財務支農支出監督思考

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創新財政支農支出管理監督機制研究

農業的基礎性、弱質性、公共性決定了政府財政必須對其支持和保護。近年來,由于中央政府對“三農”問題重視程度的提高,中央財政、甚至許多省級財政對農業的支持力度、保護程度明顯加大。但是，對農業財政支出的運行卻缺乏系統的管理，監督約束機制也不夠健全，導致擠占、截留、挪用甚至貪污農業財政支出的現象時有發生，農業財政支出的運作效率不高。本文在回顧我國經濟發展不同時期財政支農支出監管體制的基礎上，剖析了財政支農支出監管存在的問題，借鑒國外財政監督的經驗，提出了我國財政支農支出監管體系的框架構成，探討了該體系的具體運行機制和相關配套措施，以期對我國政府制定農業財政支出的政策提供指導，保證有限支農資金的合理分配使用，保障農業財政支出的有效運行。

一、我國財政支農支出監管存在的主要問題

在現行財政體制框架下,我國農業財政主要支持農業、林業、水利、扶貧和農業綜合開發，反映在政府收支分類科目主要包括:農業支出、林業支出、水利支出、扶貧支出和農業綜合開發支出。財政支農支出監管是指政府和社會對財政支農預算的編制、審議、修改、批準到執行與執行中必要的調整的規范化管理。我國財政支農支出的監管體制隨經濟的發展和財政制度的變革，先后經歷了統一領導分級管理階段(1950-1979年)、分級包干階段(1980-1993年)和分稅制階段(1994年至今)。財政支農支出監管體制雖然在特定階段發揮了一定的作用，但供給制和單一行政管理的嚴重弊端，導致了財政支農支出監管中仍存在許多問題。

（一）支農資金投入渠道多，但難以發揮整體效益。一方面,投入農業的資金除財政資金外,還有農業基本建設投資（發展改革委）、各有關部門分配和管理的資金(即條條下達的資金)；另一方面從財政對農業的投入看,支農資金分散在農財、農發、基建等多個職能科室。多主體、多渠道投入對增加農業投入總量具有積極意義,但從使用上看,各業務部門在分配安排資金時,按照各自的計劃自成體系,集分配、使用、管理、監督于一身,與其他部門協調配合不夠,給財政部門的宏觀管理帶來極大困難,導致支農資金投入分散,重復投資、重復建設問題突出,使得支農資金很難發揮整體效益。

（二）支農資金被擠占、挪用。目前我國支農資金往往被擠占、挪用。一些財政困難資金調度無力的地方，通常擠占財政支農支出的資金發放工資，彌補公用經費不足。有的以會議費、差旅費、業務費、考察費等名目繁多的非生產性支出擠占生產性資金，導致專款不能專用。由于農業建設周期性長,市場效率較低,見效慢,一些領導為了早出政績,不惜犧牲支農資金來進行其他所謂出成果快的項目建設。

（三）財政配套資金不實。近年來,為了切實支持農業和農村經濟的發展,中央有關部委出臺了許多財政支農資金項目,但要求地方能夠提供一定比例的配套資金。由于大多數地方財政困難,配套資金難以提供,但又不愿失去財政專項支農資金,于是地方政府往往采用虛構當地農村經濟發展項目,虛增地方支農資金,套取中央財政專項支農資金,以達到將中央財政專項支農資金挪作地方財政他用的目的,從而形成了中央的專項資金基本上都能到位,但地方配套資金到位率低或不到位的現象。

(四)預算管理不夠規范。雖然我國已經頒布了《預算法》,但財政支農資金預算卻難以完全依法辦事。一是法定預算程序過于單一、時間短,審議過程有的流于形式,編制預算權和支出責任分離,分配資金上有些隨意性。有時地方政府為了快出政績,往往壓縮農業投入,增加二、三產業支出。二是缺乏規范、透明的轉移支付制度。目前我國的轉移支付制度正在探索和建設中,對鄉鎮財政來說,大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法,一般是通過專項補助形式進行的,而補助量的多少又沒有以明確和嚴格的事權為依據,難以排除隨意性,使支農資金不能得到保證。目前各級人大財經委沒有真正發揮審議、監督預算的作用。

（五）財政部門資金管理體制不完善。盡管國家對農業投資項目做出了招投標、工程預決算審核等一系列規定，但由于缺乏跟蹤問效，部分建設單位千方百計編造理由以規避國家的規定，致使投資成本上升，效益低下。目前，撥付到農業投資項目的財政資金需要經過財政部門到項目主管部門再到建設單位最后才到施工單位，撥款環節多，手續繁瑣，時間長，大大增加了在中間環節被擠占、挪用的可能性，項目資金到位率將大

打折扣。地方財政支農支出的總量上逐年增長，但在財政支出中所占比例卻逐年降低。在資金分配上存在“撒胡椒面”現象，資金使用難以形成規模效益。

（六）法律監督滯后。我國目前己初步形成財政法律體制框架，但財政支農支出的立法與公共財政體制框架的要求不相適應，突出表現在現行有關對財政支農支出監管的法律規定大多散布在各相關的財政法律、法規或政策性文件規章之中，可操作性和權威性大打折扣，迄今尚無一部完整的、具有針對性的對有關財政支農支出的監督職能、內容和手段等方面做出專門性規定的法律，這極不利于財政支農支出監管的組織和實施，嚴重影響了財政支農支出監管職能的發揮。

（七）宏觀調控體系不健全。我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。在多層次政府結構的背景中，政府間的財政支農支出關系由于過多的政府層次和過多的政府部門而表現出復雜性，財政特別是中央財政對農業的宏觀調控很難到位，財政調控手段不協調，從而導致財政支農支出資金運作中出現諸多問題。

二、我國財政支農支出監管體系的構建

（一）國外財政監督經驗借鑒。各國因政權形式不同，歷史制度傳承性不同等多方面的原因，采取的財政監督類型亦各有不同。綜觀國際做法，財政監督主要可以分為立法監督、司法監督、行政監督和財政監督等四種類型。立法監督是通過制定財政、財務管理、會計的相關法律，依法管理國家總預決算。審計機關和監督機關向國會負責。如英國、德國、瑞士、意大利、美國、法國、加拿大等。司法監督是按照憲法及其他專門法律審核國家財政預算決算、稅收及財務等。而掌握執法的主體是獨立于行政和財務之外的審計法院，具有司法性質，如西班牙。行政監督即整理財務行政和核實財政收支，檢查處理違法行為。其特點是置于政府領導之下，隸屬財政部或與財政部平行的監督機構，如前蘇聯、東歐各國、瑞士、瑞典、玻利維亞、冰島等。日本的財政監督早期隸屬于大藏省，1889年公布了《會計檢察院法》，規定會計檢察院隸屬于天皇，獨立于內閣之外，既不屬國會，也不屬內閣，與其他司法機構平行隸屬天皇的專司國家財政預決算編制、會計財務的檢查機構。以上財政監督類型各有所長，不能一概而論這一種是否比另一種更為優越。從當前的情況來看，許多國家也并非單獨采取一種財政監督類型，而是幾種類型兼而有之。

（二）我國財政支農支出監管體系的內容。本著系統性原則、效率原則、統一領導分級管理原則、法制原則、實事求是原則和國際協議原則，借鑒國外財政監督經驗，我國財政支農支出的監督保障體系應該是由人民代表大會的宏觀監督、財政部門的日常監督和審計部門的事后監督組成，并以社會監督為補充、以法律監督為保障的全方位、多層次的監督保障體系。

1.人民代表大會的監督。人民代表大會的監督是指全國人民代表大會及其常務委員會和地方各級人民代表大會及其常務委員會為制定促進農業發展的政策措施，為全面保證《農業法》和相關財經法律法規的實施，依據法定的方式和程序，對與財政支農支出相關的經濟管理部門及其工作人員是否按國家政策及法律法規的要求進行財政支農支出活動的行為所進行的宏觀監督。

我國《預算法》規定，全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方的預算和決算進行審查監督，地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府的預算和決算進行審查和監督。財政支農支出預算的審查監督主要是對預算安排進行監督，依法監督檢查財政部門對農業投資的預算編制的有效性、合理性和預算審批程序的合法性。人民代表大會主要是把住預算的編制和執行關，制定不違背國家基本法、適應地方需要的財政支農支出政策和監管制度，并擁有解釋權。

2.財政部門的監督。財政部門的監督是整個財政支農支出監管體系的核心，主要目的是盡早發現問題并及時杜絕，保障對農業投資資金的管理水平，一般是在事前和事中進行監督，而且監督工作是日常不間斷的。財政部門的日常監督主要應包括預算監督、財務監督、財政投資評審和財政部門的內部監督四個方面。

3.審計部門的監督。審計部門的事后監督是指由審計部門依法對被審單位的財政、財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查，評價責任，用以維護財經法紀，改善經營管理，提高經濟效益，促進宏觀調控的獨立性。審計部門在進行審計時，將財政、農業、林業等部門的財政支農預算支出項目與要實現的對農業貢獻程度的工作任務量化指標掛鉤，考核項目產生的經濟效益、生態效益和社會效益，逐步增加財政支農支出資金使用情況的透明度與公開性。

4.社會監督。社會監督是依據憲法和法律享有一定權利的公民、社會團體、社會中介機構等利用多種方式對財政支農支出從審批立項、投入運作直至最終效益評估等全過程

的監督，主要包括社會經濟監督和群眾監督兩個方面的內容。社會經濟監督是通過國家的授權，經國家批準的會計事務所、審計事務所和資產評估所等社會中介機構對使用財政支農資金或實施財政支農支出項目的企業單位財務報告的可靠性進行評估和審查。群眾監督一般通過輿論監督，申訴、控告或檢舉，參政議政等渠道。

5.法律監督。財政支農支出的監督法規應包括規范財政支農支出監督客體行為的財政法規及相關的經濟法規、規范財政執法主體行為的財政法律法規、規范財政支農支出監督主體處罰違法違紀行為的法規。但就目前而言，這三方面的法規建設都嚴重滯后，難以給財政支農支出監督工作的開展提供法律保障。財政支農支出監督的立法有三個層次：一是全國人大或全國人大常委會要修訂和盡快出臺的有關財政支農支出監督的法律，如《財政法》、《預算法》、《財政監督法》、《農業投資法》等一系列涉及到財政支農支出監督問題的根本大法；二是財政部等有關部門制定的關于財政支農支出監督的規定:三是地方性財政監督法規，如關于財政支農支出監督管理的立法管理權等。財政支農支出監督法制的內容涉及到六個方面：(1)關于財政支農支出的監督機構、職責和監督程序的法律規定；（2）關于財政支農支出預算監督的法律規定；(3)關于財政、農業、林業以及畜牧等與財政支農支出相關的行政事業單位財務監督的法律規定；(4)關于農業基本建設財務監督的法律規定；(5)關于會計監督、審計監督的法律規定；(6)關于對違反財政支農支出監督法規處罰的法律規定。

（三）中國財政支農支出監督的運行環節。對財政支農支出的監督保障是一項復雜的系統工程，涉及到農業經濟的各個方面，財政支農支出本身有著十分復雜的目標，許多目標難以表述和量化，并且隨著宏觀經濟、社會環境的變化而變化。因此，財政支農支出監督要體現事前監督、事中監督和事后監督相統一的原則:這就是事前通過預測、計劃和決策，控制財政支農支出的支出總量和支出結構;事中通過過程監督，確保各級財政部門、農業部門、林業部門等部門有效使用財政支農支出資金，防止不合理的農業投資;事后要繼續加強對項目完成投入運行后的監督和評價。所以，財政支農支出監督的運行包括:計劃與決策、執行、評價與信息反饋、調節四個環節。這些環節各自分工，協同運作，形成一個科學完整的財政支農支出監管體系。

三、中國財政支農支出監管體系的配套措施

（一）轉變政府職能。我國入世面臨著多方面的挑戰，其中政府管理體制和行為方式面臨的挑戰最為直接和突出。按照wto開放的市場體系要求，政府的管理權限受到嚴格限制，政府職能要更多地轉向營造農業投資環境和提供發展農業所必需的公共服務上來，強化政府的服務職能，簡化審批程序，規范審批行為。

（二）優化制度環境。隨著市場經濟體制的建立，農業的資金投入將由依靠政府財政支持轉向主要依靠政府，并發揮社會團體、企業和個人力量，建立多元化的投入機制。在此過程中，應逐步優化制度環境，建立農業風險保障機制，加強農村信貸支持，完善農產品市場交易制度，健全農業技術標準，為農業創造良好的投資環境。

（三）健全法律體系。財政支農支出監督保障體系作用的發揮，不但需要完善的對財政支農支出監督保障的法律法規，而且還需要保護耕地資源、保護生態環境、保護農業知識產權、減輕農民負擔一系列保護財政支農支出環境的法律法規。