土地財(cái)政發(fā)展危害論述

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摘要：近些年來(lái)，一面是連年不斷、刻骨銘心的征地拆遷之痛，另一面卻是地方政府土地收入的盛宴。土地收入占比財(cái)政收入的不斷提高，形成了地方政府的“土地財(cái)政”，普遍認(rèn)為“土地財(cái)政”的危害性極大，應(yīng)該對(duì)“土地財(cái)政”政策進(jìn)行強(qiáng)制性降溫。“土地財(cái)政”的形成，既反映出現(xiàn)行征地制度引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響和危害實(shí)在不可小視。本文擬對(duì)“土地財(cái)政”的八個(gè)方面的危害進(jìn)行了一些粗淺的論述。

關(guān)鍵詞：“土地財(cái)政”；影響；危害。

“土地財(cái)政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用權(quán)的收入以及由此帶動(dòng)的其它相關(guān)收入來(lái)維持地方財(cái)政支出的財(cái)政現(xiàn)象。2010年，在兩輪房市調(diào)控之下，全國(guó)國(guó)有土地有償出讓收入達(dá)到29110億元，占全國(guó)財(cái)政收入83080億元的35％，占地方財(cái)政收入的71。7％，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例再創(chuàng)新高，達(dá)到70％以上，這一比例是空前的，反映了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的極度依賴。“十一五”期間，全國(guó)土地出讓總收入7萬(wàn)多億元，隨著城市的擴(kuò)張和對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)，土地出讓收入成為許多城市推動(dòng)城市發(fā)展的重要支撐，成為名副其實(shí)的地方稅費(fèi)收入之外的第二財(cái)政。

一方面，對(duì)“土地財(cái)政”予以肯定的觀點(diǎn)并不鮮見(jiàn)。這些肯定“土地財(cái)政”的積極作用主要集中在兩點(diǎn)：第一、“土地財(cái)政”切實(shí)增加了地方政府的可支配財(cái)力；第二、“土地財(cái)政”大力推動(dòng)了地方城市化的進(jìn)程。另一方面，持“土地財(cái)政”給經(jīng)濟(jì)與社會(huì)帶來(lái)不良影響和危害觀點(diǎn)的更多。普遍認(rèn)為“土地財(cái)政”的危害性極大，應(yīng)該對(duì)“土地財(cái)政”政策進(jìn)行強(qiáng)制性降溫。“土地財(cái)政”的形成，既反映出現(xiàn)行征地制度引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響實(shí)在不可小視。其危害主要體現(xiàn)在以下八個(gè)方面：

1。推高房?jī)r(jià)。

房?jī)r(jià)過(guò)高乃至“天價(jià)”已成為目前我國(guó)一個(gè)非常突出的社會(huì)問(wèn)題，房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出一個(gè)普通公民的承受能力。住房屬于生活必需品，政府理應(yīng)而且也正在下大力氣控制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。實(shí)際上，“土地財(cái)政”正是樓市調(diào)控艱難，房?jī)r(jià)居高不下的首要原因。地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的倚仗導(dǎo)致土地出讓價(jià)格的不斷上漲，開(kāi)發(fā)商又把這種高價(jià)的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者，房?jī)r(jià)由此節(jié)節(jié)攀升。以北京市為例，每平方米住宅樓面地價(jià)2004年是2127元，2010年漲至11000余元，6年漲了5倍，同期支撐消費(fèi)需求的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅只有71％，普通工薪家庭根本無(wú)力買房，報(bào)告顯示85％家庭買不起房。

2。產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。

房地產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”，致使產(chǎn)業(yè)升級(jí)艱辛、調(diào)控兩難。由于“土地財(cái)政”的驅(qū)動(dòng)，近年來(lái)，國(guó)家調(diào)控樓市，房?jī)r(jià)反而高速上漲，房地產(chǎn)業(yè)也在調(diào)控過(guò)程中得到陽(yáng)光雨露，如雨后春筍般茁壯成長(zhǎng)。過(guò)去的10年里，海爾、海信、雅戈?duì)枴⒙?lián)想……這些制造業(yè)的行業(yè)龍頭紛紛躋身于房地產(chǎn)。2009年，紡織行業(yè)上市公司過(guò)半都進(jìn)入了地產(chǎn)業(yè)務(wù)。后發(fā)者是央企，在房地產(chǎn)業(yè)行將沸騰到頂點(diǎn)時(shí)，央企開(kāi)始真正注意這個(gè)流金淌銀的行業(yè)。2010年兩會(huì)剛過(guò)，北京一天的時(shí)間里就產(chǎn)生了三地王，都是央企。

2010年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)GDP397983億元，其中全社會(huì)固定資產(chǎn)投資278140億元，GDP中有30％為房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)。而大部分開(kāi)發(fā)商對(duì)地產(chǎn)行業(yè)的信心，也正基于此，他們認(rèn)定房地產(chǎn)之于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的作用無(wú)可替代，所謂“一業(yè)獨(dú)大”，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)62個(gè)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，房地產(chǎn)衰落，經(jīng)濟(jì)也受影響。

形形色色的資本涌入已經(jīng)令房地產(chǎn)一業(yè)獨(dú)大，不僅使地產(chǎn)調(diào)控愈來(lái)愈“兩難”，更重要的是，以房地產(chǎn)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)不可持續(xù)，對(duì)大量金融資源、產(chǎn)業(yè)資本、社會(huì)資源的占用，已經(jīng)影響到中國(guó)其他產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，如地產(chǎn)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)需要大量螺紋鋼和線材，但這類的鋼鐵產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)又屬于高耗能且過(guò)剩的品種，反而又刺激了它的生產(chǎn)。房地產(chǎn)業(yè)越來(lái)越大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資越來(lái)越萎縮，產(chǎn)業(yè)升級(jí)舉步維艱，助推通脹，經(jīng)濟(jì)脆弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度空前。

3。土地融資，隱含風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)各地設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的初衷是為了調(diào)控土地市場(chǎng)，在土地價(jià)格高的時(shí)候把地賣出去，在土地價(jià)格低的時(shí)候把地買進(jìn)來(lái)，總之是要保障土地市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。而現(xiàn)如今土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已成為地方政府的一個(gè)融資平臺(tái)。地方政府可以而且熱衷于將征用的土地作為抵押物來(lái)獲得銀行貸款的原因正是因?yàn)檫@樣的貸款由政府的信用做保障，而且隨著近幾年來(lái)地價(jià)越來(lái)越高，政府的收入也是水漲船高，政府還款就越有保障。對(duì)銀行而言，這樣的貸款就是優(yōu)質(zhì)貸款，銀行也就愿意貸款。不過(guò)，地方政府的這種生財(cái)之道是有較大風(fēng)險(xiǎn)的，抵押的土地越多、評(píng)估價(jià)格越高，金融體系的債權(quán)規(guī)模就越大，由此可能造成的不利影響也將越大，這種套現(xiàn)模式會(huì)增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦地價(jià)不再持續(xù)上漲甚至下跌，政府的土地出讓收入也就無(wú)法繼續(xù)增加甚至減少，這將導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量呆壞賬，事實(shí)證明“面粉比面包貴”的火爆行情不可能長(zhǎng)期持續(xù)，如溫州今年以來(lái)土地流拍就接二連三地出現(xiàn)，溫州政府多次修改地塊起拍價(jià)以使其重新入市，仍應(yīng)者寥寥，地方政府賣地“變現(xiàn)”的急切心態(tài)已不言而喻。懷同樣心態(tài)的當(dāng)然并非溫州市一家。一位西安市官員在對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)縣進(jìn)行工作總結(jié)時(shí)特地提醒，首先要注意經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，他警示：“從今年開(kāi)始，貸款將進(jìn)入集中還貸期，貸款靠什么還？怎么還？

這些我們都要盡早考慮、提前統(tǒng)籌，確保資金鏈不斷。”據(jù)監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額7。38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70。4％，占一般貸款余額的20。4％，全年新增貸款3。05萬(wàn)億元，占全部新增一般貸款的34。5％。每年一萬(wàn)多億甚至兩萬(wàn)多億的土地出讓收入也只不過(guò)是讓這些債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)隱藏起來(lái)，而且地方政府每年的土地出讓收入相比巨大的地方債務(wù)也只不過(guò)是杯水車薪，如果沒(méi)有土地收入的持續(xù)增長(zhǎng)，這些資金的周轉(zhuǎn)就會(huì)成為巨大的問(wèn)題。

4。耕地有限，難以為繼。

在地方政府“快賣地、早賣地、多賣地”

的大背景下，我國(guó)耕地面積急劇減少。有關(guān)實(shí)證分析表明，“土地財(cái)政”對(duì)耕地?cái)?shù)量存在負(fù)影響，其影響的彈性系數(shù)為－0。01，即“土地財(cái)政”每增加1個(gè)百分點(diǎn)，耕地面積將減少0。01個(gè)百分點(diǎn)。2007年度的全國(guó)土地變更調(diào)查表明，我國(guó)耕地面積為18。26億畝，離18億畝“紅線”還有2600萬(wàn)畝。1997－2005年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地2747萬(wàn)畝，年均減少305萬(wàn)畝。按此匡算，距離“紅線”的2600萬(wàn)畝不到9年就會(huì)消耗完畢，這么算下來(lái)，也就是說(shuō)“”土地財(cái)政“僅剩6年，屆時(shí)，我們又賣什么取得收入呢？

5。侵占土地，農(nóng)民失業(yè)。

伴隨著地方政府辛苦找地的步伐，農(nóng)民失地現(xiàn)象越來(lái)越普遍。一是各地農(nóng)村”圈地運(yùn)動(dòng)“愈演愈烈。山東省諸城市（縣級(jí)市）自2010年6月以來(lái)就相繼撤銷了1249個(gè)建制村，并將其合并成了208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，成為全國(guó)首個(gè)撤銷全部建制村的城市，農(nóng)村社區(qū)正式成為諸城市管理論文"target="_blank">行政管理機(jī)制中的基層組織單位。目前，諸城市的這種”撤村并居“改革正在山東及全國(guó)逐步推廣，并呈”星火燎原“之勢(shì)。一場(chǎng)讓農(nóng)民”上樓“的行動(dòng)，正在全國(guó)20多個(gè)省市進(jìn)行。無(wú)數(shù)村莊正從中國(guó)廣袤的土地上消失，無(wú)數(shù)農(nóng)民正在”被上樓“。在河北廊坊，2006年被評(píng)為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的”村村通“水泥路被鏟平。二是”村改居“亂象叢生。2011年年初，東莞南海原定在全區(qū)224個(gè)村委會(huì)中，力爭(zhēng)今年年底讓涉及47萬(wàn)村民的123個(gè)村委會(huì)先完成”村改居“，但截至4月25日，全區(qū)已有119個(gè)村委會(huì)完成”村改居“，”村改居“旗開(kāi)得勝南海經(jīng)驗(yàn)有望全國(guó)推廣。

農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后的增值收益，被權(quán)力和資本”合謀“拿走。農(nóng)民則住進(jìn)了被選擇的”新農(nóng)村“，過(guò)著被產(chǎn)生的”新生活“。這是一次對(duì)農(nóng)村的掠奪，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓并大規(guī)模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對(duì)農(nóng)村社會(huì)也將帶來(lái)巨大負(fù)面影響。

而有地方領(lǐng)導(dǎo)算過(guò)賬，讓100萬(wàn)戶農(nóng)民上樓或者”村改居“至少省出70萬(wàn)畝地，50萬(wàn)一畝就是3500億，100萬(wàn)一畝就是7000億，什么事干不了！一個(gè)區(qū)區(qū)的地級(jí)市，就能通過(guò)”撤莊并居“、”村改居“，輕松獲得數(shù)千億的賣地收入，被征地農(nóng)民則永遠(yuǎn)地失去了賴以生存的土地，極多數(shù)人不得不外出另謀生路，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)是否有效保障尚無(wú)定論。我們可以按照《全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要》來(lái)推算一下，2000－2030年，全國(guó)占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝。一般情況下，每征用一畝農(nóng)地，就伴隨1。5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。按此推算，我國(guó)失地農(nóng)民群體將從目前的6000萬(wàn)人，激增至2030年1。1億人。大量失地農(nóng)民將淪為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的三無(wú)農(nóng)民。

6。提供環(huán)境，滋生腐敗。

斯密認(rèn)為：稅的不確定性遠(yuǎn)比稅的不公正性危害更大。當(dāng)稅是隨意課征的時(shí)候，每個(gè)納稅人都會(huì)被吏的權(quán)力所左右，稅吏會(huì)極端加重賦稅，或者利用加重賦稅的恐嚇，來(lái)勒索贈(zèng)物和賄賂不確定的稅，稅的不確定性”會(huì)讓稅吏變得專橫和腐化，甚至原本不專橫、也不腐化的稅吏，也會(huì)變得專橫和腐化。“穩(wěn)定性是現(xiàn)代稅收的一個(gè)基本特征，不穩(wěn)定的稅實(shí)際上并非嚴(yán)格意義的稅收，斯密在此是取用廣義上的稅的概念。

土地出讓金就可以理解為這樣一種不確定的稅，仔細(xì)審視會(huì)發(fā)現(xiàn)這種不確定性貫通于土地出讓以及前后關(guān)聯(lián)的多個(gè)環(huán)節(jié)。不確定性為政府利用壟斷特權(quán)獲取過(guò)程的潛在收益成為可能。政府通過(guò)設(shè)置壟斷政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制滲透到各個(gè)方面，這些管制產(chǎn)生了形式各異的”潛在收益“，經(jīng)濟(jì)學(xué)中把這種”潛在收益“稱為”租“。這些形式各異的”租“引發(fā)了人們對(duì)租金的競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)這種競(jìng)爭(zhēng)是合法的，有時(shí)則通過(guò)各種非法途徑，利用各種”資源“，通過(guò)政治過(guò)程獲得壟斷特權(quán)，從而依據(jù)壟斷特權(quán)獲得”租“，這種非生產(chǎn)性活動(dòng)就是”尋租“。由于”土地財(cái)政“缺乏規(guī)范管理，土地”尋租“頻現(xiàn)，關(guān)于土地、建設(shè)等領(lǐng)域的腐敗案件屢見(jiàn)不鮮。2010年3月，寧夏回族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)掀起了土地出讓金清欠風(fēng)暴。在當(dāng)?shù)貞?yīng)繳的國(guó)有土地出讓金中，有1／4被拖欠未繳，高達(dá)28。71億元的國(guó)有資產(chǎn)存在流失風(fēng)險(xiǎn)。2011年初，發(fā)生在河北的一起土地腐敗案，已致8名當(dāng)事人落馬。2011年4月20日法制日?qǐng)?bào)披露：13個(gè)省區(qū)違法占用耕地超萬(wàn)畝。今年2月媒體報(bào)道：

千畝土地撂倒廿五官員海南省東方市土地腐敗窩案。2011年1月，《法制晚報(bào)》記者根據(jù)新華社、中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)等媒體的公開(kāi)報(bào)道，統(tǒng)計(jì)整理了2009－2010年30個(gè)發(fā)生在土地、建設(shè)領(lǐng)域的腐敗案件，涉案人員平均涉案金額超過(guò)870萬(wàn)元，造成極為惡劣的社會(huì)影響。

7。城市畸形發(fā)展。

（1）地方政府對(duì)舊城改造熱情不是很高。因?yàn)榕f城改造屬于真正改善城市環(huán)境，涉及到拆遷戶多，那是自找麻煩，收益遠(yuǎn)不如擴(kuò)新城城大。舊城改造的土地是屬于劃拔的，不能給政府帶來(lái)財(cái)政收入，頂多建好了賣房了，收些契稅等，意義不大；而開(kāi)發(fā)商進(jìn)行舊城拆遷的成本高、難度大，熱情也不大。

（2）地方政府對(duì)建設(shè)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房熱情也不高。因?yàn)榻ㄔO(shè)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地是無(wú)償劃拔的，不僅擠占了政府可賣的土地，相對(duì)來(lái)說(shuō)就使得政府可賣的土源減少，而且建房還要花掉一部分政府的土地出讓收入，因此盡管國(guó)家明文規(guī)定地方政府每年要拿出土地出讓金的10％來(lái)建廉租房，沒(méi)有幾個(gè)政府是這樣做的，目前僅有重慶、成都建得多一點(diǎn)。2010年全國(guó)土地出讓收入2。9萬(wàn)億，如果拿出10％建保障性住房，2900億可以建設(shè)1億平方米，10年10億平方米足足夠1億人居住，可是”土地財(cái)政“對(duì)低收入人口的排斥使地方政府疲于供給保障性住房建設(shè)用地和舊城改造。實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)：在給定約束條件下，越依賴”土地財(cái)政“的城市，住宅用地供給受限程度越高，地價(jià)和房?jī)r(jià)相應(yīng)越高，這些城市建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的積極性越低。

（3）地方政府對(duì)舊城區(qū)交通改造熱情也不是很高。因?yàn)榕f城區(qū)交通改善了，也不能給政府帶來(lái)財(cái)政收入，反而投入不少。

我們發(fā)現(xiàn)，我們的舊城區(qū)日復(fù)一日、年復(fù)一年、無(wú)論是住房還是交通政府投入都不大，變化也不快。而新城區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則日新月異。受”土地財(cái)政“的驅(qū)使，城市建設(shè)存在很大的盲目性，盲目地?cái)U(kuò)城鋪灘子，勢(shì)必將會(huì)造就一座座的空城，一座城市的發(fā)展，本應(yīng)該是先發(fā)展城區(qū)（舊城改造、完善主城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施），把主城區(qū)發(fā)展好了，才考慮適度地向外擴(kuò)張，這樣才能保證一座城市的入住率，只有入住率保證了，才能保證這座城市的其它一切方面健康發(fā)展。

（4）地主政府對(duì)于擴(kuò)建新城熱情卻是很高。地方政府熱衷于主動(dòng)規(guī)劃新城區(qū)，因?yàn)樾鲁菂^(qū)相對(duì)于舊城區(qū)來(lái)說(shuō)，地廣人稀，拆遷代價(jià)小得多，并且主動(dòng)做”七通一平“，把生地變成熟地，又可以高價(jià)拍賣帶來(lái)更多的財(cái)政收入。

8。征地拆遷極端事件頻發(fā)，影響社會(huì)穩(wěn)定。

”土地財(cái)政“的核心是土地價(jià)格剪刀差，近年來(lái)，由征地拆遷補(bǔ)償不合理而引發(fā)的群眾上訪、惡性事件和極端事件頻發(fā)，無(wú)論數(shù)量還是規(guī)模、程度均呈愈來(lái)愈嚴(yán)峻之勢(shì)，甚至帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩。為此，北京大學(xué)的五位教授建言人大審查《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，修改后的”新拆遷條例“名稱改為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，已經(jīng)從2011年1月19日起實(shí)施。然而是不是修改了拆遷條例，問(wèn)題就解決了呢？筆者認(rèn)為：科學(xué)發(fā)展觀的核心是”以人為本“，如同中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授所說(shuō)：”城市的盲目發(fā)展造成了對(duì)私權(quán)特別對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的侵犯。如果城市的發(fā)展建設(shè)以犧牲公民的生命為代價(jià)，那么，這不是我們所需要的。與其這樣，不如放緩城市建設(shè)的速度。“拆遷問(wèn)題的根源在于地方政府對(duì)”土地財(cái)政“的依賴，要解決”土地財(cái)政“問(wèn)題必須進(jìn)行地方財(cái)政轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)在的”土地財(cái)政“走向公共財(cái)政。