些目標，進而說明在我國開征機動車環境稅的時機是否成熟。

1.籌集財政收入的政策目標。目前我國財政收入占GDP比重已經不低，許多學者明確提出我國宏觀稅負過重了。據國家統計局初步測算，2009年國內生產總值為335353億元，按可比價格計算比上年增長8.7％，全國財政收入預計達到68477億元，增長11.7％。這可以初步估算2009年我國財政收入占GDP比重為20.42％，如果考慮政府土地拍賣等其他收入，則比重會更高。而中央政府已明確表示2010年要執行一系列的政策性減稅措施，所以開征機動車環境稅不應該定位為籌集一般意義上的財政收入。當然，從財政收入的絕數額來看，財政資金不是充足的，特別是對承擔了大量具體事務的地方政府

來說，環保支出確實不足，遠遠低于其他國家的水平，但這是財政支出調配和支出效率的問題。我國財政支出方向是固定投資、一般公共服務和公共安全支出，而環境保護支出只是其中很小的一部分，2008年人均環保支出只有112元，僅占財政支出的2.32％。(詳見表1)。近年我國財政收入增幅比較大，均超過GDP的增幅，而其增收的部分主要被基礎建設和一般公共服務所消化，環保方面支出的絕對增長量并不高。也就是說，目前我國的財政還無暇顧及太多的“綠色”支出，那么“綠色”稅收先行就值得商榷。

2.治理空氣污染的政策目標。我國目前實際有效運行的18個稅種所組織的收入在原則上是納入財政整體預算體系的，并沒有建立起嚴格對應的專項支出基金，不像美國等國家的許多支出項目采取基金的管理方式。上文筆者已經論述了我國環境保護支出過低并不是因為政府財政收入不足，而因為其不是財政支出的重點，而且這部分環保支出還包括了環保部門的部分行政、檢測等費用，因此，財政支出中真正用于污染治理的費用額度會更低，而污染治理的重點又是工業“三廢”和生活垃圾以及生活廢水，對空氣污染治理的投入微乎其微。2010年中央預算環保支出1412.88億元，中央本級支出55.26億元，對地方轉移支付1357.62億元，因此預計2010年全年環保支出大約是1600億元(在環保支出中，中央預算支出通常占總支出的90％以上)，而且本年度的環保支出重點也不是空氣污染治理。如果機動車環境稅不能有所突破，及時建立空氣污染治理的專項支出基金，那么其治理空氣污染的作用就會受到廣泛的質疑。因為如果不能將機動車環境稅所組織的稅收收入建立起用于治理空氣污染的專用基金，機動車環境稅收入就會被挪用至其他方面，政府預算大幅提高空氣污染治理資金預算支出就很有可能落空，進而希望其能切實改善空氣質量的愿望就會落空。如果不能達到改善環境這一目標，那么機動車環境稅最終相當于執行了簡單的增稅政策，與當下應對金融危機的刺激內需的大方針是不符的。所以，如果不是為了建立專門的空氣污染治理基金，就沒有必要開征機動車環境稅。

3.經濟效應目標。那么開征機動車環境稅是為了發揮其經濟調節效應?環境稅的經濟學基礎是負的外部性。根據庇古理論，將外部成本內部化，理論上這是帕累托改進，實際則因為開征環境稅的負面影響而變得復雜。要想獲得機動車環境稅的雙贏效應，就應該在征收機動車環境稅引起的經濟損失和稅收收入循環收益之間達到一個平衡。機動車環境稅也是如此。機動車環境稅主要是為了消除機動車對環境的負外部性，其直接經濟效應包括兩個：(1)組織為治理空氣污染所必需的財政資金，這個目標無法實現(已在上文討論過)；(2)對機動車行業、居民消費的直接或間接影響。

一是在一定程度上會抑制機動車行業的發展。首先，汽車業是我國產業部門中的重要組成部分，是國家鼓勵發展的行業。其次，財政部剛，2009年實施的“汽車下鄉”政策延續到2010年12月31日，“摩托車下鄉”延續到2013年1月31日。農民購買指定范圍內的機動車財政支出將給予補貼，主要是輕型客貨車和摩托車，均是關系到進一步促進農村客貨流通和提高農民收入的車型。如果近期內推出機動車環境稅，則明顯會抵消部分乃至全部財政補貼，農民將難以得到實惠，還會間接損害國家政策的信譽。而且，在消費稅、車輛購置稅上國家政策也明顯向小排量乘用車傾斜，2008年9月1日起1.0L以下(含1.0L)排量乘用車的消費稅稅率由3％下調至1％，而今年1.6升及以下排量乘用車減按7.5％的稅率征收車輛購置稅。所以，近期內推行機動車環境稅也會明顯抵消之前的政策效應。如果說開征機動車環境稅的目的是抑制高排量汽車的消費，那么簡單提高其消費稅稅率即可。事實上，2008年就是如此，對排量3.0L至4.0L(含)和4.0L以上的乘用車大幅提高了消費稅率。

二是降低居民可支配收入，抑制居民消費。機動車現已成為我國居民的日常生活、工作、出行的必需品，尤其是摩托車之于進城務工的農民，所以開征機動車環境稅并不能顯著降低居民對機動車的使用率。機動車環境稅有直接稅的性質，稅負不能轉嫁，開征這一稅種無疑會直接加重居民的負擔，降低居民可支配收入，降低國民收入分配中的居民分配份額，這與2010年政府工作報告所強調的提高居民可支配收入是有沖突的。事實上，我國居民收入占GDP比重已經很低，楊衛華呼吁改革稅收制度，提高居民收入比重和運用稅收手段，減輕稅負，增強居民的消費能力。而安體富、蔣震則旗幟鮮明地提出，我國居民最終分配率一直在下降，至2009年僅為58.9％，遠遠低于具代表性的發達國家，如美國平均73.4％和日本2005年的73.4％；而導致居民最終分配過低的一個原因就是政府稅收收入的快速增長。

四、政策建議

綜上所述，筆者認為目前我國不適宜開征機動車環境稅。即使是為了改善空氣質量而要獲取這一部分稅收收入，也可考慮將其直接并入車輛購置稅、車船稅或消費稅中征收。如2009年燃油稅費改革就直接將“燃油稅”并入消費稅從而提高了成品油的消費稅稅率。筆者并不是反對保護環境，也不是反對重新設計與環境保護有關的稅制，筆者強調的是近期還不適宜推出這一牽涉面廣的稅制改革。因為現在的空氣污染等環境問題并不是稅制上的問題，而是經濟增長方式與財政支出方向的問題，更深一層原因則是我國經濟增長方式和技術創新的問題。

筆者認為，就機動車空氣污染而言，治理的基本思路是污染治理與機動車產業技術升級相結合，因為技術相對落后的機動車其單位物污染排放要嚴重得多。首先要加大環保資金的投入，轉變財政支出結構，至少將財政收入增收部分拿出10％用于治理環境污染，如此可使10年內環保支出占財政支出的6％；更好的方法是建立相應稅種的環保專項基金，保證專款專用。其次，要淘汰落后機動車的生產，引進和推廣更高環保標準的機動車。這一過程中，需要我國政府為這些主動進行技術升級的企業提供積極的財政和稅收政策支持，大致可從以下三個方面開展：一是對環保技術研發或者引進先進技術的企業給予財政補貼；二是為這些企業提供稅收減免等稅政支持，比如對達到某一更高排放標準的機動車大幅減免增值稅或者消費稅；三是在機動車購置和保有環節實行區別對待，對達到更高排放標準的機動車減免車輛購置稅和車船稅，鼓勵居民購買環保車輛。同時嚴格執行機動車報廢制度，對部分機動車“以舊換新”進行財政補貼，如“汽車下鄉”和“摩托車下鄉”等。如此，既可推動產業技術升級，又可改善環境，并為居民特別是廣大農民帶來實惠，可謂“一舉三得”。最后，對于大型環保工程項目，為彌補財政資金的不足，也可以采用BOT的方式，以充分調動社會閑散資金支持環保建設。也許多年以后我們會發現，這一部分的財政支出所帶來的對經濟的刺激作用比單純的基礎建設或者重復投資更加有效。