財稅政策下低碳經濟論文

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一、我國發展低碳經濟的必要性分析

（一）發展低碳經濟是應對我國能源短缺、轉變經濟增長模式的必然選擇

我國雖地域遼闊，但由于人口眾多，人均能源資源擁有量明顯偏低，其中石油、天然氣的人均資源量不足世界平均水平的1/15。而伴隨著我國當前工業化、城市化的快速發展，能源消費量也在快速增加。2001-2013年，全國能源消費總量由15億噸標準煤增長到37.5億噸標準煤，年均增長率達到7.3%。長期以來，受粗放型經濟增長模式的局限，我國經濟的快速增長往往以資源的大量消耗和環境的大規模破壞為代價，加之以煤炭為主的能源消費結構，造成了大量溫室氣體的排放，嚴重影響了我國的環境質量和氣候變化。因此，轉變過去“高投入、高耗能、高排放”的經濟發展模式，緩解我國能源消費快速增長與能源短缺的矛盾，需要加快技術創新步伐，提高能源使用效率，加緊開發清潔能源應用，優化經濟結構增長方式，大力發展低碳經濟。

（二）發展低碳經濟是緩解環境惡化、完成減排目標的現實選擇

當前，我國環境問題日益嚴峻，資源的過度開采、工業廢水、廢氣、廢物的大量排放，造成我國生態環境嚴重惡化，氣候變化明顯。近幾年來，極端天氣、自然災害的發生頻率明顯增大，全國各地的霧霾天氣更是時有發生，給我國經濟發展和人民生活帶來了很大的阻礙。要解決上述問題，就需要減少使用化石燃料，減少溫室氣體排放量。作為溫室氣體排放量世界第一的國家，中國政府于2009年12月在哥本哈根世界氣候大會上公開承諾的減排目標是到2020年單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。按照我國目前的經濟發展速度及經濟技術水平測算，到2020年我國需要約151億噸CO2排放空間，如果不采取措施，到2020年我國將會面臨47億噸的CO2排放缺口。因此，為保護我國日益惡化的生態環境、按期完成CO2減排目標，必然需要通過發展低碳經濟來實現。

二、我國當前財稅政策在促進低碳經濟發展中存在的缺陷

（一）現行財稅管理體制存在缺陷

由于財政制度存在“收入相對集權，支出分灶吃飯”的特征，使得各級地方政府以發展經濟作為首要職責，進而導致地方政府的投資沖動，忽視了公共服務的重要性。在稅制方面，大多數劃歸地方政府所屬的小稅種由于稅源不穩定、征收難度高等原因，導致地方政府收入不足，進而出現了大量“土地財政“現象。這種以犧牲生態環境為代價，嚴重扭曲礦產、土地等資源價格，以高耗能、高污染、高排放項目換取地方經濟增長的方式，嚴重影響了資源配置的效力和產業結構的升級。因此，發展低碳經濟的關鍵離不開調整財稅管理制度。

（二）財政投入不足，結構不合理且效率低下

近年來，我國中央財政在節能減排的財政支出方面已經加大了力度，2011-2013年，各年全國公共財政節能環保投資的支出分別為2641億元、2963億元和3383億元，年均增長超過14%。2011年，全社會環保投入6026億元，占國內生產總值（GDP）的1.4%，2012年為8253億元，占國內生產總值（GDP）的1.59%。根據國際經驗，污染治理投資占GDP的比例達到1-1.5%時，才能基本控制環境污染；而達到2-3%時，才能改善環境質量。美國在1977年的環保投資占GDP比重已達到1.5%，2000年增長至2.6%，相比而言，我國在2012年以前該比例從未超過1.5%，“十五”之前更未達到過1%，這樣的投資比重明顯偏小，而目前的財政投入增長比例相對于我國大中城市規模的迅速擴張和飛速發展的城市化進程而言，依舊相距甚遠。此外，當前的財政環保投入還存在結構不合理和資金使用效率低下等問題。我國的環保投資長期以來一直以工業企業的污染源治理作為投資重點，但對于跨區域環境綜合整治、城市環境的基礎設施建設、中小企業污染防治以及農村環境污染治理等方面的投資卻嚴重不足。而對于已經得到環保投資的項目，其資金的使用效率卻不理想。以工業污染治理設施的建設及運營管理為例，2010年，環保部對我國5556套工業廢水處理設施的運行狀況進行調查，結果表明，工業廢水處理設施的使用效率極其低下，其中因停運、閑置、報廢而未運行的設施占總數的32%，運行良好的設施僅占總數的35.7%，總體有效投資率僅為31.3%。

（三）政府綠色采購制度存在問題

世界各國政府都在提倡實施節能環保的政府綠色采購政策，我國自2002年頒布《政府采購法》以來，明確規定政府采購應優先采購環保產品，以促進經濟的可持續發展。截至2014年，我國已公布了十四期環境標志產品政府采購清單和節能產品政府采購清單。但我國現行的政府綠色采購制度仍存在一些問題：一是現行的政府綠色采購法律制度仍不夠完善，規范政府綠色采購行為的法律手段明顯缺位。二是綠色清單的列舉方式不科學，目前“采購清單”中的列舉方式為指定產品的名稱、型號規格和企業名稱，而不是以指定產品的性能、特征和各項指標的方式進行列示。這樣既不利于對非綠色產品生產企業進行正面激勵，也容易造成腐敗行為的發生。三是政府采購規模不足、綠色產品比重較低，2010年，我國政府采購金額達到8422.2億元，占GDP比重為2.1%，遠低于發達國家10-20%的比重。四是對政府綠色采購的監督管理不到位，導致權力尋租現象時有發生，使得采購成本過高進而浪費嚴重。上述缺陷一定程度上影響了我國政府綠色采購制度對于促進低碳經濟發展的作用效果。

（四）尚未設立專門的環境稅種

目前，我國尚未設立專門針對節約資源和保護環境的主體稅種。現行稅制中主要是依靠一些分散在資源稅、消費稅、增值稅、車輛購置稅、車船稅等與環保有關的稅種中的相關政策來進行節能減排和環境保護，這些政策雖然取得了一定的成效，但由于稅種分散、各稅種間缺乏協調配合和統一規劃，難以為低碳經濟發展提供專門且穩定的稅收政策體系。專門環境稅種的缺位，導致綠色稅收政策的系統性不足，難以發揮稅收對資源浪費、環境污染等行為所應起到的調節作用，也無法通過專門的環境稅收收入來源來支持低碳經濟的發展。

（五）現行稅收政策在發展低碳經濟方面存在不足

1.課稅范圍狹窄，計稅依據和征收方式不合理。現行資源稅的征收范圍僅限于礦產品和鹽，征稅范圍過于狹窄，尚未將森林、土地、海洋等稀缺資源納入征稅范圍，極易造成稀缺資源的過度使用；而以納稅人開采和生產應稅產品的銷售量或自用數量作為計稅依據，忽視了對企業已開采但未銷售或未使用資源的監控，相當于變相鼓勵企業對資源的無序開采和浪費濫用；此外，現行資源稅從量計征的方式，難以體現資源稅的級差調節功能，導致資源稅對應稅產品價格變化喪失“彈性”，而單位稅額過低，不僅難以反映資源的稀缺性，還扭曲了市場價格，導致資源的過度開采和利用效率低下，阻礙了低碳經濟的發展。現行消費稅征稅對象中與環境有關的涉及到煙、鞭炮焰火、成品油、汽車輪胎、摩托車、小汽車、木制一次性筷子和實木地板等八種應稅消費品，但仍存在征收范圍過窄的問題，對于一些高能耗產品和容易造成環境污染的消費品如一次性電池、白色垃圾、煤炭、化肥、含磷類洗滌用品等尚未列入征收范圍，未能充分發揮通過稅收限制污染行為的約束作用。

2.稅收優惠政策尚不完善。我國現行稅制中雖然包含著一些與環保有關的稅收優惠政策，但這些政策主要局限于稅收上的直接減免，形式較為單一，對加速折舊、再投資退稅、延期納稅等稅收間接優惠方式利用不夠；從稅收優惠覆蓋范圍看，主要關注企業的節能減排行為，對可再生能源的開發和利用、低碳技術的應用等經濟行為的優惠不足；此外，現行稅收優惠涉及稅種較少，優惠項目數量不足且分布零散，難以形成體系進而發揮協調配合的作用。

三、促進我國低碳經濟發展的財稅政策建議

（一）構建促進低碳經濟發展的財稅政策框架體系

我國發展低碳經濟，需要從國情出發，構建促進低碳經濟發展的財稅政策框架體系，利用各種財稅政策工具的協調配合，廣泛采用直接鼓勵、間接引導、限制懲罰等多種手段與方法，來達到節能減排、保護環境、實現經濟社會與生態環境可持續發展的最終目標。促進低碳經濟發展的財稅政策框架體系主要由兩部分組成：一是在財政政策方面，通過增加政府財政預算投入、加大財政政策補貼力度、完善轉移支付制度和政府綠色采購制度等措施構建促進低碳經濟發展的財政政策體系。二是在稅收政策方面，通過完善已有稅種改革、加大稅收優惠力度、探索稅收約束政策、加快開征獨立低碳稅種等措施構建促進低碳經濟發展的稅收政策體系。三是通過該財稅政策框架體系的協調配合，實現我國走“低碳能源廣泛使用、低碳產業健康發展、低碳消費自覺踐行”的低碳經濟發展之路。

（二）完善促進低碳經濟發展的財政政策

1.增加政府財政預算投入。政府預算資金的支持是發展低碳經濟的必要保障，我國政府應合理確定低碳經濟發展的財政投入與GDP之間恰當的比例關系，在國家預算和地方預算中把低碳經濟發展作為專門科目進行列示，并將低碳經濟發展預算項目進一步細分為污染治理、節能減排、生態環境建設、可再生能源開發等具體項目。一方面通過立法規定財政預算支出的額度和增長幅度，以確保環境保護的資金來源和國家的宏觀調控力度；另一方面，通過加大低碳經濟發展財政專項資金項目的數量和規模、建立低碳經濟發展基金等方式來穩定低碳經濟發展的資金來源，同時，加大對環保投入資金的監管力度，以保證國家低碳經濟發展戰略的順利實施。

2.加大財政政策補貼力度。政府應通過靈活運用財政補貼政策引導和激發企業發展低碳經濟的主動性，加快研發低碳技術、推廣低碳生產與消費。具體措施包括：一是加大對低碳技術研發、科技創新等領域的補貼力度，如通過加大貸款額度、給予貸款貼息等方式對低碳技術投資企業給予優惠和補貼，為低碳技術的研發和管理人員給予補貼，對創新成果給予獎勵等，以促進低碳經濟技術的提高和進步。二是對節能產品的推廣和使用給予財政補貼，如對消費者購買太陽能、節能空調等節能環保產品給予補貼或補助，引導普通居民進行低碳消費，采用財政貼息、以舊換新等方式幫助新投入市場的低碳產品進行推廣，對節能環保的公共建設工程、低排放低污染的新能源汽車等給予大力的財政補貼支持，鼓勵低碳行為的發展。

3.完善轉移支付制度。作為財政管理體制的重要組成部分，財政轉移支付制度旨在解決國家各級政府之間、不同地區之間財政收支的結構性失衡問題。完善轉移支付制度，有利于化解當前各地方政府財力差距懸殊、區域經濟發展不均衡的矛盾，引導地方政府和經濟落后地區發展低碳經濟。具體做法包括：一是要科學劃分各級政府的財權與事權范圍，為轉移支付數額的確定提供客觀依據。二是要建立起以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔、縱橫交錯的財政轉移支付制度，以自上而下的縱向轉移支付實現國家的宏觀調控目標，以地方政府之間的橫向轉移支付解決經濟落后地區的財力不足，在發揮中央財政主導作用的同時，調動地方政府直接參與，兼顧激發財力轉出和轉入地區雙方的積極性，促進各地區對當地經濟發展的重視以及各地區經濟的平衡發展。三是要加大一般性轉移支付的比重，提高地方政府的可支配財力，引導地方政府加快進行產業結構的升級與調整、主動淘汰高污染高耗能的落后產能，促進低碳經濟發展。

4.完善政府綠色采購制度。政府實施綠色采購制度，在采購過程中優先選購綠色低碳產品，一方面體現了國家積極發展低碳經濟的導向和示范作用，通過政府的表率行為來引導普通消費者的消費取向，提升全社會的低碳環保意識；另一方面，促使生產和銷售企業調整發展戰略，積極開發和推廣綠色產品，以贏得政府這個國內市場最大的客戶，這種影響既有利于擴大綠色低碳產品的市場規模，也有利于降低產品成本、促進低碳技術的進步。針對當前我國政府綠色采購制度存在的問題，可以從以下幾個方面加以完善：一是完善政府綠色采購的法律法規，通過法律的形式明確規定政府綠色采購的主體、采購機構的職權與責任，供應商的資格審查與權力義務，完善綠色采購標準和綠色采購清單的制定與，規范政府綠色采購的有效實施。二是完善政府綠色采購清單制度，將綠色清單的列舉方式調整為指定產品的性能、特征和相關項目指標，同時擴大采購清單范圍，并更加關注產品的全生命周期，將政府采購對最終產品的綠色要求擴展到產品的整個生命周期。三是建立政府采購的監督機制，將監督管理貫穿于綠色采購的事前、事中和事后，通過績效考評機制對政府綠色采購制度進行跟蹤反饋和績效評價，并逐步建立政府綠色采購信息化平臺，向社會公眾公開政府綠色采購的執行情況，接受社會各界廣泛監督。

（三）完善促進低碳經濟發展的稅收體系

1.完善現有相關稅種。

（1）資源稅。資源稅改革應以保持自然資源存量的可持續性作為基本原則，逐步完善現有資源稅在征收范圍、計稅依據和征收方式等方面存在的不合理因素，建立真正能夠節約能源、體現資源實際價值的資源稅，具體改革措施如下：一是擴大征收范圍，將森林、海洋、土地、草場、灘涂、地熱等資源納入資源稅征稅范圍。二是調整計稅依據和計征方法，將計稅依據由現在的按資源的銷售量或使用量征收調整為按實際開采量或使用量征收，以防止對資源的過度開采、促進企業提高資源回采率，將計征方法由單純的從量計征調整為根據不同應稅品特點分別采用從價計征和從量計征的辦法。三是提高征收標準，針對不可替代、不可再生、稀缺性強和污染嚴重的資源要課以重稅，以此提高資源的使用效率，限制對資源的掠奪性開發。

（2）消費稅。我國消費稅經過多輪調整，已逐步加強了環境保護的稅收理念，但仍有一定完善空間：一是要對高耗能、高污染、高排放的產品征收消費稅，進一步擴大消費稅的征收范圍。例如應將煤炭、化肥、農藥、塑料包裝袋、一次性餐盒、一次性電池、含磷類洗滌用品以及氟利昂產品等列入消費稅征收范圍。二是調整消費稅稅率，在提高高耗能、高污染產品稅率的同時，對有利于節能減排的消費品降低稅率。三是調整征稅環節，例如考慮在成品油的零售環節征收消費稅，進一步提高大眾的節能環保意識。

2.加大稅收優惠力度。低碳產業的發展、低碳技術的研發與創新都離不開稅收優惠政策的扶持，我國要發展低碳經濟，就需要建立科學的稅收優惠機制，進一步加大對低碳行業的稅收優惠力度。例如在執行現有所得稅優惠的基礎上，對從事環保設備制造、環保工程設計、環保新技術研發的企業給予一定的所得稅減免優惠；對企業用于節能環保專用設備的投資，允許在一定額度內實行投資抵免優惠；對用于生產節能產品的專用設備實行加速折舊；采用再投資退稅、延期納稅等優惠政策，鼓勵外商對低碳產業進行投資；對低碳清潔產品免征消費稅；對購置和使用新型或可再生能源的低耗交通工具實行低稅或免稅。

3.探索有助于低碳發展的稅收約束措施。在積極發揮稅收優惠政策正面激勵作用的同時，還應深入探索有助于低碳發展的稅收約束措施，通過提高污染排放的收費標準、加大經濟主體使用資源的成本來限制能源消耗，進而反向激勵高耗能企業的轉型發展。例如進一步完善排污收費制度，提高排污收費標準、擴大征收范圍，加大對超標排放的處罰力度；對高能耗、高污染、高排放的產品取消出口退稅優惠；對原材料、初級產品等大量消耗我國資源所生產的產品應提高其出口稅率；對影響生態環境的進口產品應征收進口附加稅。

4.加快開征環境稅。目前，我國現行稅收體系中尚未設立獨立的環境稅稅種，但作為我國稅制改革的發展方向，開征環境稅已被列入國家相關部門的重要議事日程。因此，應在借鑒國際成功經驗的基礎上，立足我國國情，盡快開征環境稅，以滿足我國保護生態環境、發展低碳經濟的需要。鑒于我國國情，環境稅應以二氧化硫、二氧化碳、水污染物、固體廢棄物作為征稅對象；應將環境稅納稅人暫定為在我國境內向大氣中排放二氧化硫和二氧化碳的企業和個體經營者、向水體中排放工業廢水和生活污水的單位和個人、以及排放工業固體廢棄物的單位和個體經營者；在計稅依據方面，對于二氧化硫和二氧化碳，可采用排放量作為大中型企業和重點監控企業的計稅依據，而采用燃料中硫和碳的含量作為小規模企業、監控難度大的企業和個體經營者的計稅依據，對于工業廢水和生活污水，分別采用工業廢水排放量和新鮮用水量作為計稅依據，對于工業固體廢棄物則可根據規定具體的種類和數量作為計稅依據；在征收方式和稅率選擇方面，采取從量定額征收方式，分稅目確定定額稅率，對達標排放的污染物實行基本稅率，對超標排放的污染物實行特殊稅率。此外，建設促進低碳經濟發展的財稅政策體系還必須有相關健全的配套措施，因此我國還應從推進能源價格機制改革、加快碳交易市場建設、完善法律法規體系建設、建立生態補償機制等方面入手，抓緊建立和完善相關的配套措施，使之與財稅政策相互配合，從而促進我國低碳經濟的健康發展。

作者:趙盟單位:遼東學院