農村財務審計形式論述

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目前農村財務審計模式仍比較混亂,在一定程度上阻礙了農村經濟健康發展,嚴重侵害了農民的根本利益和合法權益。而農村財務審計作為一種獨立的監督力量,不僅直接保障農村經濟活動的合法性和效益性,更從長遠推進民主政治的建設和整個社會的穩定。因此加強農村財務審計,建立普遍適用的農村財務審計模式,是促進農村財務管理走向規范化、制度化的必由之路,是農業和農村經濟持續發展的重要保障。但是由于目前我國農村財務審計性質模糊,法律地位不明確,也沒有統一的規章制度可循,就我國農村財務審計的模式及其性質、任務等關鍵問題,目前還沒有統一認識,學術界也仍有爭論,在實踐中各地方的做法也不很相同,形式各異。

1當前農村財務審計模式現實狀況

1.1鄉鎮經管站或其內設審計部門對農村財務進行審計的模式

這種模式主要依據的是1992年5月農業部第11號令頒布的《農村合作經濟內部審計暫行規定》,以及一些省區制定的本地區農村集體經濟組織審計規定來設置的。這是當前農村采取的最基本和最普遍的審計模式。根據該條令的第四條規定,農村合作經濟組織已建立審計機構的,由其負責合作經濟組織的審計工作;農村合作經濟組織未建立審計機構的,由鄉鎮農村經營管理部門審計機構(以下簡稱鄉鎮經管站)負責其審計工作。這種模式下,鄉鎮經管站在完成日常經管工作的同時,每年要安排一些對農村集體經濟組織的審計任務,而且審計人員通常不設專職,一般由經管人員兼任,或者在經管站內下設審計站,安排專人從事審計工作,但其專設的審計站與經管站合署辦公,即一套人馬兩塊牌子。因此這種模式從本質上講是經管系統的內部審計,它受上級農業經管部門和鄉鎮政府雙重領導。

1.2鄉鎮政府內單獨設置審計機構對農村財務進行審計的模式

這種模式下,設置鄉鎮農村集體經濟審計機構,它作為鄉鎮政府的內設機構,與其他職能部門平行,直接受鄉鎮政府領導,與鄉鎮經管站等部門沒有隸屬關系。審計人員一般為專職人員,人員配備也相對穩定。鄉鎮審計機構負責對農村集體經濟組織和其他單位進行審計,從本質上它是鄉鎮政府的內部審計。在這種模式下,由于實踐中受到經費來源和人員編制等實際因素的限制,使得其在實際中很少見。

1.3農村民主理財小組對農村財務進行審計的模式

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第四章第二十六條規定,村民委員會應當實行民主理財制度。村民理財小組對村民委員會的收支賬目進行審查監督并對村民會議負責。所謂農村民主理財小組,就是在各村建立成員3至5人,由村民大會或村民代表大會無記名投票選舉產生的,對本村財務管理情況實行監督和檢查的組織。民主理財小組向村民會議或村民代表會議負責并報告工作,負責對本村集體財務活動進行民主監督,參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度、重要財務事項,糾正財務管理中存在的問題,并向上級主管部門反映情況和提出建議。民主理財小組能夠對村兩委在村集體財務經營管理中的“道德風險”問題進行有效的監督。在實踐中,由于民主理財小組成員是由村長或書記指定,并非由村民民主選舉產生,因此,在對農村財務進行監督的過程中,民主理財小組并沒有起到實際的監督效果。

2理論界對農村財務審計模式的探討

李玉平(1997)認為,我國農村審計主體應是多元化的,即政府審計、內部審計和注冊會計師審計三者各有側重,相互補充,對農村經濟進行全面的監督和服務。農村政府審計由國家審計機關在各鄉鎮設的辦事處或縣審計局設的鄉鎮審計股實施,審計范圍包括鄉鎮政府各部門,國家在鄉鎮的金融機構、企事業單位及社會團體。農村內部審計由鄉鎮政府設立的審計機構負責,由鄉鎮政府領導,審計范圍是鄉鎮辦的企事業單位,村合作經濟組織。農村注會審計由縣或鄉鎮的會計師事務所實施,審計的范圍和內容因委托單位而異。蔣育燕(1999)在《農村集體經濟審計初探》一文中認為,農村集體經濟審計具有自己特色,它與國家審計、內部審計和社會審計有相同之處,也有明顯區別。農村集體經濟審計的主體是農村集體經濟行政管理部門或鄉鎮人民政府設置的審計機構,這與內部審計相同,但它與審計對象———農村集體經濟組織不存在任何隸屬或利害關系,處于第三者地位,這一點又與內部審計完全不同。農村集體經濟審計機構大部分是屬于政府部門,審計的工作人員是代表政府的工作人員,這一點與國家審計相同,但是他們明顯不是現有國家法律意義上的國家審計機關和審計機關工作人員。

桂建平(2002)提出了“鄉鎮審計”的概念,他認為按照我國現行的行政管理體制,國家共設五級人民政府,其中中央、省、市、縣四級政府已經設立了審計機關,但鄉鎮政府除外。按照現行“一級政府一級預算”的財政體制和國有資產“分級行政管理”的方式,財政收支隸屬于哪一級政府財政,則由哪一級審計機關管轄,所以應當設立鄉鎮審計,作為最基層的一級地方政府審計。鄉鎮審計的對象包括鄉鎮政府及其職能部門,鄉鎮所屬行政村以及鄉鎮和村所屬的企事業單位。

廖桂蓉、田文軍(2003)則提出農業審計手段、方式、方法必須適應農業經濟監督的需要。根據政府審計機關、民間審計組織和內部審計機構的實際審計資源,農業審計必須將外部審計與內部審計結合起來;將自行審計、委托審計和聯合審計結合起來;將自覺審計與法定審計結合起來;將專業審計監督和群眾監督結合起來。

馬子力(2004)認為,農村集體經濟有可能成為注冊會計師行業、尤其是中小會計師事務所的一個具有相當發展潛力的業務市場。與農業主管部門所主導的農村審計相比,注冊會計師從事農村財務審計具有其獨特優勢:不占用編制,不列入財政支出;具有專業的知識技能,素質比較高;審計地位更加獨立,更加客觀公正可信。

劉罡(2004)提出國家審計機關派駐與集體經濟組織內部審計相結合的模式。國家審計機關派駐模式即是成立獨立的鄉鎮審計站(所),作為縣級國家審計機關的派出機構,派駐到各鄉鎮,對鄉鎮及村級集體經濟組織進行審計的模式。這種模式是將鄉村集體經濟審計納入國家審計范疇,確保鄉村集體經濟審計的權威性、獨立性和成效性。集體經濟組織內部審計模式即是將審計機構植根于集體經濟組織內部,熟悉組織內部情況,審計監督的針對性和時效性更強。常茂松(2007)認為,農管部門主導的農村審計存在諸多不足。的確,現行農村財務審計工作由縣級農村經濟管理機構承擔,縣級農村經濟管理機構多為站(科)級事業單位,機構規格低,任務重,工作協調難,落實難,工作缺乏權威性;農村審計工作經費列入當地財政預算,由于地方財政困難,審計經費無法保證,嚴重影響了農村審計工作的正常開展。審計人員無編制,均為農村經濟管理員兼職,嚴重影響了對農村財務的監督管理,造成農村財務審計工作質量不高,農村經濟監督管理工作難以開展。

王寶慶(2008)提出,在縣(市)設立農村集體經濟審計中心,各鄉鎮建立審計所,縣(市)政府、市審計局制定一系列規范和指導農村審計的文件和制度,此外,政府立法部門要加強立法,從法律上保障村監督委員會和審計中心的合法地位,為農村集體經濟開展審計工作奠定法律基礎。從而使農村審計工作有序開展和順利進行。

宋雪蓮(2009)認為,農村審計的主體如由政府審計或社會審計承擔,理論上是可行的。因此應在繼續發揮農業經管部門熟悉農村情況、具有多年農村審計經驗的前提下,逐步變直接審計為對外協調服務,即作為農民的代言人,一方面要加強對農村財務工作的日常監控,另一方面代表村民委托注冊會計師對農村財務實行定期審計。在農村審計市場逐步規范后,農村經營管理部門的協調角色也發生實質性改變,應完全退出農村審計市場,由集體資產的所有者作為委托人委托注冊會計師對農村集體資產的經營者實施審計。最終形成重大涉農資金審計應由國家審計機關承擔,農村財務審計以農村經營管理機構作為農民的代言人委托注冊會計師實施審計的模式。

黃秋敏、滿玉紅(2009)認為,2006年度修訂的《中華人民共和國審計法》沒有將村集體經濟納入國家審計的范疇,國家審計介入村集體經濟審計缺乏必要的法律依據。由于目前農經站審計模式存在缺乏較高層次的法律依據、獨立性差、不能有效地解決村集體經濟組織成員與經營者間信息不對稱、審計的結果處理與運用不盡如人意等問題,為加強對農村集體經濟的審計監督,規范農村財務公開與民主理財的程序,有必要在現行法律框架內,對當前村集體經濟審計模式進行整合,建立以內部審計為主,社會審計為輔的一種農村集體經濟審計監督體系。

陳建萍、朱朝暉(2009)認為,農經站審計模式是政府在特定的背景下對農村這一特殊領域的審計采取的一種措施。作為目前農村審計主要模式的農經站審計在村集體經濟不夠發達、民主政治很不健全的特定歷史背景下發揮了重要作用。但是由于體制的所產生的獨立性不強、審計力量有限、審計透明度不高等問題的存在,作者認為,體制上的問題只有從體制根源上進行改革才能根本解決。應該糾正原有的審計制度上的偏差,使其重回政府審計的軌道上來,列入政府審計的審計域。由于國外發達農業國家與我國社會制度、經濟體制不同,因此可以借鑒的國外農村財務審計的資料與經驗都十分有限。

3評述

(1)農村財務審計主體比較混亂,應重新界定。在性質上農村財務審計應屬于內部審計,其主體是農村經濟管理部門或鄉鎮政府內設的審計機構,它與審計對象———農村集體經濟組織沒有任何隸屬關系,處于第三者地位,因此不同于一般意義上的內部審計。由于地方法規、規章授權的農村經濟管理部門和農村審計機構對農村集體經濟組織的審計,既要對政府負責又要對農村集體經濟組織的農民負責,其性質又屬于政府審計范疇,同時,很多地方的農村財務審計工作是受委托開展的審計活動,并且還要收費,又具有社會審計的性質。

(2)農村財務審計獨立性較差。鄉鎮經管站熟悉農村集體經濟的情況,便于開展審計工作,且多年來,在促進廉政勤政,促進集體經濟發展,規范農村財務管理方面發揮了很重要的作用,但是在“村賬鄉管”的財務核算模式下,經管站在對農村財務進行審計方面獨立性則變得較差。首先,按照農業部對鄉鎮經管站的職能劃分,鄉鎮經管站要負責農村集體經濟的管理工作和財務會計的指導工作。讓經管站行使審計職責,既充當管理者經營者又充當監督人,違背了獨立審計的獨立“三角關系”,這樣勢必會影響審計的獨立性,其審計結論也可能違反客觀性和公正性原則;其次,經管站負責大量的繁重的日常經管工作也必然沖擊審計業務的開展;第三,農村財務審計的雙重領導體制也會影響審計的獨立性。

(3)農村財務審計執行力度小。基于目前的農村集體經濟組織已經成為鄉鎮政府附庸的現實,鄉鎮政府會出于各種考慮或利益權衡,會對審計出來的問題處理不及時不嚴格,或干脆不處理,束之高閣。農村集體經濟組織或其領導者,他們作為“經濟人”在決策時,往往也要進行成本—效益分析。但是分析現行的農村集體經濟審計模式,由于受到審計機構缺乏獨立性和法定強制力、審計人員素質不高、易受到鄉鎮行政干預等各種因素的制約,是無法通過提高腐敗被查處的概率和加大懲罰力度來提高腐敗成本,從而遏制違法違紀等腐敗行為的發生。以上文獻為理論界對農村財務審計模式的探討。從內容上看,都是基于農村集體經濟提出的審計模式,沒有考慮隨著黨的惠農政策的出臺,落實到農村的財政涉農資金審計的問題;從模式架構上看,雖然理論界對農村財務審計模式的研究為改良現有的農村財務審計模式都提出了一些建設性的意見,但是總體而言,這些研究重在探討現有農村財務審計模式的問題,對新審計模式只是提出了一個簡單的理念,大多是泛泛而談,缺乏科學和深入的研究。