高校預算編制的狀況與舉措

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高等院校的部門預算目標是編制科學、規范、明細的部門預算,為國庫支出管理制度改革創造條件。部門預算既包括一般預算收支計劃,又包括政府基金預算收支計劃;既包括正常經費預算,又包括專項支出預算;既包括財政預算內撥款收支計劃,又包括預算外資金收支計劃和非稅收支計劃。部門預算是預算管理的核心,預算編制的質量決定了預算執行的質量和預算管理的規范化。部門預算是財務工作的核心,高等院校各項事業經費收支應按部門預算執行,但在具體實施過程中存在一些不足。

一、高等院校部門預算存在的主要問題

(一)科研事業收入及其他收入等因素的不確定性,給財務部門編制收入預算帶來難度

根據部門預算編制要求,凡應納入預算管理的收入均全額納入預算管理。但是,由于高等院校資金來源日趨多元化,科研事業收入主要是以科研項目爭取的科研經費。高等院校每年都會通過各種渠道,獲得大量的科研經費,科研經費的取得存在很大的不確定性,難以預測收入數額,把科研經費列入“部門預算”范圍,工作量和難度都很大。其他收入主要包括:投資收益、捐贈收入、利息收入等,由于實行零余額賬戶等原因,這些收入均具有不確定性,給財務部門編制收入預算帶來了一定的難度。

(二)預算編制方法不科學,導致財政部門下達的預算與決算目標偏離較大

下達的部門預算是由預算內資金、預算外資金、非稅收入、上年結轉專項資金組成。部門決算按高等院校會計制度規定包括所有的收支,如財政撥款、上級補助收入、事業收入(含預算外資金收入)、其他收入(從其他部門取得的財政撥款)。目前大部分高等院校采用的是零基預算法,這種編制方法導致與決算編制存在差異,難以進行績效考核,容易造成預決算無法對比、預算執行差額存在就是合理的假定,從而在客觀上造成一所學校預決算收支差額大,使預決算目標偏離較大。

(三)預算科目設置和使用不規范,預算科目細化不夠完善

預算編制人員在編制預算時,經常以項目名稱設置預算科目,沒有嚴格按照高等院校會計制度規定設置和使用預算科目,在預算科目設置和使用上往往具有隨意性,造成高等院校會計核算和預算管理相互脫節的現象,不利于年終對預算執行情況進行對比和分析總結,并影響了高等院校內部的經濟決策和實施內部管理制度提供信息的全面性和準確性。

(四)預算定額標準不科學

預算定額標準不科學主要表現在:一是缺乏預算定額項目體系。目前,部門預算雖然項目分類較細,但沒有針對高等院校預算定額的項目分類系統。二是定額項目太粗,而且定額過低。高等院校部門預算定額主要參照行政相關預算定額。支出預算編制缺乏量化分析和科學論證,缺少明細支出科目,不利于預算的執行監督。

(五)預算編制時間短

充足的編制時間是保證編制質量的重要條件。目前高等院校編制部門預算在“一上”時只報送項目支出預算和非稅收入征收計劃,“二上”時報送基本支出預算和項目支出預算。預算編制的時間大約為2—3個月,由于時間短,有些預算項目和指標論證不充分,缺乏民主程序,造成預算安排的先天不足,致使執行中問題不斷出現,或追加經費、調整預算,沖擊了預算的正常執行,影響了預算的嚴肅性。

(六)預算編制執行缺乏監督力度或執行不到位

高等院校的預算編制大都是通過各部門申報,財務部門匯總,經高等院校校長辦公會討論通過后上報;財政部門批復后,按批復執行。在編制過程中,高等院校的領導層、各部門以及財務部門是預算編制的參與者,缺乏監督機構對所提交預算的合理性、準確性和科學性進行可行性論證,預算編制必然存在一定的盲目性。在預算執行的過程中,雖然一些大型的專項開支,經過了高等院校審計部門的審計,但對于零星的、進度時間長而累計支出又大的項目則缺少監督,并在一定程度上導致了問題的出現或造成浪費。尤其是對預算下達后的執行進度缺乏跟蹤、分析,使預算執行情況成為盲點,導致預算執行存在一定的隨意性,影響了預算的權威性和有效性。此外項目預算長期以來在專項支出預算的安排上往往是先由財政給一定的額度,再由主管部門將資金落實到具體項目或執行單位。許多項目并沒有經過可行性論證和績效評估就安排了預算,有相當一部分專項資金在部門預算中未進行可行性論證,在執行中缺乏充分理論依據,影響了預算的嚴肅性。

(七)后勤服務中心相關收支均單獨核算,沒有列入高等院校的部門預算

由于后勤社會化,高等院校后勤一度準備剝離高等院校,因此,在2000年所有高等院校都將后勤財務單獨設置并進行獨立核算。高等院校的部門預算也一直都是只編制后勤人員的人員支出和公用支出,而后勤服務性收入和經營性收入及相關支出均沒有列入部門預算,導致部門預算并不能真正反映高等院校的收支全貌。

二、強化高等院校預算編制的對策

(一)加強預算編制的科學性

隨著教育事業的日益發展,預算涉及的內容更加多樣化,預算編制應在堅持“量入為出,收支平衡”的原則下,收入預算既要貫徹積極穩妥,又要堅持資金來源多樣化,使自籌收入盡可能地逐步增長。項目支出預算要充分體現高等院校事業發展的規模和方向,盡量加大教學和科研的投入力度,為全面改善辦學條件、提高教學質量服務。積極推行零基預算的編制辦法,零基預算即個人工資性支出按預算定額標準核定,盡快制定適合高等院校生均定額標準,經常性專項和一次性專項,制定滾動項目發展計劃,將年度預算編制至具體項目,預算更加科學、合理,從而使資金使用更有力于學校發展,使資金發揮更好的效益。零基預算對完成學校的各項工作目標具有積極的推動作用,更有利于提高高等院校資金的使用效益。在預算的編制過程中,要從下到上,再從上到下兩個過程相結合,從而增加預算指標的可信度。同時高等院校要積極研究建立包括預算數據庫和項目庫的預算管理信息系統,逐步推行重點項目規劃和立項論證評估、績效考評機制,進一步提高資金監管的效率,從而切實提高資金的使用效益。

(二)采取多種有效措施,管好預算外資金

編制預算外資金來源和按“收支兩條線”規定使用資金,并做到收支平衡,從而有計劃地進行管理和使用。預算外收入必須按國家規定的制度執行,不得擅自擴大使用范圍。各高等院校應按規定把屬于預算外的所有收入納入部門預算,層層匯總,報主管單位和財政機關審批后執行,做到年度有計劃,執行中有批復,年終有決算。預算外資金是自行籌集,并按照有關規定用于相應支出的資金,對其管理必須堅持“先收后支,量入為出,自求平衡,略有節余”原則。同時,要明確必須按“收支兩條線”的規定比例分配使用,不得擅自更改分配比例,努力提高預算外資金的使用效益。

(三)細化和規范預算科目,提高預算的透明度

為了提高預算真實性,增強預算權威性,要不斷完善預算科目,各部門將所有收入和支出全部細化到具體項目,細化預算的科目,盡可能分到“款、項、目、節級科目”,也就是在編制預算時將各項財政收支落實到最末一級科目,并分解到預算單位、項目和人頭。嚴格按照預算組織收入、安排支出。收入科目要反映財政撥款、預算外資金、非稅收入等收入狀況,支出科目應能反映資金的最終用途,工資福利性支出、商品和服務性支出、個人和家庭補助支出、項目經費都要有相應的科目,有利于監督預算的執行。

(四)對所屬各預算部門提出明確的編報要求,設計出科學、簡明的表格體系

使用報表體系能全面反映單位所有收支活動。如上報部門預算前,要召開相關職能部門負責人和經辦人參加預算編制會議,把編制要求詳細講解清楚,并對申報內容、程序提出統一規范的要求,使預算編制工作更合理、透明,增強部門理財的參與性、自主性和責任感,做好績效考核,為高等院校的部門預算編制奠定基礎。

(五)增強預算執行的約束力,完善部門預算的民主性和監督性

通過計算機信息網絡的開發應用,可以建立以部門預算為主的預算編制、預算調整、預算執行管理系統,實現預算編制由粗到細、由定性到定量的轉變。同時各部門在預算執行過程中要接受高等院校評審專家和財政部門、審計部門的監督和檢查。在執行過程中,可采用電腦系統對各單位、各部門用款計劃實時監控,對于執行中出現的某些特殊情況,及時編制追加調整預算,并進行審核,建立起一套自上而下、層層控制、層層暢通的信息傳遞與反饋網絡,使預算不僅體現高等院校和上級主管部門之間的控制關系,而且還要反映高等院校對本單位部門預算執行情況的績效評價。

(六)盡快推進人員、項目預算,動態管理,形成涵蓋面廣、數據結構統一的收入支出動態庫

建立高等院校項目預算數據庫,根據項目預算屬性分成經常性專項和一次性專項。科研經費、貼息貸款、大型修繕等為經常性專項,一次性專項主要是根據高等院校發展規劃需在當年購置的設備、引進人才、小型維修費等項目。人員信息包括每位職工的姓名、職務、年齡等情況。在核實編制和人員的基礎上,考慮政策性調整和增資等正常變化因素,根據人員構成情況劃分不同類別,分別確定人員經費標準。

(七)延長預算編制時間,調整預算編制起止時間,提高預算編制的準確性

將預算編制時間由過去的一兩個月延長到現在的半年左右甚至更長一些時間,在預算年度開始之前就著手下年度的預算編制工作,使預算項目和指標有充分的時間進行可行性論證,保證預算編制質量。只有提前編制預算,才能細化預算,提高預算的準確性、科學性和透明度。