動物衛生監督風險評估研究

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一、監管現狀

1.東營市監管對象情況。截至2017年年底，東營市共有規模養殖場1983家，存欄4422.5萬頭（只）；養殖專業戶3312家，存欄1794.5萬頭（只）；動物診療機構28家；畜禽定點屠宰場9家；病死畜禽專業無害化處理廠4家，全市監管對象量大面廣，90%以上分布在偏遠地區，呈現種類多、數量大、分布廣的特點。2.監管機構設置情況。市級和5個縣區均成立動物衛生監督所，其中，縣動監所在各鄉鎮、街道設立派出機構，按照屬地管理原則具體負責轄區內動物衛生監管。全市有官方獸醫184人，具體從事動監工作官方獸醫123人，其中市級4人，縣區119人。縣區119名官方獸醫分駐各鄉鎮、街道動監機構和畜禽定點屠宰場，既要承擔畜禽養殖、動物防疫、疫情監測、動物檢疫、動物診療監管，獸藥、飼料等投入品管理和生鮮乳收購及運輸環節質量安全監管，非法添加“瘦肉精”等違禁物質行為監管，也要參與生豬私屠濫宰等其他違法行為的查處工作，身兼數職，頭緒多、任務重、壓力大。在監管力量不足與監管任務繁重的矛盾背景下，推進動物衛生監管機制改革，將風險評估分級管理新型模式引入動物衛生監管領域，進一步提高動物衛生監管水平已是必然需求。

二、具體做法

1.成立評估專家組。市縣兩級畜牧局相繼組建動物衛生監督風險評估專家組，制定印發《動物衛生監督風險評估分級管理工作方案》，組織開展風險評估分級管理工作。2.加強輿論宣傳。采取張貼宣傳畫，發放明白紙和告知書，市、縣畜牧網和微信工作群公示宣傳等形式靈活宣傳告知，營造良好的輿論氛圍，讓管理相對人熟知動物及動物產品生產、經營的法定義務和主體責任，充分認識風險評估分級管理的重要意義，爭創低風險監管對象，共同維護動物衛生安全。3.明確風險控制點和監管點。根據《山東省動物衛生監督風險評估分級管理評分細則》和《風險評估分級管理工作實施方案》，結合現場評審和工作實際，確定了各種場所動物衛生安全風險點和優先風險控制順序。本著優先風險控制、因地制宜原則，結合不同管理對象的不同條件基礎，進一步明確了動物衛生監管點，并將監管點細化、量化，以此為依據制定了督查制度和監管記錄檔案，明確了監管責任人。通過對監管點實行不同頻次的監督管理，督促管理相對人切實將動物衛生措施做細、做實。4.確定風險級別和監管等級。縣區動物衛生監督所按照有關規定和《山東省動物衛生監督風險評估評分細則》，對各類場所的選址布局、設施設備、機構和人員管理、制度落實、守法生產、誠信自律等方面以及養殖檔案、免疫、投入品使用、檢疫申報、疫情報告、監測、消毒、無害化處理、畜禽標識及人員和車輛出入等防疫制度落實情況綜合打分和風險評估，根據評估對象動物衛生風險發生概率及其嚴重程度實施分級管理，開展不同頻次監督檢查。劃分A、B、C三個風險等級，其中A級80分以上（含80，滿分100分），為低風險監管，采取信任管理，至少每六個月巡查一次；B級60～80分（含60分），為中風險監管，采取常規管理，至少每三個月巡查一次；C級60分以下，為高風險監管，采取強化管理，至少每一個月巡查一次。5.建立動物衛生監督責任制和責任追究制。縣區動物衛生監督所根據監管對象的風險等級，對各類場所分別制定了詳細的督查計劃和整改計劃，實行監管、督查、整改責任制和責任追究制，采取劃片包干的方式，明確監管責任人和負責人，將監管責任層層分解，責任到人。對高風險場所、整改難點采取確定專人負責、跟蹤督辦的方式強化監管，確保了各項動物衛生措施落到實處。6.動態管理評估對象。實行風險評估后，縣級動物衛生監督所認為監管對象具備升級條件或監管對象申請升級時，按照有關規定重新進行評估。縣級動物衛生監督所監督檢查發現A級、B級監管對象風險增高，但拒不整改或經整改仍不達標準時，實行降級管理。

三、主要成效

東營市通過探索實施動物衛生監督風險評估分級管理監管模式，有效識別了動物衛生監督工作中高風險環節和對象，針對性地調配動物衛生監督資源進行重點風險控制，使有效的執法資源發揮了最大的風險防范作用，從而降低了動物疫病發生和動物產品安全監管風險，達到科學防控動物疫病、保障動物產品質量安全的目的。同時，也進一步強化了管理相對人的動物防疫主體責任意識，督促其加大軟件硬件投入，提高了動物防疫水平。2017年以來，全市發放宣傳材料3248份，張貼宣傳標語263張，媒體宣傳2次，先后舉辦動物衛生監督執法辦案等培訓班5次，累計培訓300余人次；簽訂責任書1390份，對1400余個監管對象實現了分級管理；發送整改通知98份，移送公安機關違法案件2個，立案查處808個，違法行為處罰金額87.55萬元，有力震懾了違法行為，全力保障了動物衛生安全。

四、面臨問題

1.風險評估進展不均衡。如東營市廣饒縣進展較快，已對全部監管對象實行分級管理，其他縣區進展還比較慢。2.風險評估水平參差不齊。各縣區評估專家組對實施方案和評分細則理解把握有偏差，一定程度上影響了評估質量，如有的縣區B級監管對象較多，有的C級監管對象比重大。3.法規條文空白。我國動物衛生監督風險評估研究起步晚，目前仍處于引進、消化和吸收階段。如《山東省動物衛生監督風險評估分級管理辦法（試行）》有效期至2019年4月30日，到期后將無文可依。4.動物衛生監督信息化水平還有待提高。目前東營市已建有動物檢疫申報、病死畜禽無害化處理監管等信息化平臺，但未形成覆蓋畜牧生產、動物防疫、流通經營、屠宰加工、畜產品質量安全等全流程的綜合性動監平臺。5.動物衛生監管人員少與監管任務重的矛盾依然存在。比如東營市河口區基層動物衛生監督所僅有1～2名官方獸醫，在河口區畜牧業快速發展、上下游產業鏈條增長的情況下，即使實行風險評估分級管理也力有不逮，影響監管質量。

五、對策建議

第一，加大對進展較慢縣區的技術支持和督導力度，并適時組織市、縣兩級業務骨干到河南、遼寧等開展好的地區考察學習，汲取經驗，提高風險評估科學性和有效性，加快動物衛生監督風險評估分級管理模式推廣。第二，建議農業農村部、省畜牧獸醫局結合國內動物衛生實際，盡快修訂、制定符合我國國情的評估方法、評估指標和評估程序，為基層開展動物衛生監督風險評估分級管理工作提供更好地技術支撐。第三，加快動物衛生監督信息化建設，建議政府整合人力、物力、財力、技術等資源，加快構建如青島市、臨沂市莒南縣等覆蓋畜牧生產、動物防疫、流通經營、屠宰加工、畜產品質量安全，可遠程視頻監控的綜合性動物衛生監督信息化平臺，有效緩解基層動物衛生監管力量不足、執法設施設備落后等問題，延伸執法半徑，提高基層監督執法工作效能和水平。第四，在編制收緊的形勢下，建議通過聘請協檢員方式增強監管力量。或參考濰坊市村級防疫員改革模式，采取政府購買服務的方式，從村級防疫員中擇優聘用基層動物防疫和畜產品質量安全協管員，履行“防疫員、協檢員、統計員、協保員”四員一體職責，協助官方獸醫做好動物及其產品檢疫監督等職責，并達到精減人員、提升素質、提高待遇的目的。

作者:徐仲凱 延廷松 于華圃 張亞玲 徐春霞 徐新昌 單位:1.山東省東營市畜牧局 2.山東省廣饒縣畜牧局